1995 nyarán és őszén az Alkotmánybíróság az úgynevezett Bokros-csomag jelentős részét alkotmányellenessé nyilvánította. Emiatt a magyar jóléti szolgáltatási rendszer átalakítása lelassult, a társadalombiztosítási rendszer kiadásainak fedezésére további adóemelés vált szükségessé, miközben a jóléti szolgáltatások színvonala látványosan hanyatlik. Mindez drámai módon veti fel a posztkommunista társadalmak jóléti szolgáltatásoktól való függőségének problémáját.
Gazdasági növekedés – vagy jogállamiság?
Az Alkotmánybíróság döntéseinek jelentőségét és tartalmát csak akkor láthatjuk át, ha együtt vizsgáljuk az úgynevezett szociális vagy jóléti jogosultságok változó tartalmával. Csak ebben a tágabb összefüggésben válik érthetővé, hogy – a jogosultságok szinte elkeseredett védelme következtében – miként fordul önmaga ellen a jogállamiság egy olyan alkotmányos rendszerben, amelyben elégtelen a hatalmi ágak megosztása és szétválasztása. Ebben az összefüggésben tárul fel a gazdaság, társadalmi fejlődés és a jóléti szolgáltatások biztosítása közötti ellentét és feszültség.
A kelet-európai államok egy részében és különösen a jogállamiságot oly komolyan vevő Magyarországon a gazdasági növekedésnek a jogállamiság sajátos ellenállása közepette kellene végbemennie. Az Alkotmánybíróság által képviselt jogállamiság természetesen nem pusztán a jogi formák gazdasági növekedéssel szembeni ellenállását jelenti, hanem nagyon is határozott társadalmi státusok és csoportigények védelme húzódik meg mögötte. A jóléti ellátási rendszer átalakítása akkor is alkotmánybírósági ellenőrzés alatt zajlik, ami a gazdasági fejlődés és növekedés sajátos tényezője lett. A kérdés tehát Magyarországon egyebek között a következő: lehetséges-e gazdasági növekedés a jogállamiság megtartása mellett?
Nyíltan és rejtetten egyaránt vitatják, mennyiben egyeztethetőek össze az államszocializmusból öröklött jóléti szolgáltatások és szociális jogok a gazdasági növekedéssel, mennyiben alkalmasak az áthagyományozott és egyre inkább bebetonozódó intézmények arra, hogy egy modem gazdaságban a szükséges jóléti ellátást biztosítsák. Ezzel párhuzamosan ugyancsak rejtett és nyilvános vita is folyik arról, mennyiben szükséges és lehetséges, hogy a szociális jogokat az alkotmányban jogosultságként fejezzék ki, illetve hogy ez milyen következményekkel jár.
A szociális jogok alkotmányba írásának veszélyeit különösen Cass Sunstein chicagói jogászprofesszor hangsúlyozta. Szerinte a gazdasági és társadalmi fejlődés olyan szintjén, mint amilyenen Magyarország vagy mondjuk Ukrajna áll, a magántulajdon jogát és a gazdaságfejlődést is végzetesen aláássa e jogok alkotmányos biztosítása. Más szerzők viszont a kelet-európai politikai realitások fontosságát hangsúlyozzák, és azt állítják, hogy politikai képtelenség e jogosultságok negligálása, mert a lakosság sosem fogadna el egy olyan alkotmányt, amely nem biztosítja mindazt, amit az államszocializmus alatt magától értetődőnek tekintett. Megfelelő szociális védőháló hiányában, szociális jogok híján a társadalmi egyenlőtlenségek tovább nőnének, s ez szerintük olyan fokú feszültséghez vezetne, amely a populista vagy totalitárius csoportoknak kedvez. Vannak olyan szakemberek is, akik úgy vélik, hogy az alapvető szociális jogok emberi jogok, amelyeket egyszerűen nem lehet figyelmen kívül hagyni, vagy amelyeknek törvénybe írása a nemzetközi jogból adódó kötelezettség. Ezt jól egészíti ki az a szocialista érvelés, amely szerint az államszocializmus alatt nyújtott szociális jogoktól az emberek nem foszthatók meg. Ezt az álláspontot fejezte ki az Alkotmánybíróság egyik határozatához fűzött különvéleményében Kilényi Géza alkotmánybíró is.
Ha azonban a szociális jogokat alkotmányba foglalják, és ezzel az államot kötelezik ezen szolgáltatások biztosítására – hangzik az ellenérv –, ez a viszonylag szegény kelet-európai országokat megakadályozza abban, hogy a gazdaságukat növekedési pályára állítsák, illetve ha mégis növekedésre vállalkoznak, folyamatosan figyelmen kívül kell hagyniuk az alkotmányt. Ez viszont az alkotmány hitelességét, társadalmi tekintélyét ássa alá.
A ma hatályos kelet-európai alkotmányok többsége – elsősorban a társadalombiztosítás keretében – nagyvonalúan ígér szociális juttatásokat anélkül, hogy világosan állást foglalna az alábbi kérdésben: vajon kikényszeríthetők-e ezek a szolgáltatások egyéni, úgynevezett alanyi jogként, bíróság előtt. Ezek az alkotmányok azt is a mindenkori törvényhozásra hagyják, milyen szinten biztosítsa az állam ezeket a szolgáltatásokat, ami viszont lehetővé tette a szolgáltatások színvonalának folyamatos rontását és romlását. Ez a „természetes” erózió a szolgáltatások átalakításának legkevésbé hatékony, talán legpazarlóbb módja.
Alkotmánybíróság: utolsó mentsvár a veszteseknek?
Amikor alkotmányos jogokról, alkotmányban biztosított jóléti szolgáltatásokról beszélünk, nem mehetünk el szó nélkül amellett, milyen társadalmi elosztási következményekkel járnak, milyen osztályviszonyoknak felelnek meg ezek a szolgáltatások. A korai tőkefelhalmozás viszonyai között az alkotmányosan megkövetelt jóléti biztonsági háló humánus, sőt akár rendszerésszerűsítő, rendszerszilárdító hatást is gyakorolhat, hiszen a társadalmi rendszer további finomítások nélkül korlátlan kizsákmányolást, botrányos és destabilizáló rablást eredményezhet. A kelet-európai társadalmakban ma nevetségesnek számít a magánjótékonyság, ami pedig a XVIII. században enyhítette az eredeti tőkefelhalmozást. A társadalmi szolidaritás, amely az államszocializmus alatt végig megőrződött, ma a személyes viszonyokban is a megszűnés határán áll, miközben a nemzeti jövedelem jelentős része – a nagyfokú centralizáció ellenére vagy épp amiatt – eltűnik az adózás elől. Ennek következtében a jóléti szolgáltatások biztosítása különös szükségletként jelenik meg.
Magyarországon a GDP legalább 20-30%-a kizárólag a feketepiacon mozog, Oroszországban pedig a külföldi hitelek közel tízszerese kerül évente külföldre anélkül, hogy abból a társadalmi újraelosztásban bármilyen haszon származna. Ilyen körülmények között valójában a társadalmi kiigazító igazságosság formájává válik az, amit egyébként szélsőséges jóléti szolgáltatásnak lehetne tekinteni. E „kiigazítás” nélkül a munkaerő újratermeléséhez szükséges ráfordításokat sem tudják fedezni, például mert a munkáltató egyszerűen nem fizeti ki a bért, hanem inkább csődöt jelent. Így lesz a társadalombiztosítás az egyébként támasz nélkül maradók számára dobott mentőöv.
A volt szocialista államokban mindenütt a nyugdíjasok az átalakulás nagy vesztesei, ők fizetik a legnagyobb árat azért, hogy az államszocializmusban éltek és dolgoztak, s így az állami társadalombiztosítási rendszernek kiszolgáltatva kell leélniük nyugdíjas éveiket. Számukra a társadalombiztosítás lenne az „új igazságtalanságok” orvoslásának egyetlen formája. A sokgyermekesek szintén csak a különféle családi pótlékok révén kaphatják vissza töredékesen azt a hozzájárulást, amelyet korábban, a szocializmus alatt saját teljesítményükkel a nemzetgazdaságnak nyújtottak.
A jóléti kiadások fenntartásának azonban – a járadékosok mellett – vannak más társadalmi érdekeltjei is: az áthagyományozott társadalombiztosítási és jóléti szolgáltató-, különösen az egészségügyi bürokráciának elemi érdeke a költségvetési hiányt gerjesztő jóléti kiadások megőrzése, függetlenül attól, hogy ez a költségvetés teherbíró képessége számára miféle következményekkel jár.
A piacgazdaságra való átmenet vesztesei számára az alkotmánybíróságok jelentik talán az utolsó mentsvárat. Ez bizonyos fokig meglepő, mert az alkotmánybíróságokat általában nem speciális érdekeltségű társadalmi csoportok védelmére hozták létre. E bíróságok némelyike, különösen a lengyel és a magyar, mégis nagyobb teret enged a jóléti igényeknek, mint bármilyen hatalmon levő politikai párt ezekben az országokban. Az alkotmánybíróságok ilyen szerepe azért meglepő, mert ezek az intézmények elvileg el vannak szigetelve a különféle társadalmi csoportok nyomásától. Az alkotmánybírák azonban szinte teljesen szabadon követhetik azt az ideológiai platformot, amelynek képviseletére a jelölésükben és megválasztásukban részt vevő parlamenti pártok az Alkotmánybíróságra küldték őket. Minthogy pedig a különféle keresztényszociális és szociáldemokrata irányzatú pártok mindkét országban döntő szerepet játszottak a jelölések során, talán nem meglepő, ha a bírák közt ez a fajta szociális érzékenység meghatározó. Ugyanakkor a bírák a politikusoknál kevésbé érdeklődnek a gazdasági egyensúly problémái iránt. A bírói okfejtés a döntéseket inkább értékkategóriákban alapozza meg, semmint hogy azzal törődne, milyen gazdasági következmények várhatók a döntés hatására.
Végül nem elhanyagolható szempont, hogy a kelet-európai alkotmányok nyelve, ha nem is kötelezően, de előírja a szociális jogok védelmét, míg a gazdasági egyensúly, a költségvetési hiány csökkentése nem alkotmányos követelmény – miközben a piacgazdaság megteremtése legfeljebb csak igen általános alkotmányos célkitűzés.
Ezért tehát aligha meglepő, ha az alkotmánybíróságok a szegények védelmezőivé válnak, és a „tiszteletre méltó”, de létükben veszélyeztetett, lecsúszó középosztályok védelmében lépnek fel, függetlenül e vállalkozás társadalmi költségeitől. Mindez bizonyos fajta bírói aktivizmusként jelenik meg. A bíróság minden esetben a hatáskörét növeli, amikor valamilyen új jogosultság védelmében lép föl, vagy egy meglévő jogosultság védelmében szembeszáll a jogalkotóval. A „dolgozó tömegek”, a „lakosság széles tömegei” védelmezőjének lenni vonzó és hálás szerep. A bíróságok így fokozhatják más ügyekben nélkülözhetetlen népszerűségüket, így történt ez Magyarországon is 1995-ben, amikor az Alkotmánybíróság a legnépszerűbb állami intézménnyé vált.
Az öröklött jóléti rendszer
A posztkommunista társadalmakban az erőteljes nacionalizmus mellett a jóléti vagy szociális jogok felmorzsolódása befolyásolta leginkább a politikai erőviszonyok alakulását. Széles tömegek életszínvonalának romlása részben az állami szubvenciók megszüntetéséből, részben a szociális juttatások korlátozásából, illetve visszavonásából adódik. Mindez társadalmi elégedetlenséget váltott ki, ami viszont hozzájárult a kommunista utódpártok hatalomra kerüléséhez. Amikor az alapszolgáltatások színvonala csökken vagy eltűnik (nincs fűtés és villany, mert nem tudják megfizetni, elégtelen az egészségügyi alapellátás, nem érhetők el a gyógyszerek, nincs többé ingyenes lakáshoz juttatás, és egyáltalán, sokak számára nincs többé fedél), a múlt egyre vonzóbbá válik. A kelet-európai országokban a szocialistáknak juttatott nosztalgiaszavazatok részben abból a hiedelemből származtak, hogy „ezek” majd visszahozzák a korábbi szociális juttatásokat.
A nosztalgia lélekben pislákoló rőzselángjánál melegedő állampolgárok megfeledkeznek arról, hogy a korábbi jóléti elosztási rendszer számos olyan intézmény és működési mechanizmus létét feltételezte, amelyek a modernizációt akadályozzák, és amelyek miatt a rendszer fenntartása egyre drágábbá, míg végül fenntarthatatlanná vált. A forradalomutánzatok azonban a pártközpontot rebbentették szét, nem pedig a társadalombiztosító valamivel kevésbé központi székházba telepített hivatalát. Bár a jóléti kiadások és a gazdaságfejlődés között feltehetőleg nem érvényesül semmiféle vastörvényszerű kapcsolat, a késő államszocializmusban a jóléti kiadások nyilvánvalóan meghaladták a rendelkezésre álló erőforrások által megengedhető szintet. A jóléti túlköltekezés (pazarlás) és a jóléti rendszerbe épülő termelésélénkítés-ellenes érdekeltségek a gazdasági növekedést tették lehetetlenné. A jóléti szolgáltatások rendszere a teljes foglalkoztatásra épült, és jórészt maguk a szolgáltatások is feltételezték a foglalkoztatást. Az olyan munkahelyi jóléti szolgáltatások, mint az olcsó étkeztetés, a munkahelyi orvosi ellátás, a bölcsődei szolgáltatás, az üdültetés, a lakáshoz juttatás mind-mind a munkaviszonyhoz társultak, és részben ellentételezték a rendkívül alacsony bérszínvonalat. Ez az ellentételezés azonban a teljesítménytől jórészt függetlenül és gazdaságilag fölöttébb irracionális formákban, követhetetlenül történt.
Az állami tulajdonban levő cégek esetében egyszerűen nem lehetett értelmezni a termelés költségeit a jóléti kiadások és a bonyolult szubvenció miatt. A jóléti kiadások nagy részét a termelőegységekre terhelték, így ezek külsődlegessé váltak, ennek minden hátrányos gazdasági következményével együtt.
A társadalombiztosítás (a nyugdíjrendszer és a betegbiztosítás) többnyire a személyes hozzájárulásoktól függetlenül működött, ezek túlnyomó részét közvetlenül a költségvetés finanszírozta. Ugyanakkor a ténylegesen kifizetett nyugdíj a megélhetési költségeknek csak egy részét fedezte volna, ha a megélhetés maga nem lett volna jelentős mértékben szintén dotált. A nyugdíjakat alacsony szinten lehetett tartani, ha egyszer a lakbéreket is szubvencionálták, sőt a nyugdíjas korúaknak esetenként még külön kedvezményeket is adtak.
E hagyományos jóléti rendszerről egy piaci elvű vagy költségelvű rendszerre áttérni önmagában is rendkívül költséges, ami tovább nehezíti az átállást. Elég, ha arra gondolunk, hogy az átállás következtében részben használhatatlanná válnak a korábban a jóléti szolgáltatások biztosításához nélkülözhetetlen eszközök, így például ha megszűnik egy munkahely vagy egy munkahelyi bölcsőde, elvész a bölcsőde felszerelése, illetve az általa képviselt eszközértékek.
A jóléti rendszer – bármilyen alacsony eszközhatékonyságú is – komoly ellenállás forrásává vált az átalakulásban. A jóléti szolgáltató intézmények egy része (különösen kórházak és iskolák, amelyek mozgósítani képesek az ügyfeleiket), szívós ellenállást fejtenek ki; a jóléti bürokráciák szintén számottevő politikai és társadalmi tényezővé nőhetik ki magukat az átalakulás során.
A bürokratikus és szervezeti ellenállás természetesen nem posztszocialista sajátosság. Ezért sem meglepő, hogy 1989 után nem került sor ezek radikális felszámolására, sőt, még ahol el is távolították a hatalomból a szocialistákat, a jóléti szolgáltatásokat tovább nyújtották: részben azért, mert – mint Magyarországon – az uralkodó koalíció bizonyos nemzeti és katolikus szolidaritási értékeket képviselt, részben – mint Csehországban – pragmatikus okokból. Jellemző, hogy 1990 és 1994 között Magyarországon tovább bővítették a társadalmi szolgáltatások bizonyos fajtáit, illetve tovább tágították a jogosultak körét. Ezek az erőfeszítések azonban nem tudtak lépést tartani a jóléti szolgáltatásoktól függő rétegek körülményeinek romlásával, a romlás ugyanis nem annyira önmagában a nyugdíj- és más társadalombiztosítási szolgáltatások színvonalának csökkenéséből következett, mint inkább abból, hogy az állam által biztosított szubvenciók eltűntek. Ráadásul az állami szolgáltatások maguk is szubvencionáltak voltak, és ezek a szubvenciók szintén eltűnőben vannak.
Az Alkotmánybíróság szociális evangéliuma
Magyarország az elmúlt évtizedekben hatalmas és a gazdasági növekedést egyre inkább terhelő adósságállományt halmozott fel. 1995-re az adósságszolgálat (ismét) közvetlen válsággal fenyegetett. Az 1995 februárjában elfogadott „takarékossági” csomag középpontjában egyebek között a jóléti kiadások csökkentése állt. Ezek a korlátozások érintették a felsőoktatást (elbocsátások és tandíj), az egészségügyi rendszert (fizetési kötelezettség bizonyos ellátásokért), a családi és gyermektámogatási rendszert (a rászorultsági elv bevezetésével), valamint a társadalombiztosítási rendszert (a betegszabadság idejére járó támogatások korlátozása és a terhek egy részének a munkáltatóra terhelése).
Az eredeti tervet ugyan a parlamenti tárgyalások során jelentős mértékben „megszelídítették”, de az un. gazdasági stabilizációs törvény (GST), amelyet 1995 májusában fogadtak el és júniusban hirdettek ki, mégis jelentős sokkot okozott. Az Alkotmánybíróság elnöke – arra hivatkozva, hogy máris számos beadványt kaptak – úgy nyilatkozott, hogy rendkívüli sürgősséggel tárgyalják majd e törvényt, még mielőtt a köztársasági elnök aláírta volna. Ez azért is meglepő volt, mert a korábbi precedensek értelmében a bíróság ilyen sürgősséggel csak elnöki beadványok esetén járt el. 1995. június 30-án az Alkotmánybíróság a GST rendelkezéseinek egy részét, nevezetesen a gyesre, gyedre és betegségi táppénzre vonatkozó korlátozásokat alkotmányellenességük miatt hatályba nem léptethetőnek minősítette, mivel a törvény nem biztosított megfelelő alkalmazkodási időt az érintettek számára. Más szabályokat hatályba lépési időponttól függetlenül teljesen alkotmányellenesnek nyilvánított.
1995 őszén az Alkotmánybíróság számos panaszt visszautasított, ugyanakkor további rendelkezéseket minősített alkotmányellenesnek, mivel azok nem feleltek meg a még júniusban meghatározott kritériumrendszernek. Bár a kormány egyes tagjai rendkívül élesen bírálták a döntéssorozatot, a kormányzat elfogadta az Alkotmánybíróság álláspontját, és – hogy a deficitet csökkentse –, a személyi jövedelemadót emelte: elsősorban az ötszázötvenezer forint feletti bevallott jövedelemmel rendelkezőket terhelve.
Az Alkotmánybíróság jogdogmatikai álláspontja
Az Alkotmánybíróság elvileg nem utasította el sem a társadalombiztosítási rendszer reformját, sem azt, hogy ennek során a rászorultsági elvet fokozottabban érvényesítsék, sem pedig azt, hogy a szociális jogokat, az azok alapján nyújtott szolgáltatásokat korlátozzák. Ebben a reformban azonban az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogbiztonságnak kell érvényesülnie. A jogbiztonságot az Alkotmánybíróság a jogállamiság legfontosabb kritériumának tekintette.
A jogbiztonság ezen igénye korábban is sokszor fölmerült az Alkotmánybíróság határozataiban, különösen a visszaható hatályú törvényekkel kapcsolatban. A jogbiztonság azonban a korábbi nyugdíjértékkel kapcsolatos határozatokban csak a jogrendszer viszonylagos stabilitását jelentette, míg 1995-ben különösen fontossá vált a jóléti szolgáltatások szempontjából, mivel a jogbiztonság a szerzett jogok védelmének alapja (43/1995 AB. hat).
A magyar alkotmány szerint Magyarország nem jóléti állam. Az 1948-as ENSZ Egyetemes Emberi Jogi Deklaráció szövegét másolva azonban a szociális biztonság kifejezés 1989-ben mégis bekerült az alkotmány szövegébe. A szociális biztonságot a múltban a bíróság tagjainak többsége nem volt hajlandó úgy értelmezni, hogy az a szociális jólét garantálását, korlátozhatatlanságát jelentené, és ezért például a többség a nyugdíjak indexálását is elvetette. Egy kisebbség viszont határozottan ezen az állásponton volt. Sürgősen egységet kellett teremteni a bíróságon belül. Ezt az egységet találták meg a jogállami, úgynevezett formális jogbiztonságban, amely fogalmat korábban is vezérlő elvnek tekintette valamennyi bíró. Hogy azonban ebből az elvből a szociális juttatások fenntartása következne, az az 1995-ös döntés újdonsága volt. Bár formailag megmaradtak a formális jogbiztonság követelményénél, tartalmilag ahhoz az elvhez közeledtek, hogy a társadalmi biztonságot mint a szociális biztonságot megteremtő juttatások színvonalát kell fenntartani. A formális jogbiztonságra hivatkozva a magyar Alkotmánybíróság lényegesen túlment azon a jólétbiztosításon, amelyet a Magyarországnál összehasonlíthatatlanul gazdagabb és alkotmánya szerint „szociális jogállam” Német Szövetségi Köztársaság Alkotmánybírósága szükségesnek tartott védeni. A németek ugyanis csak a létminimumhoz szükséges szolgáltatási színvonal megőrzését tartották alkotmányosan kötelezőnek.[1]
Az Alkotmánybíróság a formális jogbiztonság elvéből következő követelményként vizsgálta a szerzett jogok védelmét: ezen az alapon vélte korlátozhatatlannak vagy csak hosszú idő után csökkenthetőnek a vitatott jóléti szolgáltatásokat és járadékokat. A szerzett jogoknak két típusával foglalkozott.
Az egyik esetben – ahol valamiféle ellenszolgáltatást nyújtott a szociális jog jogosultja – az Alkotmánybíróság szerint a járadékfizetőnek tulajdonjogként védendő jogosultsága keletkezik. Ezt a hozzájárulási elvet az AB a nyugdíjra vonatkozóan fejti ki, de minden további nélkül alkalmazandónak véli a táppénzre, s azon az alapon, hogy a korábbi évek befizetésére korábban több szolgáltatás járt, most, a folyó befizetések esetében nem kívánható több vagy azonos mértékű járulék a felénél kevesebb – vagy kevesebbnek vélt – táppénzszolgáltatásért. Hogy az AB a súlyozott adag helyett sima adagokkal számolt, hogy figyelmen kívül hagyta a felén túli sérelem kapcsán azt, hogy a táppénzen kívül más betegellátások is járnak a társadalombiztosítás keretében, hogy a táppénz alapjában a folyó befizetésekhez igazodhat, hogy a magyar jogba a felén túli sérelem a szovjet jogból került be, és „klasszikus fogalma” sem egyezik azzal, amit az AB tulajdonít ennek, azzal itt nem foglalkozunk. Elég most annyi, hogy a vizsgált jogi helyzetek közül azokban, ahol a jogszerzéshez szükséges szolgáltatás megjelenik, ahol tehát szerzett jogról lehetne beszélni, ott az AB tulajdonjogi védelmet emleget.
A szociális jogosultságok második csoportjában a családi állapottal (anyaság, gyermeki mivolt) kapcsolatos juttatások szerepelnek: az AB szerint elsősorban a már juttatásban részesülőknek szerzett jogaik vannak, amelyek csak korlátozottan és kellő felkészülés után korlátozhatók.[2]
Ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság a vizsgált szociális juttatásokat szerzett jogként a fenti terjedelmű, alkotmányos jogot megillető védelemben részesíthesse, arra lenne szükség, hogy egyrészt a kérdéses jogok megfeleljenek a szerzett jogok fogalmának; másrészt, hogy ha valami szerzett jog, akkor azt a törvényhozói visszavonással szemben védelem illesse meg (az átmeneti alkalmazkodási idő követelményén túl is).
Minden jogrend különleges elismerésben részesíti azokat a jogszerzéseket, amelyekért a jogszerző ellenszolgáltatást nyújt, vagyis ha ellenszolgáltatásban álló cselekmény a jogviszony-keletkeztető tény. Ennyiben a szerzett jog a törvény visszaható hatályával – illetve általában a törvénnyel elrendelt jogkorlátozással – szemben különös védelemre jogosít. A szociális juttatások eszerint nem szerzettek, hiszen állapothoz és nem teljesítményhez igazodva járnak. A szocialista alkotmányokban – mivel a dolgozói állapotot általános emberi állapottá tették – a szociális juttatás úgy jelent meg, mint ami a dolgozói állapottal együtt született. Amikor viszont a saját cselekvéssel szerzem a jogot, cselekedetemhez felelősség és kockázat is tartozik – de ez ismét csak nem jellemző a szociális jogokra, különösen a családi juttatásokra.
Egyes, különösen forradalmi és szolidaritásra épülő jogi és társadalmi ideológiák számára nem volt könnyű elfogadni a pozitivista jogszerzés-igazolást, azt, hogy tudniillik minden tételesen elismert szerzés jogot hoz létre. A szocialista elméletek például a saját munkához kapcsolódó szerzést ismerték el, míg a piacgazdaság a szerződéssel szerzés elvén állt. A szerzett jogoknak hírnevet szerző Lassalle feltételezte, hogy a „formálisan legitim módon – a pozitív jog tételes lefektetésének alapján – szerzett jogok érinthetetlenek; ugyanakkor világossá válnak az ilyen jogi pozitivizmus természetjogi korlátai, amint fölmerül a törvény úgynevezett visszaható hatályának problémája, vagy – ezzel összefüggésben – az a kérdés, vajon a kiváltságok megszüntetése esetén az állam kötelezhető-e kártérítésre”.[3]
E magánjogi felfogással szemben a közjogi szerzett jogok tana már az abszolutizmus korában elsősorban a fejedelem (majd a törvényhozó) önkényével szemben igyekezett védelmet nyújtani, azaz magánjogi eszközökkel próbálta korlátozni az államhatalmat. A jogpozitivizmus győzelme után azonban az egyszer már jogszabályban megadott jogok tana csak egy nagyon speciális területen érvényesült, a köztisztviselői jogállás védelmében. A weimari alkotmány 129. § (1) bek. szerint a közhivatalnok szerzett jogai elvonhatatlanok. (Az 1949-es német Alaptörvény és az arra épülő gyakorlat részben föladta e hagyományt).
Az Alkotmánybíróság – a porosz közhivatalnok kiváltságait a magyar anyákra kiterjesztve – szerzett jogon minden esetben közjogi várakozást ért. A gazdasági stabilizációs terv kapcsán szerzett jogról olyan helyzetekben beszél, amelyekben az állam valamit jogszabály alapján ismétlődően s a jövőre is ígérve adott. Így keletkezik a továbbszolgáltatási váromány, amelyet a kedvezményt módosító törvénynek alkotmányos okokból figyelembe kell vennie. Az állam törvényen alapuló, korábban megígért – sőt nyújtott és igénybe vett – szolgáltatása itt kvázi szerződéses ígéretté válik. Az AB-nek a törvényen alapuló szolgáltatásokról kialakított felfogása arra enged következtetni, mintha legalábbis biztatási érdek keletkezett volna a törvényi ígérettel. Az állami szolgáltatást megalapozó törvény az ígéret jogalapja (pl. alkotmányos kötelesség teljesítése vagy kvázi szerződés, vagy kegy) szerint hol erősebben, hol gyengébben köt.
Kétségtelen, az a felfogás, miszerint a törvényhozás által folyamatosan „ígért” szolgáltatás, jogállapot magát a törvényhozást is alkotmányosan megköti, nem idegen bizonyos európai jogi hagyományoktól, amelyek a hetvenes évektől alkotmánybírósági elismerést is kaptak.[4] A német alkotmánybíróság és az irodalom viszont a szociális jogállamiság követelménye ellenére határozottan visszautasította, hogy a nyújtott szolgáltatás a törvény hatályán túli időre is védendő igényt teremtene további szociális jellegű juttatásra. „A jóléti államiságból nem vezethető le a visszavonás általános tilalma (Rückschrittsverbot)”.[5]
A jogállamok gyakorlata szerint az államot általános jogelvek szerint csak igen korlátozottan kötik korábbi cselekvései, az általa nyújtott, politikai megfontolásokon alapuló (tehát ex gratia), de törvényben rögzített szolgáltatások tekintetében. Az Európai Unió gyakorlata szerint törvényes várakozásokat ott védenek, ahol már valamilyen hatályban levő jogszabály alapján anyagi ráfordításra került sor. A támogatás a szubvenciócsökkenés utáni vetéshez, a vetőmagért jár, de ebből nem következik, hogy az esetleges termést is tovább kellene szubvencionálni. Ezzel szemben a gyed védelme azt jelenti, hogy a juttatáscsökkentés hatálybalépésétől számított háromszázadik napon megszületett gyermeknek még jár a teljes juttatás, noha a gyermek-előállításnál nincs olyan saját költség, mint a vetésnél. A gazdának nem érné meg szubvenció nélkül vetőmagot venni. Ha a két helyzetet azonosnak kívánjuk tekinteni, azt kell mondanunk, hogy a szülőknek nem érte volna meg gyed nélkül gyermeket nemzeni. Ráadásul a szülő, a gazdával ellentétben továbbra is kap – másfajta – juttatást, és a rászorultság esetén alkotmányos reménye lehet segélyre. Az AB felfogásában viszont a közjogi igény alapján szerzett jognak nem feltétele a ráfordítás, a személyes hozzájárulás: pusztán az a tény, hogy a törvény alapján a szülő támogatást várt, a stabilitás jegyében olyan jogot teremt, amitől a szülőt nem lehet megfosztani. Az AB tehát magáévá teszi a hétköznapi szocialista gondolkodás elvét: „mivel eddig adták ezentúl is jár.”
Egyes szociális juttatások az alkotmány szerint védendő állapotú személyeknek járnak; ezeknek tehát különösen védett a jogi várománya, netán alkotmányos joga van. Az AB szerint nyilván azért lesz a már megszerzett juttatás „szerzett jog”, mert a várományhoz nagyon „erős” jogcím, alkotmányos ígéret társul – legalább az intézményvédelemre. Bár az AB nem fejti ki, úgy tűnik, hogy egy korábbi doktrínáját, az elért jogvédelem visszavonhatatlanságát összekapcsolja az alkotmányosan garantált intézmények védelmére vonatkozó kötelezettséggel. Az AB álláspontjának legerősebb indoka a törvényben rögzített, állami szolgáltatásban álló jogvédelem és az alkotmányos állami kötelezettséghez kapcsolása. És ez – forradalmi újítás a fennálló védelmében, még ha a megoldás a francia jogban nem teljesen ismeretlen is. Nemcsak újszerű, de meglepő is: a német szociális jogállamban például elutasították e lehetőséget. Az Alkotmánybíróság – hogy a jogtudományi szempontból egyébként kétségkívül megengedhető konstrukció alkalmiságát elleplezze –, a szerzett jogok ugyancsak jól csengő tana mögé bújt, holott annak sem feltételei nem állnak fenn (nincs sem ellenszolgáltatás, sem közjogi ígéret), sem pedig a törvényhozással szemben rendszerint nyújtott védelem nem éri el az AB által óhajtott szintet. Mivel a szerzett jogok mezében jelenik meg, az AB magát is kizárta új doktrínája érvényességi vizsgálatából. Nem nézett szembe például azzal, hogy a vonatkozó törvények vagy kifejezetten az ellenkezőjét ígérték annak, amit az AB számon kér (1975. évi II. tv. 3. §), vagy semmit sem ígértek, vagy egészen frissek (alanyi jogú családi pótlék).
A szerzett jogok nyelvéhez ragaszkodás azonban nem véletlen. Ez a nyelv minden jogi bizonytalansága – sőt félrevezető jellege – ellenére, vagy talán épp azért, rendkívül hatásos. Terminus technikusnak tűnik, és ettől megtévesztően legitimáló erejű. Hatásosságát azonban elsősorban nem jogi üzenetének köszönheti. A „szerzett jog” kifejezés a jogtudat tudattalan részében óhatatlanul egy valaha nagyon elterjedt szociáldemokrata mondókát idéz föl, amely szerint a munkásosztály harcban kivívott jogai, mint szerzett jogok elvonhatatlanok. Egyfajta társadalmi szerződésre utal: a társadalmi alku vagy megállapodás megszegése igazságtalan és jogsértő. Az államszocializmus kegyúri juttatásaiból és privilégiumaiból természetesen épp ez az elem hiányzik: nem a küzdelemmel érték el, és nem szentesíti megállapodás.
A kifejezés „természetes vonzerejét” fokozza, hogy az államszocialista függőségben az elnyomott társadalmi egyedekben kialakult az a meggyőződés, hogy az államtól alattvalói mivoltukban gondoskodás jár – elvonhatatlanul. A szerzett jog kifejezés a mai „posztpaternalizmusban” arra a megőrzött attitűdre támaszkodhat, hogy állam bácsi gondoskodni köteles gyermekeiről, elvégre ezért mondhatja magát atyának.
Társadalmi hatások és a materiális igazságosság
A magyar Alkotmánybíróság azáltal, hogy a jogbiztonságot rendkívül nagyvonalúan értelmezett szerzett szociális jogokra is kiterjeszti, eleget tesz a bíróságon belüli és azon kívüli szociális ellátási és szociális biztonsági igényeknek, mégpedig a materiális igazságosság értelmében. Ezek az igények közel állnak a szociáldemokrata és katolikus szocialisztikus felfogáshoz.
Az elmondottak alapján igazságtalan lenne a már nyújtott állami juttatások fokozott jogvédelmének különböző formáit önkényesnek, politikailag motiváltnak nevezni. A szerzett jogok név alatt összefoglalt – és fogalmilag vitatható – korlátozott elvonhatatlanság tana azonban a konkrét ügy összefüggésében került kidolgozásra, s mint minden „forradalmi újítás”, nem számíthat olyan legitimitásra, mint egy meglevő doktrína kiterjesztése. De nem javítja legitimitását a sikertelen fogalmi kapcsolások sorozata sem. Az AB a GST kapcsán a szociális jogok korlátozott visszavonhatatlanságával az államszocializmus továbbéléséhez hozzájáruló tanát alakította ki. Ez újszerű, s mint ilyen intellektuálisan szinte forradalmi, ám a gazdasági rendszerváltás szempontjából alighanem ellenforradalmi. Ha az AB doktrinális álláspontjának fenti rekonstrukciója helyes, akkor az AB a szociális jogbiztonságnak a jobb módú Nyugaton és a magyar alkotmány szövegében ismeretlen szintjét teremtette meg. Tette ezt éppen akkor, amikor a törvényhozás épp az ellenkezőjét szerette volna.
Még a legsandább indíttatásokat feltételezőnek is el kell ismernie, hogy az AB „új tulajdon” elméletével a posztkommunista korszak egy súlyos gondjára keres szándéka szerint a piacgazdaságba illeszkedő választ. Az AB a 64/1993-as határozatában abból indult ki, hogy az államszocializmus megfosztotta az állampolgárokat a tulajdontól, és ezzel az autonómia lehetőségétől. Az államosítással, a megélhetés állami szociális juttatásként tételezésével olyan függőség jött létre, amely szinte ellehetetleníti a polgári autonómiát. Az átmenet korában még mindig jelentős mértékben állami szolgáltatásoktól függ a megélhetés.
Hogyan lehet a kiszolgáltatottság e viszonyai közt biztosítani azt az autonómiát, amit a tulajdontól várunk? Úgy, hogy a jóléti szolgáltatást tesszük a jogosult tulajdonává, akinek megélhetése és választásai ezáltal függetlenednek a törvényhozó kényétől-kedvétől.
Hogy e nemes kísérlet az adott körülmények közt sikeres lehet-e, vagy épp ellenkezőleg: örökkévalóvá teszi az állami szolgáltatásokat s ezzel az állam jelenlegi, igen tetemes méreteit őrzi meg, az nyitott kérdés. Az AB – legalábbis a GST-határozatokból következően – nem hajlandó határozottan szembefordulni az elvek megvalósítására kiötlött, de saját, a korábbi juttatási függőségeket ténylegesen konzerváló megoldásával. Az állam megszelidítésére vagy fogyasztására szánt megoldás csapdává válik: fenntartja a függőség forrását, az egyébként minden alkotmánybíró által fogyókúrára ítélt államot. A jóléti szolgáltatás láncából kötőféket akart az AB varázsolni, melynek végét a jogosult kezébe adná. De a jogosult nem vezeti az államot a kötőféknél fogva, hanem csak koloncként lóg a mézesmadzag végén. Az AB – a szolgáltatások tulajdonvédelmi megközelítésével – hozzájárul a korábbi, a modernizációt és ezzel az autonómiateremtést akadályozó függőségi rendszer fennmaradásához, annak ellenére, hogy ezzel éppen az egyéni autonómiát kívánta szolgálni. Hozzájárul továbbá az – e kérdésben szuverén – jogalkotó véleménye szerint egy, a piacgazdasági átalakulást alapvetően veszélyeztető helyzet létrejöttéhez is.
A fennálló függőségek fenntartásához kapcsolódik a szerzett jogoknak és a kiemelten védett (olvasd: támogatandó) státusokat (gyermekek és anyák) illető juttatásoknak az alkotmányosítása. Széles tömegek ragaszkodnak a fennálló rendszerhez, és eszükbe sem jut az autonómiát szolgáló, de kockázatosabb magántulajdon megszerzése, pontosabban olyan gazdaságpolitikák támogatása, mely nem az állami szociális juttatások fenntartására épül.
A jelenlegi állami szolgáltatórendszer ugyanakkor gazdaságilag fenntarthatatlan – és ezt az AB is így látja. Fenntartása nem is felel meg az alkotmányos célkitűzéseknek, hiszen bizonyos mértékben a piacgazdaság akadálya. A rendszer egyre nagyobb társadalmi költségekkel (veszteséggel) lenne tartható, mivel az állami bevételek nem fedezik a kiadásokat. Az állami bevételek eközben az adott gazdasági teljesítmény mellett aligha növelhetők. Az adóterhek – esetleg a szociális bevételek – további emelése sem ígér többletet. Az adóprés szorítása esetén a jövedelmeket elrejtik, vagy a termelés visszaesik. Alkotmányos kötelezettsége-e az államnak, hogy a szolgáltatások megőrzésére ilyen további terheléssel éljen?
Az AB úgy véli, ezúttal nem érdekelheti a gazdaság helyzete. Fontosabb, hogy az érintettek (a családok) felkészülhessenek a változásokra. Az AB a felkészületlennek tartott magyar családokkal rokonszenvez. Nyilván úgy véli, hat év nem volt elég arra, hogy felkészüljenek a szocializmus befejezésére.
Kétségtelen, az 1989-es alkotmány erre – az átmenetiségben evickélésre és a status quo fenntartására – elég sok lehetőséget adott, amit az AB – saját logikája és a tökéletlen hatalommegosztás miatt ráoktrojált-elvállalt, mindent-ellenőrző ellensúly szerepének foglyaként – valóra is váltott. Ebben jelentős társadalmi támogatásra számíthat, hiszen a tömegesen lecsúszó rétegek és a politikai elit népes csoportjai érdekeltek a status quo megőrzésében, illetve minél csekélyebb változtatásában.
Ahol azonban az államcél egy – mégoly szociális – piacgazdaságba való átmenet, és ahol – a jelek szerint – a piacgazdaságokhoz felzárkózás utolsó esélyét játsszuk meg vagy el, ott önmagában nem alkotmányellenes a jogalkotó elitista (államháztartási) álláspontja. Az Alkotmánybíróság másként látta: egyes területeken csak lassú és részleges lebontás lehetséges, másutt semmilyen. Marad a szolgáltatások minőségének eróziója, az államszocializmusnak ez a legkevésbé hatékony és demoralizáló „lebontása”.
Marad egyes rétegek „túlterhelése”.
A megoldás – amit az AB kényszerített ki, és ami ily módon a törvényhozó közteher-megállapítási jogát „vonja el” (nem alkotmányjogi értelemben, csak politikailag) – persze közel áll azokhoz az etikai elvekhez, amelyek szerint „a népesség reprodukcióját vállaló rétegeket” (Zlinszky) támogatni kell a tehetősek rovására. De facto ez a gazdasági felzárkózás rovására megy, ami miatt még a jogállamiság társadalmi érvényesülése is veszélybe kerülhet, mert az ország egy olyan politikai és geopolitikai közegbe kerülhet a lemaradás okán, amiben aligha őrizhető meg a jogállamiság.
Az AB csak az öröklött szociális állapotoknak a fokozatos megváltoztatását tartja alkotmányosan elfogadhatónak. Nem kívánja a fennálló juttatási rendszer vagy színvonal aktív megőrzését, de a változás ütemének meghatározásában – álláspontjából következően – egyértelműen meghatározó szerepet kell játszania. E szerep hatalommegosztási szempontból mindenkor feszültséget okoz, és csak akkor számíthat erős jogi legitimitásra, ha kellően illeszkedik a fennálló dogmatikai és érvrendszerbe.
A vizsgált esetekben az AB indíttatva érezte magát a szociális juttatások védelmére. Ennek során egy – hasonló feladatokkal nem is szembesülő – jogállamokban sosem elfogadott, radikális közjogi fogalomalakításra és - alkotásra kényszerült. Ennek során – akárcsak a múlt századi német államjogi dogmatika – magánjogi fogalmakat alkotmányjogiasított (felén túli sérelem, szerzett jogok, alkotmányos várakozások tulajdonjogi védelme). Az AB törekvései feltehetőleg a „jogállami forradalom” egészen eredeti igényeinek szolgálatából, továbbá az államszocializmus lebontásának jogilag sem próbált útján járó törvényhozást ellenőrző kötelezettségéből, s végül abból eredhet, hogy egy államszocializmushoz kötődő társadalomban működik.
Ez a merész intellektuális kísérlet óhatatlanul vitatható eredményű és értékű. Mivel a fogalmak olyan helyzetben kerültek bevetésre, ahol – a fentiek szerint – éppen a dogmatikai konzisztencia semlegessége és ebből adódó legitimitása lenne a követelmény, a szellemi újítás visszaüt. Az új fogalmak az új környezetben – mivel szembenállnak a jogalkotással, és súlyos gazdasági következményekkel járnak – nehezen minősülhetnek jogi és a gazdasági racionalitás szerint legitimeknek. Egyszerűbben szólva: nem lehet egyszerre fogalmilag is újítani, és új alkotmányos szerepet is játszani. A legitim tartalmi jogváltozás mindenkor jól teszi, ha a hagyományos gondolati formák mögé bújik. Ha a forma mögé úgy kerül új tartalom, hogy ezzel együtt a forma maga is radikálisan módosul, akkor könnyen kilóghat a tartalom lólába, ördögpatája etc. Ahol ugyanis – mint oly kiváltképpen a jogban – a jogi forma lenne hivatott a tartalmat igazolni, ott a tartalomhoz forma-jegyek járnak, s az újak nem képesek ennek megfelelni. Ettől persze a tartalmi megoldás – például társadalmi, materiális igazságosságként igazolásul szolgálhat egy másik, jogon kívüli társadalmi párbeszédben. Ez esetben azonban a döntés nem számíthat a jogi semlegesítés védelmére.
Az AB bíráinak intellektuális kísérletei sajátosan természetjogiak. Ez feltehetőleg azzal függ össze, hogy egy átmeneti korban a tételes (jogpozitivista) iránymutatás gyenge. A hatalommegosztási elégtelenségekből folyó kényszerű túlvállalás miatt az AB-nek eleve a tételes jogon kívül, általános és így „rugalmas” fogalmak világában kellett fellépési lehetőségét – és ezzel óhatatlanul hatalmát – megalapoznia. Ez meglehetősen paradox, ha meggondoljuk, hogy mindez a jogállamiság, tehát egy par excellence jogpozitivista érték védelmében történt. Az AB jogállami jogbiztonságot ígérő, ám emiatt óhatatlanul szélsőségesen jogászi világszemléletét – annak minden életidegenségével és egyoldalúságával – a jogállamiság szolgálata alakította. Amikor az AB e jogászi világnézetre „korlátozza magát” éppen azt éri el, hogy érvényesülhessen a bírák materiális igazságosságfelfogása. Egy nyíltan megvallott materiális értéketika politikailag természetesen a legkönnyebben támadható lenne. Ezért igyekeznek tisztán jogi-formai okfejtéssel, jogbiztonsági követelményekből levezetni a megoldásokat.
Már jeleztük, hogy e valószínűleg nagyon tudatos törekvés nem túl sikeres. A materiális igazságosság nemcsak a döntések következményeiben, de a különvéleményekben is elő-előtör. A jelenséget már Max Weber leírta:
„A jogászokat természetesen annál inkább elborzasztja a jogrend jelentőségének csökkenése, minél kevésbé tudnak szabadulni attól az érzéstől, hogy a jogrend mint olyan nem más, mint puszta »technika«. Azt ugyan látja [a jogász], hogy a régi »természetjogot« lejáratta a történeti és a jogpozitivista kritika, de pótléknak ott van részint a (katolikus) dogmatika valláshoz kötött természetjoga, részben az a törekvés, amely a jogi »lényegéből« akar dedukció útján objektív mércéhez jutni. Vagy a priori módon…: itt a helyes jog mint a »szabad akaratú emberek társadalmának« rendje… a törvényhozói mérce… Vagy empirikus úton…, ha megvizsgáljuk a »várakozásokat«, amelyeket az érintett személy mások kötelezettségeivel kapcsolatban – az emberek nagy átlagának felfogása szerint megalapozottan – ápolni szokott, akkor olyan végső, még a törvénnyel szemben is szuverén döntési normákat találunk, amelyek képesek a »méltányosság homályosnak érzett fogalmát és a hasonló homályos fogalmakat pótolni.«”[6]
Valóban, az az Alkotmánybíróság, amely egy láthatatlan alkotmányt olvas, hol az emberi méltóság alapján ítél (a priori módon), hol meg a feltételezett társadalmi elvárásokat veszi védelmébe[7] a törvénnyel szemben. A jelentős számú közvetlenül érintett, veszélyeztetett járadékos felfogása szerint megalapozottan járnak el, hiszen a „kisemberek” valóban azt hiszik, hogy amit megszokás alapján elvárnak, az jár is nekik.
Jegyzetek
[1] 82 BVerfGt, 60 (84). Itt a vitatott 1983-as törvényt csak 1990-ben bírálták el.
[2] A szerzett jog korábban (62/1993) az AB számára is azt jelentette, hogy a jogszabály kihirdetése előtt járó szolgáltatás (a megszerzett jog) a kihirdetés előtti időre nem vonható el (azaz nem kell visszafizetni), a kihirdetés utántól azonban igen. Felfogása tehát a szerzett jogok közjogban szokásos jelentésének felelt meg.
[3] Max Weber: Gazdaság és társadalom, 2/2. Budapest 1995, 177. o.
[4] A franciák ismerik a törvényben folyamatosan alapelvként biztosított jogok korlátozhatatlanságát, de ez csak nagyon hosszú ideje (lényegében a tételes alkotmány előtt) alkalmazott törvényekre vonatkozik.
[5] Christian Stark: „Die Verfassungsauslegung” (Eds. Josef Isensee & Paul Kirchhof). 7 Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschlands. 189, Rdnr, 55.
[6] Weber: im. 191. o.
[7] A megoldás Petrazycki és az őt tanítványként követő szovjet igazságügyi komiszár, Reiszner jogtudatfelfogására emlékeztet. Ők úgy vélték, hogy a nép jogtudatát kell/lehet a jogba ültetni.
- Játéktér [6]