1997-ben népszavazási kérdések álltak a belpolitikai viták homlokterében. Nemcsak azokra a konkrét kérdésekre (NATO-csatlakozás, termőföldtulajdon, halálbüntetés visszaállítása) gondolok, amelyeket a polgárok kisebb-nagyobb része népszavazás útján kívánt eldönteni, hanem a referendumnak a magyar alkotmányos berendezkedésben játszott szerepével összefüggő kérdésekre is. Az pedig már az alkotmánybíráskodás erőteljes átpolitizálódását jelzi, hogy az Alkotmánybíróságot alapvetően politikai természetű viták eldöntésére kérték fel, és az Alkotmánybíróság olykor kényszeredetten, máskor politikai szerepének ízére ráérezve foglalt állást egyik vagy másik (többnyire az egyik) politikai szereplő mellett. Az év népszavazással összefüggő alkotmánybírósági döntéseinek sorát az a meglehetősen „aktivista” határozat indította el, amely az ellenzéki pártoknak a földkérdésben népszavazást kezdeményező aláírásgyűjtése és a kormány ezt megelőzni akaró népszavazási kezdeményezése közti viszonyt döntötte el, majd az év végén a NATO-referendum eredményének megítélését visszautasító „passzivista” végzés zárta. E két döntés is jól illusztrálja, hogy az alkotmányőrök – élve úgyszólván diszkrecionális hatalmukkal – csak akkor bocsátkoztak a politikai vitákat eldöntő érdemi alkotmányossági fejtegetésekbe, amikor – pontosan meg nem határozható szempontok által vezérelve – annak szükségét érezték.
A közvetlen és a képviseleti demokrácia változó viszonya
Mindenesetre 1997 népszavazási vitái az Alkotmánybíróság magatartásától függetlenül is ráirányították a figyelmet arra a közhelynek számító tényre, hogy a népszavazás – a népszuverenitás egyik jogintézménye – a politikai célok elérésének igen hatásos eszköze lehet. Ez már többször bebizonyosodott a rendszerváltás kezdete óta, legelőször az 1989-es „négyigenes” referendum esetében, amelynek eredménye jelentősen befolyásolta az átalakulás menetét. (Aligha véletlen, hogy amikor 1990 elején az Alkotmánybíróság megkezdte működését, első határozata éppen a népszavazással foglalkozott.) Azóta pedig a népszavazási kezdeményezések kisiklatása hozott politikai plusz és mínusz pontokat. A népszavazásokkal kapcsolatos jogi kérdések átpolitizáltsága nem kis részben egyfelől annak köszönhető, hogy a folyamatos alkotmányozás elmulasztotta tisztázni a referendumok helyét az új alkotmányos rendben, másfelől annak, hogy a népszavazás jogi szabályozása – az 1989-es első törvényi rendezéstől egészen az 1997 júliusában elfogadott alkotmánymódosításig – sosem tartozott a legsikerültebb törvényhozási produktumok közé. A népszavazással kapcsolatban az a legalapvetőbb elméleti kérdés, miként viszonyul a népszavazás, mint a népszuverenitás egyik megnyilvánulási formája, a képviseleti demokráciához, a népszuverenitás másik megnyilvánulási formájához. Az 1989-ben átfogóan módosított alkotmányszöveg értelmében: „A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.” Ezt az alkotmányos passzust az Alkotmánybíróság egy 1993-ban született határozatában először a következőképpen értelmezte: „A Magyar Köztársaság alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet.” Ez a felfogás lényegét tekintve azt a liberális álláspontot tükrözi, amely szerint demokratikus jogállamban a néptől eredő hatalmat az alkotmányos – mindenekelőtt képviseleti – szerveken keresztül gyakorolják. Ebből az értelmezésből vezette le azután a testület a választ arra a több ízben is felvetett kérdésre, hogy a parlament által elfogadott alkotmány módosítható-e a nép által referendum útján. Az alkotmánybírák válasza az alkotmánymódosító népszavazás tilalma volt: „Népszavazás csak az alkotmány és az alkotmányosan hozott törvények keretei között dönthet az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben. A népszuverenitásból fakadó jogoknak mind az Országgyűlés, mind népszavazás útján történő gyakorlása csak az alkotmány rendelkezéseinek megfelelően történhet. A népszavazásra bocsátott kérdés nem foglalhat magában burkolt alkotmánymódosítást.” A képviseleti és közvetlen demokrácia viszonyának előbb idézett felfogása alapján könnyen belátható, hogy ez az érvelés helyes. Ha ugyanis megengedjük, hogy az alaptörvény valamelyik paragrafusát népszavazás útján módosítsák, akkor másnap nincs alapunk megtiltani a következő passzus megváltoztatását sem. Ily módon rövid idő leforgása alatt az egész alkotmány kicserélhető – természetesen tekintet nélkül arra, hogy az egyes módosítások összhangban állnak-e egymással. Ha pedig ez megtehető, akkor az alkotmányozó hatalom immáron nem az Országgyűlés, hanem a népszavazás intézménye révén a választópolgárok összessége. Ezzel szemben az alkotmány az alkotmányváltoztatás jogával az Országgyűlést ruházta fel. (Ettől függetlenül feltehetjük a kérdést, hogy indokolt-e az új alkotmányt népszavazással legitimáltatni. Milyen politikai, jogi, netán erkölcsi érvek szólnak egy ilyen demonstráció mellett? Ilyenkor ugyanis a választópolgár a teljes alkotmányos intézményrendszert erősíti meg vagy veti el szavazatával, az utóbbi esetben javítóvizsgára utalva az alkotmányt elfogadó testületet.) Ha megengednénk a népszavazás útján történő alkotmánymódosításokat, szinte észrevétlenül egy olyan alkotmányos rendszerbe csöppennénk, amely szinte példa nélküli lenne a modern jogállami demokráciákban. (Az egyedüli kivétel a közvetlen demokrácia elsődlegességére épülő svájci alkotmányos modell. De a szövetségi alkotmány módosításának hatáskörével felruházott Szövetségi Gyűlés még itt is megteheti, hogy saját ellentervezetet bocsásson a nép és a kantonok elé, ha nem ért egyet a népszavazás útján rákényszerített alkotmánymódosítással.) Ha megengednénk a népszavazás útján történő alkotmánymódosítást, ezt nem alapozhatnánk másra, mint a népszuverenitás elvének arra az okkal vitatott felfogására, amely szerint a nép nem egyszerűen forrása, hanem egyszersmind alanya is az állami szuverenitásnak. Az új alkotmány tervezett szövege, úgy tűnik, magáévá tette az alkotmánybírák 1993-as érvelését, és kifejezetten kizárja, az alaptörvény népszavazás útján történő módosításának lehetőségét. Az új alkotmány tervezete szerint csak egyfajta törvény jelenthetne kivételt e szabály alól: azok az alaptörvényt megváltoztató törvények, amelyeket csak akkor lehetne kihirdetni, ha velük kapcsolatban a parlamenti elfogadást követő meghatározott időn belül senki nem kezdeményez népszavazást. Ugyanakkor az 1997. júliusi alkotmánymódosítás ellenkező értelemben változtatta meg az alaptörvény hatályos szövegét. Az új 28/C § (5) bekezdésének c) pontja ugyanis az alkotmány népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseit sorolja fel a népszavazásra nem bocsátható kérdések között. Ebből logikusan az következne, hogy az alkotmányozó – ha kizárólag e rendelkezések népszavazásra bocsátását tiltja kifejezetten – minden egyéb alkotmányos passzust illetően meg kívánja engedni a referendumot. De ennek az értelmezésnek ellentmond az Alkotmánybíróság 1993-as döntése, amely formálisan továbbra is érvényben van, és mint ilyen mindenkire kötelező. Továbbá ennek a kézenfekvőnek tűnő – ám egyetlen alkotmányértelmezésre feljogosított grémium által sem megerősített – értelmezésnek az alapján például nem lenne kizárható a halálbüntetés visszaállításáról tartandó népszavazás sem, hiába minősítették ezt a büntetési nemet az alaptörvénnyel ellentétesnek az alkotmánybírák. Ugyanakkor az új alkotmányszöveg értelmében továbbra is tilos népszavazást tartani hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, így arról a kötelezettségről is, amelyet Magyarország az Európai Emberi Jogi Egyezmény kiegészítő jegyzőkönyvének aláírásával vállalt: a halálbüntetés eltörléséről. A népszavazás 1989-es törvényi szabályozásának egyik fő hiányossága éppen az volt, hogy rendkívül megkönnyítette a kötelező kiíráshoz szükséges feltételek teljesítését, hiszen alig van olyan kicsit is népszerű cél, amelynek érdekében ne lehetne 100 ezer támogató aláírást összegyűjteni. Ily módon a népszavazás az alkotmányból levezethető elvek ellenére óhatatlanul felértékelődött a képviseleti demokráciához képest. Vagyis lényegében a törvényhozó majd’ minden aktusa fölött ott lebegett a referendum Damoklész-kardja. A termőföldtulajdon kapcsán folyt aláírásgyűjtés eredménye jelzi, hogy a tavaly júliusban elfogadott alkotmánymódosítás 200 ezres határa sem bizonyult lényegesen keményebb korlátnak. Sajnálatos módon az Alkotmánybíróság tavaly október 13-án kihirdetett alkotmányértelmező határozata sem segítette elő azt, hogy tisztábban lássunk a népszavazás elméleti kérdéseiben. Ugyanis ez a határozat másként fogja fel a képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonyát, mint az 1993-as döntés. Az alkotmánybírák ugyanabból az alkotmányos rendelkezésből, amelyből korábban a képviseleti demokrácia primátusát vezették le, most arra a következtetésre jutottak, hogy jóllehet „a közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája”, de „kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll”. Vagyis a képviselet négy évvel ezelőtt megfogalmazott elsőbbsége csak azokra az esetekre igaz, amikor a közvetlen demokrácia éppen nem valósul meg. De mi értelme van rangsorolni a hatalomgyakorlás közvetett és közvetlen formáit azokban az esetekben, amikor az utóbbi meg sem valósul? A mostani határozattal az alkotmánybírák mintha feladták volna korábbi – a közvetett hatalomgyakorlást előnyben részesítő – alapvetően liberális felfogásukat, és közelítettek a republikanizmushoz, amely lényegesen korlátozottabb mértékben ismeri el a képviseletet mint a népszuverenitás megnyilvánulási formáját. Bár a kötelező és a fakultatív népszavazás eltérő jogi megítélésével egyet lehet érteni, miként azzal is, hogy az előbbinek más alkotmányjogi hatásai lehetnek, mint az utóbbinak, ebből még nem indokolt a képviseleti és a közvetlen demokrácia új viszonyára következtetni. Az Alkotmánybíróságnak ehhez a népszavazásra vonatkozó új alkotmányértelmezéshez volt szüksége arra a határozatlannak tűnő jogi érvelésre, mely szerint a közvetlen hatalomgyakorlást „a maga teljességében” a kötelezően elrendelendő népszavazás testesíti meg. Ez az érvelés a referendum kizárólagos lényegének a nép általi kezdeményezést tekinti, és nem azt, hogy a nép szavazatával gyakorolja hatalmát és ezzel kötelezi a parlamentet is. Ugyanez az okfejtés a közvetlen hatalomgyakorlás „egyetlen tiszta formájának” nyilvánítja azt a népszavazást, melyet 200 ezer polgár – a választójogosultak kevesebb mint két százaléka – indított útjára aláírásával, de megvonja ugyanezt a minősítést attól, amelyet esetleg akár csak eggyel kevesebb aláíró jegyez. De ha nem fetisizáljuk alkotmányjogilag a kezdeményezés mozzanatát, akkor a közvetlen hatalomgyakorlás „tiszta formájaként” kell számon tartanunk azt a referendumot is, amelyet a több millió állampolgár által demokratikusan megválasztott parlament történetesen éppen több mint kétharmados többséget élvező kormánya kezdeményezett. Egyébként ez a kétharmados többség szükségeltetik annak az alkotmánynak a megalkotásához is, amelynek népszavazás útján történő megváltoztatását először 1993-ban, majd 1995-ben az alkotmánybírák az alaptörvénnyel összeegyeztethetetlennek nyilvánították. Maguk az alkotmánybírák egyébként azzal magyarázzák, hogy 1993-as határozatukban másként ítélték meg a népszuverenitás közvetlen és közvetett formáját, hogy az 1997. júliusi alkotmánymódosítás a kötelező és fakultatív népszavazás korábban csak törvényben szabályozott intézményét az alaptörvény részévé tette. Csakhogy ez az érvelés több kérdést is felvet. A népszavazásról szóló törvény 1993-ban is a referendum két formáját ismerte. (Jogi megítélésük szempontjából nincs jelentősége annak, hogy az alkotmányba emelt 1997-es szabályozás 100 ezerről 200 ezerre emelte a kötelező referendum kiírásához szükséges aláírások számát.) Tehát az Alkotmánybíróság megtehette volna, hogy az alkotmány népszuverenitásról szóló passzusának értelmezése közben megjegyzi: a képviseleti demokráciát csak a népszavazás fakultatív változatával szemben illeti meg az 1993-as határozatban kifejtett elsőbbség, a kötelező referendummal, mint a közvetlen hatalomgyakorlás „egyetlen tiszta formájával” szemben viszont már nem. Ez az értelmezési módszer egyáltalán nem lett volna ismeretlen a bíróság gyakorlatában. Alkotmányos rendelkezések hiányában a bírák így jártak el például a köztársasági elnök hatáskörének értelmezése során is: az államfőnek a fegyveres erők főparancsnokaként betöltött alkotmányos szerepét úgy határozták meg, hogy a szűkszavú alkotmányos rendelkezés mellett bevonták az értelmezésbe a honvédelmi törvényben található részletesebb szabályozást is. Felmerülhet, hogy az alkotmánybírák szerint a népszavazási törvénynek a kötelező referendumra vonatkozó rendelkezései mögött olyan felfogás érhető tetten a közvetlen és a képviseleti demokrácia viszonyával kapcsolatban, amely eltér az alkotmány 2. §-ában rögzített felfogástól. De akkor miért nem jelezték ezt? Hiszen annyiszor megtette már ezt a testület, ha eljárása során az alkotmánnyal ellentétes törvényi rendelkezésre bukkant, sőt, kéretlenül megadta a norma „alkotmánykonform értelmezését” is. Ha viszont a bírákat ebben az a körülmény akadályozta meg, hogy a fakultatív és kötelező referendum csak 1997 júliusában vált alkotmányos intézménnyé, akkor az nem világos, hogy 1997. októberi határozatukban vajon miért nem utaltak arra, hogy az új alkotmányos rendelkezések – legalábbis a kötelező népszavazással kapcsolatosak – ellentétesek az általuk 1993-ban értelmezett népszuverenitási passzussal. Az alkotmányon belüli ellentmondások feltárása sem lett volna idegen a bíróság eddigi gyakorlatától. 1990 októberében, a halálbüntetés eltörlésekor, a bírák többsége úgy gondolta, hogy az alaptörvény 54. §-a elvileg nem, a 8. § (2) bekezdésével viszont szükségképpen kizárja ezt a büntetési formát. Az alkotmánybírák végül is azon az alapon döntöttek a két ellentétes rendelkezés közül az utóbbi alapján a halálbüntetés alkotmányellenessége mellett, hogy az az alkotmányozási folyamat újabb eredményeként került be az alaptörvénybe. Egy másik, a magyarországi lakhellyel rendelkező, ám a választás napján külföldön tartózkodó magyar állampolgárok választójogával kapcsolatban 1994-ben született határozatában az Alkotmánybíróság újra megállapította, hogy annak alkotmányban történő akadályozása ellentétes az általános választójog alkotmányos elvével, de ekkor már úgy gondolta, nem tartozik hatáskörébe, hogy válasszon az alaptörvény egymással ütköző rendelkezései között. Mindenesetre ebben a két esetben – ha eltérő megoldást alkalmaztak is – az alkotmánybírák nyíltan megfogalmazták azt, amit az 1997. októberi népszavazási határozatban nem: hogy álláspontjuk szerint két alkotmányos rendelkezés konfliktusban áll egymással. A népszavazási döntés kapcsán csak akkor nem kellett volna feltétlenül rámutatniuk ugyanerre a konfliktusra, ha úgy vélekednek, hogy azok a népszavazási rendelkezések, amelyeket 1997 júliusában foglaltak az alaptörvénybe, visszamenőleg megváltoztatták az alkotmány 2. §-ában foglalt népszuverenitási elv tartalmát. Erre a vélekedésre azonban semmi sem utal a határozat szövegében, de ez furcsa is lenne, hiszen mind a fakultatív, mind a kötelező referendum intézménye – lényegében azonos tartalommal – már 1993-ban is ismert volt, és minden további nélkül bevonható lett volna az akkori alkotmányértelmezésbe. És ezen a ponton a kígyó a saját farkába harap. De az 1997. októberi határozat szakmai mélypontja a népszavazásról szóló törvény alkotmányellenességének és az év végével történő megsemmisítésének indokolása. Ezt a tartalmilag bizonyára indokolható radikális lépést az alkotmányosság legfőbb őre „kivételesen” anélkül intézi el, hogy „hosszadalmasán és részletekbe menően taglalná, hogy melyik rendelkezés az alkotmány hányadik paragrafusával ellentétes”. Aligha igényel bővebb magyarázatot, hogy a jogállamisággal és az annak részét képező jogbiztonsággal, amely oly sok alkotmánybírósági döntés zsinórmértéke, összeegyeztethetetlen egyetlen vessző megsemmisítése is „részletekbe menő” indokolás nélkül.
Az alkotmánybírák azt az egyébként helyes megállapításukat akarták alátámasztani ezzel a gyenge lábakon álló érveléssel, hogy azt a népszavazást, amelyet a kormány nyilvánvalóan az ellenzéki kezdeményezés megelőzése és ellehetetlenítése céljából javasolt, nem lett volna szabad addig kiírni, amíg az aláírási íveket nem hitelesítik, mert a legalább 200 ezer választópolgár kezdeményezte, kötelezően elrendelendő referendum valóban elsőbbséget élvez a mérlegelés alapján elrendelendő népszavazással szemben.
Alkotmánybírósági „aktivizmus” és „passzivizmus”
Az a tény szintén aggályokat vet fel, hogy az Alkotmánybíróság az elvont alkotmányértelmezést a „folyamatban lévő ügyekre is irányadónak” minősítette, és ezzel közvetve alkotmányellenesnek nyilvánította, hogy a parlament kiírja a kormány által kezdeményezett népszavazást. Az alkotmánybírák befolyásolni akarták a konkrét ügyet, amit világosan mutat a határozatnak az a félreérthetetlen fenyegetése is, miszerint „a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés – így az is, ha törvény alkotmányellenesen elrendelt népszavazáson alapul – a törvény tartalmi alkotmányellenességének hiányában is a törvény megsemmisítését vonhatja maga után”. Ettől tartva a kormány, majd az Országgyűlés alkotmány- és igazságügyi bizottsága maga is alkotmányértelmezési kérdéssel fordult az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság előbb a kabinetnek arra a kérdésére tagadta meg rövid úton a válaszadást, hogy a kormány által a földkérdésben kezdeményezett népszavazás alkotmányossági akadályai vonatkoznak-e a NATO-csatlakozásról tervezett referendumra is. A bírák néhány mondatos indokolása szerint erre a kérdésre alkotmányértelmezéssel nem, csak a népszavazási törvény és az Országgyűlés házszabálya alapján lehet válaszolni, márpedig az nem tartozik az Alkotmánybíróság értelmezési hatáskörébe – ez esetben és helyesen –, hogy ezeket a jogszabályokat a konkrét tényállásra vonatkoztassák és értelmezzék. Némileg komolyabb, de ugyancsak az értelmezést megtagadó választ kapott a parlament alkotmányügyi bizottsága is három alkotmányértelmezési kérdésére. Az első, valóban elég sután megfogalmazott kérdés afelől érdeklődött, hogy nem sérül-e az alkotmány 7. § (1) bekezdésében rögzített alapelv, miszerint Magyarország elfogadja a nemzetközi jog alapelveit, ha egy népszavazási döntés következtében nemzetközi szerződések tömegét kellene felmondani. Erre az alkotmánybírák már-már megalázóan tautologikus választ adtak. Eszerint ez a helyzet nem állhat elő, hiszen ilyesmit nem szabad népszavazásra bocsátani. Nem kevésbé kioktató stílusú és tartalmú a második kérdésre adott válasz sem: az alkotmány új 28/C § (5) bekezdés b) pontjának szövege egyértelműen és világosan tiltja, hogy a nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségekről népszavazást tartsanak, ha tehát a kérdező maga is állítja, hogy a népszavazásra bocsátott kérdés ilyen tartalmú lenne, akkor nem áll fenn valós alkotmányjogi probléma, márpedig ez az alkotmánybírósági alkotmányértelmezés előfeltétele. Az a kérdés pedig – vélekedtek az alkotmánybírák –, hogy a népszavazásra bocsátott kérdés nem ütközik-e törvényi tilalomba, ha a referendum eredményeként nemzetközi szerződéseket kell felmondani, csak előzetes alkotmányossági vizsgálat, illetve alkotmányossági panasz alapján dönthető el. Ugyanezt a választ adta a testület a harmadik kérdésre is, amely a kormány tervezett földtörvény-módosítási elképzeléseinek alkotmányosságáról érdeklődött. Az alkotmánybírák alkotmányértelmezési aktivizmusa abban az eljárásban, amelyet az ombudsman és az ellenzéki pártok kezdeményeztek, nemcsak a kormány és a kormánypárti többségű bizottság kérdéseire adott válasz visszafogottságához viszonyítva szembetűnő, hanem különösen akkor, ha azzal a felfogással vetjük össze, melyet a testület tevékenységének első évében követett. 1990 decemberében még elutasították az akkori pénzügyminiszter indítványát, mondván: ha kiterjesztően értelmeznék hatáskörüket, az könnyen olyan helyzetet idézne elő, hogy az illetékes jogalkotó szervek nem csupán törvények, hanem kormányrendeletek, sőt miniszteri rendeletek megalkotása előtt is „alkotmány-értelmezést” kérnének. Ez pedig – érveltek akkor még (és most a kormány indítványának elutasításakor ismét) kompetenciájuk megszorító értelmezése mellett a bírák – oda vezetne, hogy az Alkotmánybíróság magára vállalná a törvényhozó, sőt a végrehajtó hatalom felelősségét is, és – az alkotmányban rögzített államszervezeti elvekkel szöges ellentétben – egyfajta „alkotmánybírósági kormányzás” alakulna ki. Sajnálatos módon az azóta eltelt években a taláros testület számos esetben mégsem tudott ellenállni az értelmezés kísértéseinek. Gondoljunk csak a köztársasági elnök alkotmányos hatásköreivel kapcsolatos alkotmányértelmező határozatokra, amelyek a hiányzó („láthatatlan”) alkotmányos szabályokat pótolva óhatatlanul politikai viták eldöntésének részesévé tették a testületet. Az elvont alkotmányértelmezések alkalmazásának ez a veszélye független a bírák szándékától és az értelmező döntések tartalmától is. Gyakorlatilag ez történt a mostani esetben is. Ezt azért tartom fontosnak előrebocsátani, mert a népszavazással kapcsolatos alkotmányértelmezés tartalmával szakmailag nagyjában-egészében egyet tudok érteni. Mégis úgy gondolom, hogy a határozat komoly veszélyt rejt magában, az alkotmánybírósági kormányzás veszélyét, amelyet az alkotmánybírák 1990-ben még el akartak kerülni. A bírák ugyanis saját döntésükkel jogállamban már-már ismeretlen mértékben bővítették ki saját hatáskörüket. A népszavazási ügyben az ombudsman kérdéseire adott válaszokkal az alkotmányőrök az elvont alkotmányértelmezés keretében gyakorlatilag egyrészt az Országgyűlésnek a népszavazás kiírására vonatkozó konkrét döntését vizsgálták felül – amire egyébként az eddigi szabályozás szerint nem volt felhatalmazásuk –, másfelől a jövőre nézve is újabb hatáskört teremtettek maguknak, ráadásul úgy, hogy a hatályos népszavazási törvény egyik rendelkezésének egy részét kihúzták a szövegből, és ily módon megváltoztatták a jogszabály tartalmát. A népszavazásról szóló törvény ugyanis csak abban az esetben tette lehetővé, hogy az alkotmánybíróság felülvizsgálja a népszavazás elrendelésének elutasításáról szóló parlamenti döntést, ha az elutasítás „az eredménytelen hitelesítésen alapult”. Teljesen nyilvánvaló volt a törvényhozó szándéka: nem kívánt hatáskört adni az alkotmány-bíráknak azokban az esetekben, amikor az Országgyűlés nemleges döntését a kezdeményezés törvény- vagy alkotmányellenes voltával indokolja. Hogyan „oldotta meg” a helyzetet most az Alkotmánybíróság? Kitörölte a törvényszövegből „az eredménytelen hitelesítésen alapuló” szavakat, és ezzel korlátlanná tette saját felülbírálati hatáskörét az elutasítás minden esetében. Mi ez, ha nem a törvényhozó munkájának átvállalása, amitől 1990-ben még óvakodtak a bírák? Ha ugyanis az alkotmánybírák maguk írják át a szöveget – akár csak úgy, hogy abból mondatrészeket radíroznak ki –, ahelyett, hogy az általuk felülvizsgált és alkotmányellenesnek ítélt törvényt hatályon kívül helyeznék és a törvényhozóra bíznák az alkotmánnyal összhangban álló szöveg megalkotását, akkor bizony már nem negatív, hanem nagyon is pozitív jogalkotást gyakorolnak, ami a világ egyetlen alkotmánybíróságának sem áll és nem is állhat hatalmában.
Ez az aggály is független attól, szükségesnek tartjuk-e, hogy az Alkotmánybíróság a jövőben felülbírálhassa a népszavazásra bocsátandó kérdések alkotmányosságát, illetve az Országgyűlésnek a referendum kiírására vonatkozó döntését. Magam is úgy gondolom, hogy helyes, ha ezt a feladatot az esetlegesen érdekelt parlamenti többség helyett egy független grémium látja el. Hiszen az elmúlt évek népszavazási kezdeményezéseivel kapcsolatban is sokat vitatkoztak arról, hogy kinek legyen döntő szava a referendumok megszövegezésében, illetve arról, hogy a kezdeményezők által megfogalmazott kérdés törvényes-e vagy sem. Emlékezhetünk rá, hogy az elmúlt években a parlamenti többség több ízben is megtagadta a népszavazás kiírását olyan kezdeményezések esetében is, amelyek egyébként teljesítették a törvényi feltételeket, arra hivatkozva, hogy az adott kérdésről nem lehet népszavazást tartani. Ilyen volt például a Munkáspárt által kezdeményezett sikeres aláírás-gyűjtési akció a NATO-tagság ügyében. Az igazsághoz tartozik, hogy volt olyan eset is, amikor az illetékes parlamenti bizottság előzetesen kikérte az Alkotmánybíróság véleményét, és végül annak tartalma szerint döntött, de erre a gesztusra nem kötelezi jogszabály. Vagyis az eddigi szabályozás értelmében a parlamentnek a népszavazás kiírását megtagadó döntésével szemben nincs semmiféle alkotmányossági kontroll, ha a számára kellemetlen népszavazást azzal az indokkal nem rendeli el – akár önkényesen is –, hogy az törvénysértő. De nemcsak a kérdések megfogalmazásának törvényessége, hanem korrektsége, a manipuláció megakadályozása érdekében is szükség van a parlamenti többséget korrigálni képes alkotmánybírósági felülvizsgálatra. A mostani ellenzéki, illetve kormány-kezdeményezés esetében is így van ez. Annak a népszavazásnak, amelyet egyes ellenzéki pártok kezdeményeztek, az lenne a célja, hogy a külföldieket teljesen kizárja a földtulajdonszerzésből – még akkor is, ha erre Magyarországon bejegyzett szervezeteken keresztül törekednének.
Fölmerül, hogy nem ellentétes-e ez a kizárás azzal a nemzetközi szerződéssel, amelyet Magyarország az OECD-vel kötött. Csakhogy nem szerencsés, ha ebben a kérdésben az a kormánytöbbség dönt megfellebbezhetetlenül, amelyik történetesen ugyanezt a kérdést másik megfogalmazásban szerette volna népszavazásra bocsátani. De a kormány által javasolt, a NATO-csatlakozásról szóló kérdésbe is becsúszott az az egyébként igaz, de egyáltalán nem értéksemleges megállapítás, miszerint a csatlakozás az ország védelmét szolgálja. Ugyanakkor a kérdésben nincs szó azokról a hátrányokról, amelyeket az ilyen nemzetközi szervezetekhez való csatlakozás az állami szuverenitás csorbításával óhatatlanul előidéz. Úgy gondolom, mind az előnyök, mind a hátrányok ecsetelésének a népszavazási kampány során kell megtörténnie, de semmi keresnivalója magában a kérdésben, mert akkor szükségképpen befolyásolja a választópolgárt. De említhetném a kormány termőföldtulajdonnal kapcsolatos első kérdését is – ezt az Alkotmánybíróság tárgytalanná tette –, amely szintén alkalmas a választók manipulálására. Abban a kérdésben, hogy egyetért-e a polgár a hazai szövetkezetek és más belföldi gazdálkodószervezetek termőföldtulajdon-szerzésével, annak jogi lehetősége volt ügyesen elrejtve, hogy akár kizárólag külföldiekből álló, de Magyarországon bejegyzett szervezetek szerezhessenek ilyen tulajdont. Csakhogy az átlagos választópolgár aligha lett volna tisztában azzal, hogy mi a következménye igenlő szavazatának. De az a kormánytöbbség, melynek képviselői ezt az ügyes trükköt kimódolták, nyilván nem véletlenül nem kifogásolta a kérdés ilyen megfogalmazását. Mint látható, a mostani népszavazási ügyben mind az ellenzék, mind pedig a kormány által megfogalmazott kérdések bőségesen tartalmaznak olyan elemeket, amelyek indokolttá tennék az előzetes alkotmányossági ellenőrzést. Vagyis csak egyetérteni lehet az Alkotmánybírósággal, amikor ezt alkotmányos követelményként fogalmazza meg. Én azzal vitatkozom – mivel ellentétes a hatalommegosztásnak a bírák által 1990-ben fontosnak nyilvánított alkotmányos elvével –, hogy ezt a jogosítványt a törvényhozó helyett maga az Alkotmánybíróság adta meg önmagának. Sajnos nem először történik meg a magyar alkotmányvédő testület nyolcéves történetében, hogy a bírák új hatáskört teremtenek maguknak. Lényegében ilyennek tekinthető az „alkotmánykonform értelmezés” Németországból importált gyakorlatának meghonosítása is. Itt arról van szó, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányból levezethető követelmények fényében elvont „alkotmányos értelmezési tartományt” határoz meg a felülvizsgálandó jogszabályok értelmezésére, és így magához ragadja a jogszabályok mindenkire kötelező értelmezésének hatalmát, amely ráadásul nincs is szabályozva. Az Alkotmánybíróság akkor is törvény szabta hatáskörét tágítja, amikor szabadabban kezeli az indítványhoz kötöttség követelményét, és az indítványozó által támadott rendelkezések mellett alkotmányossági vizsgálatnak vet alá olyan, a kifogásolt rendelkezéssel szoros tartalmi összefüggésben lévő más rendelkezéseket is, amelyek nem szerepelnek az indítványban. Szintén egyfajta hatáskörbővítő aktivizmus nyilvánul meg abban, hogy az Alkotmánybíróság a Bokros-csomag hatályba léptető rendelkezéseinek megsemmisítésével megpróbálta pótolni a Németországban „ideiglenes intézkedés”-nek nevezett jogintézmény magyarországi hiányát (az ideiglenes intézkedés azt jelenti, hogy a vizsgált norma alkalmazását a határozathozatalig felfüggesztik). 1997 elején az Alkotmánybíróság a róla szóló törvény értelmezésével kiterjesztette jogosítványait a nemzetközi szerződések utólagos alkotmányossági felülvizsgálatára, jóllehet a törvényhozó csak e szerződések hatálybalépés előtti ellenőrzését utalta hatáskörébe. Úgy tűnik, az alkotmánybírák hatáskör-bővítési aktivizmusának lendülete megtorpant abban az 1997. december végén született határozatban, amelyben a testület egyhangúlag úgy foglalt állást, hogy nem alkotmányellenes a törvényhozónak az a törekvése, mellyel meg kívánja szüntetni a törvényjavaslatok alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát, amelyet az Országgyűlés, annak valamely állandó bizottsága vagy ötven országgyűlési képviselő indítványozhat. Ez a visszavonulás annál is inkább figyelemre méltó, mert a bírák nyolc hónappal korábban ugyannak az alkotmánybírónak az előterjesztése alapján, ugyancsak egyhangúan még úgy foglaltak állást, hogy az előzetes normakontrollnak ez a fajtája a törvény érvényességének az alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye.
A jogi szabályozás ellentmondásai és az alkotmánybírósági kormányzás veszélyei
Nem növelte a népszavazási szabályok alkalmazhatóságát az sem, hogy az Országgyűlés július közepén az alaptörvény módosításával az alkotmányba emelte a legfontosabb, részben új, népszavazási rendelkezéseket. A jogalkalmazási nehézséget az okozza, hogy a részletes szabályokat tartalmazó új törvényszöveget nem fogadták el az alkotmánymódosítással egyidejűleg, hanem egyelőre hatályban maradtak a régi törvényi rendelkezések, amelyek gyakran nincsenek összhangban az új alkotmányszöveggel. Viszonylag egyszerűbb a helyzet azokban az esetekben, ahol a régi törvényszöveg ellentétes az alkotmánnyal. A már említett minimális aláírásszám tekintetében például nyilvánvalóan az alkotmányban szereplő számok az irányadóak.
Nagyobb probléma, hogy az alkotmányszöveg sem rendelkezik olyan kérdésekről, amelyeknek szabályozatlansága már eddig is sok bizonytalanságot okozott. Továbbra sem lehet tudni például, kinek van joga eldönteni, hogy egy népszavazás véleménynyilvánító vagy ügydöntő jellegű-e. Kézenfekvő persze arra a következtetésre jutni, hogy a kezdeményező ezt is meghatározza, csakhogy – különösen a választópolgárok által útjukra indított aláírásgyűjtések esetében – ez gyakran elmarad. A régi, ám hatályos törvényszöveg értelmében minden ügydöntő népszavazás eredménye kötelezi a parlamentet. Ezzel szemben a friss alkotmánymódosítás szerint, ha legalább 200 ezer választópolgár kezdeményezésére – országos népszavazást kell tartani, az eredmény kötelező az Országgyűlésre. Az újabb szöveg tehát nem rendelkezik arról, kötelező erejűnek tekintendő-e az a népszavazás, amelyet mérlegelés alapján rendel el a törvényhozás. Vagyis az alkotmány jelenleg az Országgyűlés által kiírt ügydöntő népszavazás eredményének kötelező jellegéről sem szól. További bizonytalanság forrása lehet, hogy az új alkotmányszöveg megváltoztatta a népszavazás eredményességének feltételeit. Eszerint az országos népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. Ez a rendelkezés, mint látható, csak a népszavazás eredményességéről szól, anélkül, hogy említést tenne annak érvényességéről. Ezzel szemben az 1989-es népszavazási törvényből továbbra is hatályban maradt az a szabály, amely a népszavazás érvényességét és eredményességét az összes választópolgár több mint felének érvényes szavazatához köti, amit nagyon nehéz elérni. Formális jogértelmezéssel lehet olyan következtetésre jutni, hogy ez a rendelkezés az érvényesség tekintetében ma is élő, hiszen erről az alkotmány nem szól. A törvényhozó szándéka nyilván nem ez volt, hanem az eredményességi feltételek lazítása. Csakhogy a törvényszövegek ezt az akaratot nem pontosan tükrözik. Az új eredményességi feltétel – a törvényhozó akarata ellenére – aligha lesz könnyebben teljesíthető, mint a régi. Ha ugyanis a népszavazási kérdésben a polgárok kiegyenlítetten megosztottak, vagyis az igen és a nem szavazatok száma közel azonos – ahogy az például a már említett 1989-es „négyigenes” népszavazásnál történt –, akkor az új szabályok szerint is szükség lesz a választópolgárok közel felének a részvételére az eredményességhez. Ilyenkor ugyanis csak ennyi szavazatból kerül ki a választópolgárok egynegyedének azonos voksa.
Sajnálatos, hogy az Alkotmánybíróságnak az új alkotmányszöveg és a hatályban maradt törvény ellentmondását nem volt érkezése tisztázni októberi határozatában, sem ez utóbbi ex nunc megsemmisítése, sem legalább annak „alkotmánykonform értelmezése” révén. Pedig ezáltal el lehetett volna kerülni azt a bizonytalanságot, amely a NATO-népszavazás érvényessége kapcsán alakult ki. Több párt és társadalmi szervezet ugyanis alkotmányossági panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz az 1997. november 16-án, a választópolgárok 49,24 százalékának részvételével megtartott népszavazás érvénytelenségének megállapítását kérve. Az alkotmánybírák azzal az érvvel utasították vissza az indítványt – a népszavazási törvény megfelelő passzusára hivatkozva –, hogy az nem a kezdeményezésre jogosulttól származik. Való igaz, hogy a törvény a köztársasági elnök, a kormány és a legalább 50 országgyűlési képviselő által kezdeményezett népszavazás esetében csak a népszavazás kezdeményezésére jogosult állami és társadalmi (?) szerveket jogosította fel alkotmányossági panasz előterjesztésére, vagyis a kormány által kezdeményezett NATO-referendum esetében csak magát a kabinetet. Csakhogy ennek a szabálynak nemcsak hogy semmi értelme nincs (ráadásul a társadalmi szervek megnevezése nyilván téves, hiszen a kezdeményezők között ilyen nem is lehet), de alkotmányossága is kérdéses. Az Alkotmánybíróság azonban e szabály alkotmányosságát még csak nem is vizsgálva az indítvány visszautasítása mellett döntött. Ugyanaz az Alkotmánybíróság, amely a népszavazás elrendelésének elutasítása ellen benyújtható alkotmányossági panasz szabályozását azonnali hatállyal „módosította”, amely december végén az új népszavazási törvényjavaslat előzetes normakontrollja során megállapította, hogy a tervezet alkotmánysértő módon nem biztosítja az alkotmányossági panaszt, illetve a jogorvoslatot arra az esetre, ha a kötelező népszavazás elrendelését a parlament, illetve a mérlegelésen alapuló referendumét az Országgyűlés elnöke elutasítja. Az eltérő bánásmód magyarázata remélhetőleg nem az, hogy míg az előbbi esetben a parlament egyik ellenzéki pártja, az utóbbiban egy szélsőségesnek mondott parlamenten kívüli párt és két súlytalannak tekinthető társadalmi szervezet volt az indítványozó. Miként azt sem lehet feltételezni egy politikától független alkotmányvédő testületről, hogy egy újabb, kötelező érvényű törvényértelmezés keretében azért módosítja a népszavazási törvény megsemmisítésének általa korábban megállapított időpontját, hogy az értelmezést kezdeményező ellenzéki képviselők még a választások előtt ki tudják íratni a termőföldtulajdonról szóló népszavazást. Az Országgyűlés 52 ellenzéki képviselője kérte az Alkotmánybíróságot, hogy módosítsa 1997. októberi határozatának azt a részét, amelyben a népszavazási törvényt az év végével megsemmisítette. Az indítványozók szerint ugyanis – többek között az általuk kezdeményezett és akkor még el nem bírált előzetes normakontrollra való tekintettel – az Országgyűlés e határidőre nem tudja teljesíteni jogalkotói feladatát. Az alkotmánybírák hatáskör hiányára hivatkozva visszautasították a határozat módosítására vonatkozó indítványt, ugyanakkor „megállapítják”: „Ma az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet megállapító határozatában a jogalkotási feladat teljesítésére olyan határidőt állapított meg, amelynek lejárta egyben az ugyanabban a tárgykörben alkotmányellenesnek nyilvánított törvény megsemmisítésének időpontja is, és e határidő folyása alatt a mulasztást megszüntető törvényjavaslat, illetőleg az elfogadott, de ki nem hirdetett törvény előzetes alkotmányossági vizsgálatára kerül sor, az eredetileg megjelölt határidő az alkotmánybírósági eljárás időtartamával meghosszabbodik.” Ezzel az egyébként logikus okfejtéssel kapcsolatban több kérdés is felvetődik. Kinek a kezdeményezésére, milyen hatáskör gyakorlása keretében jutott erre a következtetésre az Alkotmánybíróság? Merthogy az indítványozók a határozat módosítását kérték, nem pedig az alkotmánybírósági törvénynek ezt az értelmezését, amit egyébként nem is állt volna jogukban kérni, a testület pedig nem rendelkezik hatáskörrel sem egy már hatályban lévő, sem pedig egy még el nem fogadott törvény értelmezésére. További, pragmatikus kérdés, hogy az alkotmánybírák miért nem a törvény 1997. december 31-i megsemmisítését elrendelő októberi határozatukban gondolták végig a határidővel kapcsolatos problémát, hiszen akkor már eléjük bocsátották előzetes normakontrollra az új törvényjavaslatot, és ha valaki, hát ők pontosan tudhatták, hogy az év végi határidő nem teljesíthető.
Természetesen az sem feltételezhető, hogy az Alkotmánybíróság ugyanebben a határozatában azért minősítette alkotmányellenesnek az új népszavazási törvényjavaslatnak azt a passzusát, amely tiltja, hogy két éven belül ugyanarról a kérdésről újabb referendumot tartsanak, mert a kezdeményező ellenzéki képviselőknek akart kedvezni. A határozat e részének indokolása szerint az alkotmány júliusban módosított szövegének a népszavazásra nem bocsátható kérdéseket tartalmazó listáján nem szerepel ez a tilalom, így a törvény külön felhatalmazás hiányában nem bővítheti a tiltott kérdések körét. Ezzel az érveléssel kapcsolatban legfeljebb az a kétely fogalmazódhat meg, hogy a kétéves szabály felfogható merőben eljárási korlátként, függetlenül attól, hogy mi a népszavazás konkrét tárgyköre, míg az alkotmányban szereplő felsorolás a népszavazásra egyáltalán nem bocsátható tárgyköröket tartalmazza.
A népszavazás egy alkotmányos jogállamban a népszuverenitás gyakorlásának szigorúan meghatározott törvényi feltételek mellett alkalmazható – nem mindenható, de nem is súlytalan – eszköze. A jogi szabályozás általam említett hiányosságai miatt fennáll a veszély, hogy a népszavazás Magyarországon egyszerre lesz a napi pártpolitika játékszere és az elvi fogódzókat nélkülöző alkotmánybírósági politizálás eszköze. Ilyenkor azután – mint azt az 1997. évi népszavazási hercehurcák is példázták – nem marad más, mint az alkotmánysértő kormányzati cselekmények és az alkotmánybírósági kormányzás elkeserítő alternatívája.
Ahhoz, hogy kijelölhessük a népszavazás pontos helyét a magyar alkotmányos rendben, hogy megfelelő korszerű szabályozást alakíthassunk ki, szükség van azoknak az elméleti kérdéseknek a tisztázására, amelyekben, úgy tűnik fel, az Alkotmánybíróság egyébként sok tekintetben előremutató döntései is számos ponton bizonytalanságról árulkodnak. Mindenekelőtt világossá kellene tenni, hogy alkotmányos berendezkedésünk a képviseleti és közvetlen demokrácia viszonyának milyen felfogására épül: az alkotmánybírák által 1993-ban vallott hagyományos liberális vagy az 1997-ben alapul vett, inkább republikánus modellre. Vagy esetleg a kettő előnyeit ötvöző, hátrányaikat pedig kiküszöbölni törekvő vegyes megoldásra, amelynek elméleti alapjait Jürgen Habermas alakította ki a kilencvenes évek elején megfogalmazott diskurzus-elméletében. Eszerint a demokratikus vélemény- és akaratképzés eljárásai – amelyek közé a közvetlen demokrácia intézményei is beépíthetők – többet jelentenek a puszta legitimációnál, de kevesebbet magának a hatalomnak a közvetlen gyakorlásánál. Vagyis Habermas, aki a képviseleti szervek által hozandó döntéseket megelőző, a széles körű egyeztetések fontosságát hangsúlyozta, erősebb normatív töltést adott a közvetlen demokratikus folyamatnak, mint a liberalizmus, de gyengébbet, mint a republikanizmus. Egy ilyen rendszerben azután az Alkotmánybíróságra hárulna az a feladat, hogy újragondolja a népszavazáshoz való politikai jog sajátosságait, miközben árnyaltabbá teszi azt az elemzést, melyet nemrégiben adott a népszavazáshoz való alanyi jog védelmi és objektív intézményvédelmi jellegéről és nagyobb súlyt helyez a demokratikus közreműködési jogokra (status activus) jellemző elemekre.
- Játéktér [6]