Disszidensek
Magyarország 1949-ig rendies társadalom volt, 1949 után pedig zárt társadalommá vált. Többszörösen is. Ez többek között azt is jelentette, hogy a határain se ki-, se bejutni nem volt könnyű. Aki 1949-ig nem tudta elhagyni az országot, annak erre ezután már nem sok esélye adódott – legális módon. Hivatalosan sem kivándorlóvá nem válhattak, akik el akarták hagyni az országot, sem Magyarországra nem érkezhettek bevándorlók. Eltekintve azoktól a kivételektől, amikor a nemzetközi helyzet úgymond „fokozódott”, és politikai döntés következtében például a görög menekültek jelentős csoportját fogadta be Magyarország. Az egyes ember tudhatott úgynevezett disszidensekről, akik elhagyták az országot, és nem tértek vissza. Gyerekként valamit tudhattunk arról, hogy több százezer ember hagyta el az országot 1956-ban. Személy szerint én 1973-ban találkoztam először kivándorlókkal, amikor Heller Ágnest, Fehér Ferencet, Szelényi Ivánt és családját azzal a biztos tudattal kísértük ki a Ferihegyi repülőtérre, hogy nem valószínű, Magyarországon valaha viszontláthatjuk őket. Hogy Magyarországról szinte folyamatos volt a kivándorlás, disszidálás, illetve olykor nagyobb hullámokban hagyták el emberek az országot, azt az első szamizdat kötetek egyike írja le: „A kutya ugat, a karaván halad” – írta a szerző, jelezvén, hogy akiknek nem tetszett Magyarországon a helyzet, illegálisan elhagyhatták az országot, a történések haladtak tovább a maguk útján. A korabeli kormány, illetve párt nem kívánt hivatalosan tudomást venni arról a társadalmi jelenségről, hogy az országot jelentős nagyságrendben jól képzett emberek hagyták el. Nem sajnálta az elveszettnek tekinthető szellemi tőkét, tudván, hogy az elvándorlás egyúttal a feszültséget is lecsapolja a társadalomban.
A mai Magyarországnak tehát – akár tudomást vett róla a politika, akár nem – jelentős tapasztalatai vannak a ki- és bevándorlás területén. Persze kérdés, hogyan definiáljuk a ki- és bevándorlást, meg tudjuk-e különböztetni a meneküléstől, a vándorlástól stb.
A II. világháborút követően az 1987–88-ig terjedő időszakban Magyarország – éppúgy, mint a többi kelet-közép-európai ország – menekülőket kibocsátó ország volt. S mint ahogy jeleztem már, a menedéket kérők befogadása kizárólag politikai döntés alapján történt, menekültügyi vagy bevándorlási jogszabály és intézményi háttér nélkül.
Az 1980-as évek közepétől, különösen 1987-től egyre nőtt a hazánkba áramló – eleinte romániai magyar nemzetiségű – menekülők száma. Az így Magyarországra érkezőket két csoportra lehetett osztani: egyik részük hivatalos, kvázi „bevándorló”-ként érkezett Magyarországra, hosszú, többéves hivatalos procedúra után, vagyonuk, esetleges megtakarításaik egy részét legálisan Magyarországra hozhatták. Másik részük mindenféle hivatalos irat nélkül hagyta el Romániát, és érkezett Magyarországra. Ebben az időszakban kezdett Magyarország kibocsátó országból befogadó országgá válni. Az akkori politikai vezetés – részint ellenzéki, részint egyházi nyomásra, részint saját román- (diktatúra-)ellenességétől indíttatva – sokszor a hatályos jogot félretéve egyre nyíltabban vállalta a Romániából, majd később az akkori NDK-ból érkezők támogatását.
Élet az EU-n kívül
Hamar fel kellett eztán ismerni, hogy a Magyarországra menekülők, bevándorlók befogadása, támogatása hosszú távú és nem csak magyar nemzetiségűeket érintő probléma. A gyökeresen megváltozott bevándorlási helyzetre reagálva új jogi lehetőséget teremtett, hogy Magyarország 1989-ben csatlakozott az 1951. évi genfi egyezményhez és az azt kiegészítő 1967. évi New York-i jegyzőkönyvhöz, mely a menekültek helyzetére, a befogadó állam feladataira, a menekültjogi eljárás procedúrájára vonatkozik. Ekkor már mintegy 30 ezer romániai (zömmel magyar nemzetiségű) személy tartózkodott az országban.
A továbbiakban eltekintek a menekültügyi szervezet kialakításának bemutatásától, csupán arra szeretnék utalni, hogy 1991 közepére a még mindig meghatározó magyar etnikumú érkezők aránya 96 százalékról 65 százalékra mérséklődött. Ezen korszak jellemzője volt, hogy a kormányzat – a politikai döntésnek („Letelepedési Alap” felállítása) és a menedéket kérők szándékainak megfelelően – áttelepülőknek tekintette a zömmel magyar nemzetiségű érkezőket, és beilleszkedésüket igyekezett – nemzetközi segítséget is igénybe véve – elősegíteni.
Az 1991. év merőben új tapasztalatokkal szolgált a politikusok és szakemberek számára. Ettől kezdve emberek tízezrei kerestek menedéket hazánkban a volt Jugoszlávia területén kialakult háborús konfliktusok elől menekülve. Befogadásuk, a kormány politikai döntésével, humanitárius alapon történt. Közülük alig néhány százan folyamodtak menekültstátusért, többségük – bízva a mihamarábbi hazatérésben vagy a nyugat-európai letelepedésben – inkább ideiglenes védelmet kért, illetve kapott: úgynevezett menedékes lett.
Ez az új menekülthullám az idő múlásával egyre nyilvánvalóbbá tette, hogy Magyarország a térségben új helyzetbe került: az egymást követő kormányoknak szembe kell nézniük egy folyamatosan és gyorsan változó világ ilyen irányú kihívásaival is, de azzal is, hogy ezzel párhuzamosan Magyarországnak meg kell felelnie a nemzetközi jog változásaiból adódó újabb kihívásoknak is.
A probléma ugyanis abban foglalható össze, hogy Magyarország az EU-csatlakozás előrehaladásával s majdani, az EU-ba történő belépésével tranzitországból minden bizonnyal egyre inkább célországgá válik, illetve kibocsátó országból befogadóvá válik. Ugyanakkor a jelenlegi helyzetben Magyarország, mivel már az EU-ba bejutni szándékozók és az onnan visszatoloncoltak gyűjtőhelye, biztonságos harmadik országnak számít. Ez ugyan átmeneti helyzet, de egyre világosabb, hogy tulajdonképpen folyamatosan „átmeneti helyzetek” követik egymást, s a bevándorlási stabilitást ezen változó feltételek között kell biztosítani.
Mint az közismert, Magyarország elérendő új státusa komoly kihívások elé állítja a mindenkori magyar kormányokat a határon túli magyar közösségek miatt is, akiknek jelentős része az Unió határain kívül maradva, teljesen más helyzetbe kerül, mint a magyarországi magyarság. „A magyar politikának a nagy változás küszöbén először is (...) a mozgásterét kell felderítenie. Az Unión kívül maradó magyar kisebbségek ügyében a kulcskérdés az, hogy lehet-e az etnikai-nemzeti összetartozás okán egy tagállamnak kivételt tennie egy Unión kívüli országgal – vagy annak egy régiójával – a gazdasági, politikai kapcsolattartásban, vagy az ország bizonyos polgáraival például a személyforgalom, a munkavállalás (vagy a bevándorlás) terén. Általánosságban megállapítható, hogy a nyugati világrész joga ma nem enged ember és ember között különbséget tenni, úgy, ahogyan azt a római vagy a feudális jog tette. »Az emberek szabadnak és egyenjogúnak születnek és azok is maradnak« – hirdette meg a Függetlenségi Nyilatkozat nyomán az Emberi és Polgári Jogok Nyilatkozata. A római jogi libertas teljessége ettől kezdve minden embert egyformán megillet.[1] Tegyük hozzá: az EU határain belül. A XX. században sok minden más mellett eltűnt az a megkülönböztetés is, amelyet a família és a nem alapján tettek a korábbi jogrendszerek a szellemileg ép, nagykorú emberek között. A magyar alkotmány például kijelenti, hogy biztosítja minden személy számára az emberi, illetve állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés – nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”[2] (Gyergyánfy András: A határon túli németek jogállása a magyar Schengen-probléma tükrében.)
Magyarországon tehát az EU-hoz való csatlakozás után új fejezet kezdődik meg a határon túli magyarok és az anyaország kapcsolatában. Az Unión belülre kerülő kisebbségek szempontjából a II. világháború óta alighanem a legnagyobb előrelépés ekkor következhet be, mind a magyar–magyar, mind a szomszéd–magyar viszonylatokban. A kívül maradó országok és az ottani magyarok viszont jelentősen eltérő történelmet fognak élni. Az új helyzetnek csak egyik jellemzője lesz a Schengennel fémjelzett vízumkérdés. Ennél sokkal többről van szó: az Unió a személyek, áruk, szolgáltatások és a tőke szabad mozgására épül, kiegészülve az egyre szaporodó közös ügyekkel, a mezőgazdaságtól a kultúrán keresztül a környezetvédelemig. Ma a jogszabályok harmada-fele uniós szinten születik meg. Az alapelv pedig az (lesz), hogy a nemzeti–idegen megkülönböztetés helyébe minden téren az uniós–idegen megkülönböztetés lép.
Ugyanakkor minden tagállam igyekszik az egyre szűkülő nemzeti hatáskörök hatékony felhasználására saját érdekei védelmében. Ez lehet a még tárgyaló pozícióban levő magyar kormány tárgyalási stratégiájának egyik eleme.
A továbbiakban tehát a kérdés kezelésére semmiképpen nem lesz elégséges a bevándorlásról szóló 1993. évi törvény és az 1997. évi, menedékjogról szóló törvény betartása. Megítélésem szerint minél hamarabb pozitív diszkriminációs elemeket kellene alkalmazni a bevándorlás vonatkozásában – elsősorban leegyszerűsített, gyors eljárások formájában – azon szomszédos országok magyar nemzetiségű állampolgárai esetében, akik olyan országokban élnek, melyek belátható időn belül nem válnak EU-s tagországgá (Ukrajna, Jugoszlávia).
Riválisok
Míg az Egyesült Államok történetét a különböző bevándorló csoportok történeteként is leírhatjuk, a külföldiek befogadása, integrálása Nyugat-Európában viszonylag új jelenség, mely először a negyvenes, ötvenes években jelent meg. A II. világháborút követő években a nyugat-európai társadalmaknak menekülteket, kitelepítetteket, a volt gyarmatokról hazatérőket kellett befogadniuk. Az ötvenes, hatvanas évekre pedig az olyan országok, mint Ausztria, Belgium, Franciaország, Németország vagy Svájc növekvő munkaerő-szükségletüket a mediterrán országokból – Olaszországból, Spanyolországból, majd Marokkóból, Algériából, Tunéziából, később Jugoszláviából és Törökországból – toborzott vendégmunkások révén igyekeztek kielégíteni. Az esetek nagy részében a külföldi munkaerő toborzása a kibocsátó és a befogadó országok közötti kétoldalú megállapodások alapján történt.
A hetvenes évektől kezdve a munkaerő-toborzás viszont már nem tervezett, hanem elsősorban családegyesítésből fakadó migrációs folyamatként folytatódott. A munkaerő-migráció átalakult hosszú távú letelepedési migrációvá. Ettől kezdve néhány ország, például Franciaország, Svájc igyekezett csökkenteni a területén élő külföldiek számát, ezért a munkaerő-piaci versengés elkerülése érdekében az újonnan érkezett családtagokra vonatkozóan várakozási időt vezettek be, s az újonnan érkezők csak annak letelte után kaphattak munkavállalási engedélyt.
Mivel a legálisan letelepedett bevándorló népesség számának csökkentése problematikusnak bizonyult, a legtöbb európai ország a további bevándorlást igyekezett visszafogni. Ennek ellenére az 1980-as évek vége óta számos menedékkérő, menekült, a háborúk, a politikai elnyomás és az etnikai tisztogatások nagyszámú áldozata érkezett Nyugat-Európába. Megnőtt a bizonytalan jogi státusú külföldiek száma. Tovább növelte az érkezők számát a rossz gazdasági körülmények hatására kivándoroltak tömege.
Az 1990-es évekre a migráció a legtöbb európai országban a politikai élet egyik központi kérdésévé vált. Nyugat-Európában az 1988 és 1995 közötti időszak nagymértékű bevándorlása, illetve a mintegy 18,5 millió legális, az ismeretlen számú illegális és a nagyjából 5 millió, a befogadó ország állampolgárságával rendelkező bevándorló jelenléte egyre nagyobb aggodalmat keltett a közvéleményben és a politikusi körökben.
Különösen az 1990-es évek elejére vált nyilvánvalóvá – a vasfüggöny megszűnésének és a harmadik világ országaiból menedékjogért folyamodók növekvő számának következtében –, hogy az európai országok nagy része nem lesz képes teljesíteni a maga elé tűzött célt, a bevándorlás csökkentését. Ezt a tényt a jobboldali, de elsősorban a szélsőjobboldali pártok mindenütt igyekeznek kihasználni. Le Pen Franciaországban, Schönhuber Németországban, Haider Ausztriában és napjainkra Magyarországon a MIÉP és a Kisgazdapárt egyes politikusai állítják saját céljaik szolgálatába a közvélemény bevándorlással kapcsolatos aggodalmait. Be kell lássuk, a xenofóbia nem csak a román politika hatásosan forgatott eszköze politikai kampányok idején. A szélsőjobboldali pártok sikere pedig beszűkíti a hagyományos pártok mozgásterét. És itt ér össze az EU és az EU-ba törekvő Magyarország helyzete a bevándorlás és a stabilitás kapcsán.
Az 1990-es évek elején jelentkező migrációs nyomás hatására az összes európai ország olyan szabályozást léptetett életbe, mely elsősorban a menedékkérők számát csökkentette. Még olyan ország is, mint például Olaszország, ahol korábban nem kellett jelentős bevándorlással szembesülni, hozzáidomult ehhez a politikához.
Az EU-n kívüli országokból érkező migránsok (akik valamely EU-tagországba illegálisan kíséreltek meg belépni, vagy turistaként próbáltak ott engedély nélkül munkát vállalni) számának növekedése különféle, az illegális bevándorlás és munkavállalás megakadályozását célzó intézkedéseket váltott ki az uniós tagországokban. E folyamat része, hogy a szomszédos országokkal megkötött toloncegyezmények elősegítik az illegális bevándorlók deportálását. Ezzel párhuzamosan az egyes EU-tagországok egyre nagyobb hangsúlyt helyeznek a hazai munkaerőpiac ellenőrzésére, hogy csökkenteni tudják a piaci versenyt az illegális bevándorlók és munkavállalók, a más EU-tagországból érkezett vendégmunkások, illetve a hazai munkavállalók között. A bevándorlás nemcsak kívülről jövő fenyegetésnek tűnik, hanem a társadalmak mindenkit érintő belső problémájának is tekinthető. Ez a kérdés először általában a munkaerőpiac kapcsán kerül napirendre. A bevándorlókat a munkaerőpiac újabb, a versenyt fokozó szereplőinek tekintik. Ebből következett tehát, hogy egyik oldalon állnak a gazdasági és munkaerő-piaci aggodalmak, a másik oldalon pedig azok a folyamatok és nemzetközi jogi változások, melyek az egységesülő Európa irányába hatnak. Az első helyen kell megemlítsük az 1957. évi római szerződést, az ezt követő 1991-es maastrichti szerződést, majd az 1997-es amszterdami szerződést, mely az áruk, a szolgáltatások, a tőke, az emberek közösségen belüli szabad mozgását, azaz az EU megalakulását célozták. Ugyanakkor az 1985-ös schengeni megállapodás, majd az 1990-es schengeni egyezmény, mely a közös vízum- és menekültpolitika, illetve a külső határellenőrzés bevezetésére vonatkozott, mutatja az eredeti prioritások megváltozását, és az áruk mozgásának megkönnyítését szolgáló 1985-ös filozófia 1990-re már átadta a helyét a beutazási, idegenrendészeti, menekültügyi együttműködésnek. A schengeni egyezmény ugyanis igen részletesen szabályozza a belépést, a különböző vízumfajtákat és azok egységesítésének célját.
A közösségi jogok és kötelezettségek vonatkozásában egyértelművé vált, hogy az államközi egyezményként létrejött schengeni egyezmény egészét az egyes országok közötti felfogásbeli különbségek miatt nem lehet egyszerre közösségi szintre emelni. A megtorpanást elsősorban az előbb ismertetett munkaerő-piaci és azzal összefüggő problémák magyarázzák, hiszen a schengeni egyezmény a belső határokon történő ellenőrzés megszüntetéséről, az ellenőrzés külső határokra való áthelyezéséről, a személyek szabad utazásáról, a vízumpolitika egységesítéséről, a rendészeti-idegenrendészeti együttműködésről stb. stb. szól. Összhangban azzal az 1989-es EK-megállapodással, mely arról szól, hogy a schengeni egyezményből lépésről lépésre részterületeket jelölnek ki, s azokra közösségi szintű megállapodásokat kötnek. Ennek során az 1990. november 1-jei, az EU megalakulásáról szóló maastrichti szerződés a közösség kompetenciájába utalja a vízumpolitika kérdéseit; az 1997. június 16-i amszterdami szerződés pedig a kormányközi együttműködésen alapuló bel- és igazságügyi harmadik pillérből a közösségi szabályozáson alapuló első pillérbe veszi át a schengeni acquies-t is.
Csatlakozó személy
A csatlakozni kívánó országoknak pedig a schengeni előírásokat teljes egészében el kell fogadniuk, nem kérhető derogáció, nincs önkéntesség. Ez tehát döntő módon meghatározza, beszűkíti a magyar politika mozgásterét.
De az sem könnyít a helyzeten, hogy mint látjuk, a nemzetközi jog is folyamatos változásban van, egyre több terület kerül be az úgynevezett első pillérbe, azaz a Közösségi Szabályozásba, a második pillérből, azaz a közös kül- és biztonságpolitika területéről, illetve a harmadik pillérből, a bel- és igazságügy területéről.
Magyarországnak ezen folyamatos változások közepette kellene megfogalmaznia azt a bevándorlási politikát, mely nem veszélyezteti sem az EU-csatlakozást, sem saját belső stabilitását, de fogódzókat talál a szomszédos országokban élő magyarság érdekeit figyelembe vevő döntés kialkudásához is. Sokáig nem odázható el, hogy a kormány a csatlakozási stratégia és a bevándorlási politika vonatkozásában koncepcionális döntést hozzon. Tagadhatatlan, hogy ez már csak azért is nehéz, mert mind a mai napig fogalmi tisztázatlanságok is vannak. A közösségi dokumentumokban szereplő immigration nem azonos a magyar jog „bevándorlás” fogalmával, különösen nem az amszterdami szerződés elfogadását követően.[3] Továbbá figyelembe veendő, hogy a bevándorlás jogilag foglalt fogalom, egy konkrét jogintézmény nevét jelöli, azaz az 1993. évi LXXXVI. törvény értelmében a határidő nélküli tartózkodási engedélyt, valamint saját jogállást jelent, sok szempontból magyar sajátosságként.
Nyilvánvaló tehát, hogy a bevándorlási-politikai koncepció kidolgozása a közösségi és a hazai joganyag áttekintését nem nélkülözheti, de az amszterdami szerződés hatályba léptetéséig, az európai vízum koncepcionális kérdéseinek eldöntéséig jó néhány dolgot végig kell gondolni.
Végig kell gondolni például külön, minden egyes szomszédos ország vonatkozásában az adott ország esélyeit az EU-s tagságra; a vízumpolitikát, a migránsok fogadását és beilleszkedését érintő politikát stb.
A bevándorlási politika megfogalmazásakor szem előtt kell tartani, hogy a közösségi jogrend is folyamatosan változik, s ennek a változásnak egyik hajtóereje a tőke mozgása, mind a pénztőke, mind a szellemi tőke értelmében. Így részben olyan mozgások indukálódnak, melyek az EU falait folyamatosan tágítják (a tőke folyamatosan újabb és újabb piacra akar jutni), ugyanakkor a szellemi tőke Unióba vonzása szelektív bevándorlás-politikát eredményez (lásd például Németország igénye 30 ezer számítógépes szakemberre).
Ezek a változások Magyarországra is folyamatosan hatnak. Ugyanakkor a korábban felmerült dilemmák sem tűnnek el. Mit kezdjen az EU-ba igyekvő Magyarország a határain kívül élő magyar kisebbségekkel? Felmerülhet egy olyan megoldás is, miszerint a kormány egyes szomszédos országok magyar közösségeire vonatkozóan derogációt kér, és jelentős költségnövekedés mellett is vállalja, hogy az EU többi tagállamával érintkező határain, jóllehet azok az EU „belső határai”, továbbra is „külső határként” működteti azokat. Ugyanakkor óvatosságra int, hogy az 5–15 éves derogációhoz való ragaszkodás hátráltathatja a magyar felvételi tárgyalásokat.
Látható tehát, hogy a teljes jogú EU-tagságig a bevándorlás-politika és a stabilitás két vitorlás hajóját Szkülla és Kharübdisz partjai között kell navigálni, ami, bár heroikus, de nem irigylésre méltó feladat.
Jegyzetek
[1] Miközben a nemi és vérségi kapcsolatok alapján történő megkülönböztetés Európában a XX. század végére megszűnt, jelentősen megkülönböztet bennünket, hogy az EU közösségén belül vagy kívül élünk-e. Jogaink és kötelességeink legjelentősebben ennek függvényében alakulnak. Így válik jelentős problémává, hogy magyarként, de EU-állampolgárként mások lesznek az esélyeink, mint magyarként és nem EU-állampolgárként. A magyar kormányoknak, amikor a bevándorlási politikát alakítják, ezzel a feszítő problémával is szembe kell nézniük.
[2] Miután Magyarország az EU tagjává válik, kérdéses, hogy a magyar alkotmányban megfogalmazottak alapján alkalmazhat-e Magyarország pozitív diszkriminációt a határon túli magyarok esetében magyar állampolgárrá válás vagy bevándorlás esetén.
[3] Az amszterdami szerződés hatására módosuló közösségi jog vándorlásfogalmába szigorúan beleértendő témakörök:
a) Az Unió célja és működési elvei között kiemelten szereplő emberi jogok védelme, a jogállamiság,
a személyek (egyre) szabad(abb) mozgása és azok védelmét szolgáló mechanizmusok.
b) A külső határokon az átlépés ellenőrzése.
c) A közös belső határokon az ellenőrzés fokozatos felszámolása.
d) A harmadik államok polgáraival kapcsolatos vízumügyek.
e) Az EU-polgárok, családtagjaik és az EK/EU-val kötött nemzetközi egyezmények alapján kedvezményezett személyek tartózkodásával, regisztrációjával kapcsolatos ügyek.
f) A harmadik államok polgárai jogszerű tartózkodásának feltételei, tartózkodási engedélyek köre.
g) Kiutasítás, eltávolítás.
h) Harmadik államok polgáraival kapcsolatos politika (beilleszkedés, családegyesítés), tágabban kezelve a vándorlást.
i) A rasszizmus és az idegengyűlölet elleni harc.
j) A személyek szabad mozgásával járó biztonsági intézkedések sora (rendőrségi, vámügyi, büntetőjogi együttműködés, közrendi klauzula alapján történő ideiglenes korlátozások) is része.
- Játéktér [6]