A Kormány az előzetes ütemezéshez képest némi csúszással a közelmúltban fogadta el a legújabb haderőreform-törekvéseket összegző határozatát.[1] Ezúttal is szinte menetrendszerűen lezajlott az előző kormányzati ciklusokból már jól ismert rítus: a ciklus kezdetén az aktuális miniszter, főnyilatkozó stb. bejelenti, hogy nagy baj van, nem mehet így tovább a honvédelem, mert finanszírozhatatlan, feladatai ellátására képtelen. Aztán megszületik a radikális reform a szokásos, unalomig ismert jelszavakkal: kisebb, de ütőképesebb, racionálisabb, hatékonyabb, finanszírozhatóbb stb. Ezzel mindenki egyet is ért (többnyire még az ellenzék is). Aztán jön a végrehajtás, amiről az adott ciklusban már kevés szó esik, de a következő ciklusban mindig kiderül, hogy valami félresiklott, elmaszatolódott, talán a reform sem volt tökéletes. Ezért mivel újra (vagy még mindig?) nagy baj van, új reform kell. A cél ismét csak az ütőképesebb, racionálisabb stb. haderő. Hát most újra itt tartunk. Vagy mégsem? Egy különbség azért már világosan látszik. A jelenlegi ellenzék ehhez a reformhoz – elődeivel ellentétben – nem kíván asszisztálni, hanem alapvető tartalmi kritikát fogalmazott meg. Lehetne egy másik különbség is, nevezetesen, hogy ez már tényleg egy átgondolt, végrehajtható és finanszírozható reform lesz, olyan, aminek az újabb reformjára már nem lesz szükség. Szeretnénk hinni, hogy ez így van, biztosat azonban inkább majd csak 2006-ban mondanánk. Az új reform kezdetén – tehetjük hozzá némi gúnnyal. Addig is tekintsük át, hogy mit ígér a mostani reform!
Kiindulópont, célkitűzések
Egy 10 évre szóló átalakítási és fejlesztési terv kidolgozásakor természetesen elsőként arra a kérdésre kell válaszolni, hogy mi várható az adott időszakban, milyen célokat akarunk elérni, mire kell felkészülni, illetve a honvédelem esetében különösen arra is, hogy milyen veszélyeket akarunk elhárítani. „Abból kell kiindulni, hogy a Magyar Köztársaságot az elkövetkező 10 évben nem fenyegeti hagyományos támadás veszélye” – mondja a szóban forgó kormányhatározat. Ennyiben ez az első a magyar honvédelmi koncepciók sorában, amely teljes nyíltsággal kimondja, hogy a honvédelemnek belátható időn belül nem lesznek hagyományos értelemben vett honvédelmi feladatai. Kérdés, hogy elfogadható-e ez a kiindulópont, és ha el is fogadjuk, abból további megválaszolandó kérdések adódnak: Fenn kell-e tartani, kell-e fejleszteni ilyen helyzetben az ország hagyományos erőkkel való megvédésének akár csak részleges képességét is? Ha a honvédségnek nem a haza megvédésére kell koncentrálnia, akkor milyen új feladatai, prioritásai lesznek?
Olyan komoly kérdésekről van itt szó, amelyekre korunkban a világ szinte valamennyi haderejének választ kell találnia. Ezek a válaszok persze összefüggésben lehetnek egymással különösen egy szövetségi rendszeren belül, de nem nélkülözhetők az egyes országok sajátosságait, lehetőségeit figyelembe vevő nemzeti válaszok sem. A hidegháborús időszak lezárultával a nyugati államokban, köztük az USA-ban a politika deklarálta, hogy minimálisra csökkent a hagyományos értelemben vett háború veszélye. Ennek konzekvenciáit ott is levonták, és jelentősen csökkentették a haderő létszámát, átalakították a szervezetet, csökkentették a költségvetést. Meg kellett ugyanakkor azt is határozni, hogy most miért van még szükség a hadseregekre egyáltalán, miért kell rájuk költeni továbbra is az adófizetők pénzét. Ebből a szempontból kapóra jött Kuvait 1991-es iraki lerohanása és az emiatt kitört Öböl-háború, mert mintegy irányt mutatott a hadseregeknek, kijelölte a jövőbeni feladatokat a békefenntartás és a válságkezelés irányában. A 2001. szeptember 11-ei terrortámadást követő helyzetben jelentős hangsúlyeltolódás következett be. Az ENSZ-től távolodó USA a terrorizmus elleni küzdelem jegyében egyre inkább a katonai megtorlás-megelőzés útját járja, az európai szövetségeseknek, köztük hazánknak pedig egyebek közt az ehhez való viszonyulást kell kimunkálni.
E jelzésszerű eszmefuttatásból is látható, hogy bonyolult, szellemileg is igényes munkát kell elvégezni ahhoz, hogy akár a Magyar Honvédség útját is ki tudjuk jelölni a következő évtizedre. A korábbi reformoknak és a jelenleginek is az egyik hiányossága azonban éppen az, hogy ez a szellemi háttérmunka nagyrészt elmaradt. A kormányhatározat és háttéranyagai láthatóan most sem alapulnak a kérdés súlyának megfelelő elméleti és tudományos kutatómunkán, komoly biztonságpolitikai elemzéseken. Ettől még persze akár pozitívak is lehetnek a konkrét elképzelések és a reform egészének kimenetele, ha azonban valóban ki akarjuk küszöbölni az eddigi kudarcokat, annak egyik alapvető eszköze éppen az lehetne, hogy végre komoly elméleti alapokra helyezzük a hazai biztonságpolitikát, a honvédségről való gondolkodást. A jelek szerint itt még mindig nem tartunk.
Vegyük például azt a kiindulópontot, mely szerint Magyarországot nem fenyegeti belátható időn belül hagyományos támadás veszélye. Amikor ezt határozatba foglalták, lehetett számítani arra, hogy a magát nemzetiként definiáló ellenzék ezt nem hagyja szó nélkül, és netán a honvédelem feladásával és felelőtlenséggel is vádolja majd a kormányzati erőket. Ez meg is történt egyes ellenzéki politikusok (pl. Simicskó István, Nyitray András) eddigi megnyilvánulásaiban. Szerintük igenis nem lehet teljesen kizárni egy ilyen támadás lehetőségét, és a honvédség szervezetét, felkészítését is ennek megfelelően kell alakítani. A baj az, hogy egyik oldalon sem hangzanak el elméleti vagy tudományos alapokon nyugvó szakmai érvek, így inkább hitvitának lehetünk a tanúi, ami egy ilyen komoly kérdésben azért mégsem célravezető.
A célkitűzések között figyelemre méltó hangsúlyeltolódást fejez ki az a határozatban megfogalmazott igény, mely szerint a honvédségnek „az alkotmányban meghatározott alapfeladatait az ország területén kívüli béke és válságkezelő műveletekben való részvétellel is ki kell egészíteni”. Jelenleg az alkotmány a honvédség alapfeladataként a haza katonai védelmét, továbbá a nemzetközi szerződésből eredő katonai védelmi feladatok ellátását jelöli meg. Komoly filozófiai váltás, és természetesen gyakorlati következménye is van például éppen a honvédség jövője szempontjából annak, hogy a békefenntartást és a válságkezelést már nem csupán kiegészítő feladatnak, de az egyéni és a kollektív védelemmel egyenértékű alapfeladatnak tekintjük. Az ellenzék részéről máris elhangzanak olyan kritikák, hogy a kormány, miközben a honvédelmet elhanyagolja, feleslegesen erőlteti a hazánktól több ezer kilométerre zajló konfliktusok kezelésében való költséges részvételt. Természetesen van előnye annak, ha magyar katonák külföldi missziókban vesznek részt, mert például képességeiket így szinten tarthatják, valamint ezáltal meg tudunk felelni bizonyos nemzetközi elvárásoknak stb., ugyanakkor tényleg kérdéses, hogy egy vagy akár több évtizedre szóló alapfeladatról van-e itt szó, amire a honvédelmet fel kell építeni, avagy csupán múló konjunktúraigényről. Ma az USA különféle beavatkozásai legitimálásaként valóban igényt tart a külföldi és benne a magyar részvételre, ez azonban akár rövid időn belül is változhat, mely esetben felesleges lenne a honvédség jövőjét ehhez az igényhez igazítani. Felmérték-e ezt és számos más elemzést igénylő kérdést a határozat készítői vagy akár az ellenzői is?
További figyelemre méltó célkitűzés a honvédség nem finanszírozható képességeinek felszámolása, valamint ezzel párhuzamosan a NATO-ban hiányként jelentkező képességek fejlesztése. Ezekre az átalakítás fő elemeit ismertető részben még visszatérünk.
Miért kell új reform?
Az újabb reform nem jelent valamiféle drámai újrakezdést, nem is kritikája az előzőnek, hanem szándékai szerint azt inkább csak továbbfejleszti, vagy ha úgy tetszik következetesebben végigviszi, és levon bizonyos olyan következtetéseket, amelyeket az elődök nem akartak vagy nem mertek. (Ez ellen az elődök most tiltakoznak.) Más kérdés, hogy ha elveiben nem is radikálisan új a reform, gyakorlati hatása még igen nagy lehet.
Két, elvben is jelentős különbségre azonban a határozat háttéranyagai is felhívják a figyelmet. Az egyik, hogy míg az előző „reform” csak a 10 éves felülvizsgálati periódus utolsó harmadára tette a honvédség technikai modernizációját, a jelen elképzelés – a hadrafoghatóság állapotára és a szövetség igényeire tekintettel – már 2004-től elkezdené a modernizálást. Ennek mibenlétére, konkrét ütemezésére, finanszírozási igényeire azonban egyelőre nem derül fény a határozatból.
A másik új elem az önkéntes haderőre való átállás. Annyiban ez sem teljesen új, hogy az előző reformot megjelenítő országgyűlési határozat[2] is előírta a professzionális haderőre való áttérés lehetőségének megalapozását, bár az előző kormány időszakában ilyen munka nem folyt. A mostani kormányhatározat az önkéntes haderő létrehozásának végső dátumaként 2005. első félévét konkretizálja, és a határidők megjelölésével a szükséges jogalkotási feladatok elvégzésére utasítja az érintett kormánytagokat. A hadkötelezettség megszüntetése vagy felfüggesztése első megközelítésben igényelné az alkotmány módosítását, új honvédelmi törvény megalkotását, és több tucat, a sorkatonai szolgálattal összefüggő, különböző szintű jogszabály deregulálását. Kérdés, hogy a Fidesz megszavazza-e a kétharmados döntést igénylő módosításokat. Erre vonatkozóan hivatalos állásfoglalás vagy nyilatkozat még nem hangzott el, a lépés elsietettségét felrovó vélemény azonban igen.[3] Jogi szakértők szerint alkotmányjogilag kevésbé elegánsan ugyan, de megvalósítható a sorozás és a behívások megszüntetése kormányzati hatáskörben is, így, mivel a jelek szerint a kormány elszánt a változtatásra, az ellenzék esetleges vonakodása miatt a potenciális bevonulóknak valószínűleg nem kell aggódniuk. (Persze, ha netán kormányhatáskörben szüntetnék meg a sorozást, akkor azt ugyanilyen módon vissza is lehetne állítani.)
Az átalakítás fő elemei
1. Szervezeti átalakítás, létszámcsökkentés
A kormányhatározat konkrét létszámadatokat nem tartalmaz (a honvédség létszámának meghatározása országgyűlési hatáskör), az új szervezeti rendszer alapjainak felvázolásából és bizonyos konkrét központi létszámcsökkentő intézkedések előírásából azonban alaposan feltehetjük, hogy a honvédség összlétszáma tovább fog csökkenni. A Népszabadság értesülése szerint a jelenlegi 45 ezres létszám az átalakítás végére közel a felére csökkenne (2006-ig 30 ezerre, 2010-re 28 ezerre, 2013-ra 26 500-ra).[4] A csökkenésben benne van az időközben a rendszerből kikerülő sorkatonai létszám is, ezzel együtt a hivatásos állomány is alaposan megérzi majd a változást. A leépítések fő „áldozatai” az elsősorban a területvédelemre, azaz a hagyományos honvédelemre alkalmas szervezetek és technikák. Ez következik az átalakítás fő célkitűzéseiből, bár mint utaltunk rá, a kérdés vitatható lehet politikai és társadalmi szempontból. A Fidesz az összlétszám csökkenését önmagában is veszélyesnek tartja. Nyitray András például felrótta, hogy a Magyar Honvédség a mindenkori történelmünk során most lesz a legkisebb létszámú.[5]
Utaltunk már „a nem finanszírozható, az új típusú kihívások és kockázatok kezeléséhez nem szükséges képességek” tervezett megszüntetésére. Ebben a megfogalmazásban összemosódnak a szakmai megfontoláson alapuló célkitűzések és az anyagi kényszerek, azaz nem lehet tudni, hogy az elképzeléseknek a kettő közül mi a valós motivációja. Bizonyos költséges technikák (támogató tüzérség, elektronikai harceszközök, lánctalpas eszközök, MIG 29-esek) kivonása mögött kétségtelenül anyagi kényszerek húzódnak meg. E technikák jelentős része a felújítások, a karbantartások, a korszerűsítés folyamatos elmaradása miatt gyakorlatilag működésképtelen, így a kivonás csak ennek burkolt beismerését jelenti. Ennyiben talán valóban igaztalanok lehetnek a leépítések jellegét és mértékét kifogásoló egyes ellenzéki megnyilvánulások. Egy csomó dolog az ő kormányzásuk alatt sem volt finanszírozható, fenntartották azonban azt az irracionális látszatot, hogy valós képességeink vannak, ezekhez pedig pazarló módon létszámot, szervezeteket rendeltek hozzá, vagy legalábbis nem változtattak ezen az örökölt helyzeten. Most sem megoldás csupán azt mondani, hogy ne építsünk le, meg kellene mondani azt is, hogy milyen módon, milyen forrásból tartsuk fenn, illetve hozzuk újra létre a hiányolt képességeket.
A leépítések mellett bizonyos prioritások is körvonalazódnak. Ezek elsősorban a NATO-ban elvárt, illetve a felajánlott egyes képességek, így a víztisztító, a hídépítő alakulatok vagy a katonai rendészet lehetnek. Egy a honvédelem teljes spektrumát a kor színvonalán fenntartani képtelen, szövetségi rendszerbe tartozó kicsi és szegény ország részéről racionális törekvés, hogy csak néhány, a sajátosságainak megfelelő képesség terén zárkózzon fel, és elsősorban ezeket kínálja fel a kollektív védelem számára. Ennyiben helyes ilyenfajta prioritások kijelölése. Ezzel együtt persze szükséges fenntartani bizonyos alapképességeket már csak azért is, mert ezek nélkül a szakképességek sem működtethetők. Igaz az a mostanában többnyire ellenzéki körökben hangoztatott tétel is, hogy egy ország sosem mondhat le teljesen a saját megvédésének képességéről, honvédségünk nem válhat a NATO egy-két apróságra specializált fiókszervezetévé. A helyes arányok kimunkálása, a szakmailag és pénzügyileg is optimális megoldások megtalálása lenne az átalakítási folyamat lényege. Ilyen szempontból akár kedvező is lehet, hogy az ellenzék most aktívabban hallatja a hangját a haderő-átalakítással kapcsolatban, mint az előző ciklusok idején. Negatívum viszont, hogy a végtelenül kiélezett politikai közélet nem kedvez semmiféle szakmai jellegű vitának. Úgyszintén hátráltatja az átalakítást a független hazai civil szakmai háttér hiánya vagy gyengesége, azaz, hogy nemigen vannak olyan civil szervezetek vagy szakértők, akik szakmailag hiteles és megalapozott alternatívákat tudnának felvázolni.
2. Az átalakítás egyéb elemei
Az átalakítás egészét átszövi a takarékosságra törekvés. A költségcsökkentés igénye a határozatban is megjelenik. Ez általánosságban persze helyeselhető: az állami élet minden területén, így a honvédségnél is vitathatatlanul van mód további takarékosságra. Baj csak akkor lehet, ha ennek ürügyén egy érdemi megtakarítást nem hozó, de a katonák életminőségét feleslegesen rontó értelmetlen takarékossági kampány bontakozna ki. Elsősorban a takarékosságra hivatkozva esetenként drasztikus költségvetés- és létszámcsökkentés várható a központi szerveknél és a háttérintézményeknél. Ezek indokoltságát részletesebb elemzések hiányában nehéz megítélni, inkább az szúrhat szemet, hogy ha az anyag készítői most lehetségesnek tartanak egyes helyeken (pl. Katonai Felderítő Hivatal) akár 30%-os vagy még nagyobb költségvetés-csökkentést is, akkor mennyire folyt takarékos gazdálkodás ezeken a területeken eddig.
A sorkatonai szolgálat megszüntetése, számos katonai szervezet és tevékenység megszűnése folytán a honvédség számára nagyszámú ingatlan (2010-ig nagyjából a felük) válik feleslegessé, illetve egyes ingatlanokat szálló vagy lakás céljára kívánnak a jövőben hasznosítani. Úgyszintén jelentős ingóvagyont kell értékesíteni, vagy más célokra átadni. A jelenleg hatályos jogszabályok számos felesleges kiadást, pazarlást előidéző megkötést tartalmaznak, ezért a rossz tapasztalatokból kiindulva rugalmasabb ügymenetet lehetővé tevő, viszonylag konkrét jogszabály-módosító feladatok is megjelennek a határozattervezetben. Erre az eddigi tapasztalatok, illetve a várható átalakítás volumene miatt szükség van.
Miközben a reformelképzelés kétségtelenül legfontosabb eleme, a szervezeti átalakítás mind a határozatban, mind a háttéranyagokban kellő részletezettséggel fel van vázolva, sőt egy óraműszerű pontossággal operáló ütemterv is készült, számos további, a HM tárca kompetenciáját meghaladó elem ehhez képest kidolgozatlan, a határozat ezekben a kérdésekben csupán óhajszerűen megfogalmazott feladat-meghatározásokat rögzít. Például: „Javaslatot kell kidolgozni a katonai oktatási rendszer struktúrájának átalakítására, költségeinek optimalizálására.” „Készüljön terv a Magyar Honvédség átalakítása során keletkező foglalkoztatási feszültségek kezelésére.” „Át kell tekinteni a katonai erők igénybevételének lehetőségeit, módozatait a katasztrófa-elhárításban.” Jó lett volna, ha az előterjesztő, illetve a kormány képes lett volna a felsorolt és számos egyéb fontos feladatnak nem csupán a beazonosítására, de a feladat fő irányainak, lényeges tartalmi elemeinek a körvonalazására is (amint ezt más esetekben megtette). Ennek hiányában az történhet, hogy ezek a feladatok, illetve felülvizsgálatok háttérbe szorulnak, elhalnak, pedig ezek az átalakítás zökkenőmentes lebonyolításának fontos részelemeit képezik.
Az újabb reform realitása
A sok eddigi haderőreform után jogos a kérdés, hogy meg kell-e majd csinálni ennek a reformnak a reformját is a következő ciklusban? Talán megbocsátható, ha jóslásra nem vállalkozunk, azt azonban érdemes lehet elemezni, hogy mi okozta az eddigi kudarcokat.
Eddig egyetlen kormány sem érkezett kész reformtervekkel vagy koncepciókkal, ezért az aktuális honvédelmi miniszternek kellett a meglévő apparátusokkal kidolgoztatni a koncepciót, azaz részben a politikusok helyett elvégeztetni a politikai munkát. Ennek több hátránya van. Először is csúszást szenved a dolog, másfél-két év elmegy a kidolgozással, ami a végrehajtás esélyét a négyéves kormányzati cikluson belül eleve rontja. Másrészt, bár az apparátusok tagjai jelentős tapasztalattal rendelkeznek, az elméleti kidolgozó munkában kevéssé jártasak, esetenként személyes érdekeiket is érvényesítik, elmaradnak a belső és a külső szakmai viták, így összességében a koncepció minősége is gyengébb lesz, és a végrehajtást gátló olyan hibák keletkeznek, amelyek egy elmélyültebb előkészítés során kiküszöbölhetők lettek volna.
Miután megszületik a döntés az elvben azért többé-kevésbé pozitív célkitűzésekről, a végrehajtást a tárcavezetés nem tudja a napi munkában megfelelően kontrollálni és koordinálni részben külső okokból (egyes döntéseivel maga a kormány tér le e kijelölt útról), részben azért, mert a minisztérium vezetettsége nem érvényesül teljes körűen. Rendre születnek a költségvetés belső elosztásánál vagy például a közbeszerzéseknél az alapcéloknak ellentmondó, pazarló, értelmetlen vagy szűk részérdekeket tükröző döntések. A tervekben és a koncepciókban szereplő prioritások megvalósításának biztosítására lenne hivatott egyebek között a védelmi tervezési rendszer, amelynek működtetésével már egy évtizede kísérleteznek, mechanizmusai azonban eddig nem működtek kielégítően.
Megkockáztathatjuk, hogy a reformok megvalósításának fő akadálya ma már nem elsősorban a pénzhiány, hiszen Magyarország az európai NATO-szövetségesekhez viszonyítva is megfelelő szinten költ a honvédelemre jó néhány éve minden látható eredmény nélkül. (Ez szerepel a Washington Post a magyar haderővel foglalkozó, tavaly novemberben publikált cikkében is.)[6] Mindazonáltal a reform költségvetési megalapozása nélkülözhetetlen. Ebből a szempontból pozitív, hogy a határozattervezet legalábbis 2006-ig előre kijelöli a honvédelem rendelkezésére álló forrásokat a GDP 1,71-1,81%-ában. Ezt a majdan a tárgyban megszületendő országgyűlési határozatba is be kellene foglalni (még ha egy más kormánytöbbség minden további nélkül meg is változtathatja). Ennél azonban jóval részletesebb, minden egyes fejlesztésre és jelentősebb beszerzésre éves ütemezésben lebontott, ellenőrizhető és átlátható költségvetési terv is szükséges. A kormányhatározat szerint november 30-ig el kell készíteni „a honvédelmi tárca kiadásainak kiegyensúlyozását biztosító és bemutató részletes tervet”. Ennek tartalmáról azonban további részletek nincsenek a határozatban.
A fentiekből úgy tűnik, hogy az objektív esélyek most sem lettek sokkal jobbak a reformfolyamat véghezviteléhez. Némi optimizmusra adhat viszont okot a NATO részéről megnyilvánuló fokozott figyelem, a honvédség látványos ellehetetlenülésétől való félelem, az eddigi rossz tapasztalatok stimuláló ereje, és a jelenlegi politikai, adminisztratív és katonai vezetés elszántsága. A kérdésre legkésőbb 2006-ban visszatérünk…
Jegyzetek
[1] 2236/2003. (X. 1.) Korm. hat. a Magyar Honvédség 2002–2013 közötti időszakra vonatkozó átalakításának és új szervezeti struktúrájának kialakításáról.
[2] 61/2000. (VI. 21.) Ogy. hat. A Magyar Honvédség hosszú távú átalakításának irányairól.
[3] Lásd például Nyitray András nyilatkozatát (MTV, Napkelte, 2003. október 27.).
[4] Hasszán Zoltán: Védelmi koncepció a terror ellen. Népszabadság, 2003. aug. 1.
[5] Lásd a 3. számú jegyzetet.
[6] Hivatkoztunk rá a Beszélő 2003. január–februári számában (Kelemen László: Magyarország és a NATO).
Kapcsolódó cikkek
- Játéktér [7]