Kun István publicistához méltó sistergéssel ostorozza „megcsontosodottan ráérő közigazgatásunkat” (A tizenkilencedik esélye. Beszélő, 2003. szeptember), és hasonlóképp vehemensen elemzi a tervezett közigazgatási reform lépéseit.
Végkövetkeztetésével, jelesül azzal, hogy ez a reform nem az a reform, egyet lehet érteni. Abban is van némi igazság, hogy ezen a tervezeten kár is lenne hosszabban gondolkodni, hiszen teljes körű elfogadásának nincs esélye. Nem csak az acsarkodó közélet miatt, hanem azért is, mert a lehető legcsekélyebb mértékű szakmai egyetértés sincs mögötte. Ez így önmagában is súlyos helyzet. Sokkal súlyosabbá teszi ugyanakkor az, hogy a kormány mindezek ellenére érzékelhető eltökéltséget mutat a rosszul előkészített és ebből következően egészen bizonyosan rossz közigazgatási reform iránt, noha tudván tudja: annak legfontosabb elemeihez nem tudja biztosítani a kétharmados parlamenti többséget (más kérdés: a szakmai konszenzus hiánya miatt elég erős lehet az önkormányzati lobbi ahhoz, hogy az egyszerűt se nagyon sikerüljön). Ebből viszont az következik, hogy a kormányzat nem a közigazgatás egészéhez nyúl majd hozzá érdemben, hanem csak egyes részeihez. Így például nagy valószínűséggel megteremti a kistérségek létrehozásának feltételeit, de ezzel csak egy újabb közigazgatási szintet alakít ki, valódi tartalom nélkül. Ez a lépés pedig önmagában nem értelmezhető az önkormányzati finanszírozás megújítása, illetve a valóban régióként működő régiók kialakítása nélkül. Viszont: további gondok és hatásköri villongások forrása lehet (Vajon a „többcélú kistérségi társulás” honnan és milyen feladatköröket vesz át? Sérül-e ezáltal az önkormányzati autonómia? Hogyan érinti mindez a jelenleg is létező megyéket?), a közigazgatási létszámot pedig tovább növeli. A különböző közigazgatási szintek már eddig is megbontott rendje kaotikussá válik. A helyzet tehát elrettentő, valószínűleg rosszabb (lesz), mint Kun István víziója. Mégis: mindezek ellenére nem hagy nyugodni az a gondolat, hogy valójában mégiscsak az történik (persze csak utóbb), amit ez a kormány is akar. E feltételezésre okot ad, hogy az előző kormányok is ugyanezt akarták. Az SZDSZ a Horn-kormány ideje alatt is régiópárti volt (ebből csak azt tudta megvalósítani, hogy a megyéket tovább gyöngítette), miként a Fidesz is szinte szó szerint ilyen közigazgatási reformot akart – mindaddig persze, amíg hatalomra nem került, viszont a megálmodott új elit kitermelése (megyei, települési káderek) többet ért számára a rendszerújításnál. Előbb-utóbb tehát szembe kell nézni a közigazgatási reform jelenlegi – és megjósolhatóan: majdani – tervezetével. Kun István ezt teszi.
Állításai sok szempontból vitathatók.
Kun az önkormányzatok finanszírozása kapcsán részletesen ír arról, hogy a közhiedelem szerint az önkormányzatok rettentő szegények, mert nem kapnak elég pénzt a költségvetéstől, így aztán szép lassan fölkopik az álluk, holott – állítja – a helyi hatalom képviselőinek pénzigényét még egy jómódú belga gazdaság sem lenne képes kielégíteni. Továbbá – szögezi le – közösségellenes luxus, hogy hivatali szervezet működtet kisebb településeket. Arról nem beszélve, hogy a szerző szerint a hivatal a polgármesterek státuszszimbólumává vált, „nyolc-tíz fő »lenyúlja« az állami támogatást”, amit egyébként ezernyi más fontos közcélra lehetne költeni. „Az én értékrendem szerint az önkormányzatok szent önállósága addig tart, amíg a normatív úton kapott támogatások, s a lakosaiktól beszedett adók...” „...Az önkormányzat nyugodtan működtethet polgármesteri hivatalt ötszáz lakosú településen is, (…) de akkor ne jajveszékeljen, hogy a kormány milyen fukar, és ne nyújtson be siránkozó pályázatot arra hivatkozva, hogy önhibáján kívül került nehéz helyzetbe.” Kun Istvánból a próféta szólt: a cikk megjelenése óta tudjuk, hogy a kormány megkezdi a közszféra létszámának leépítését, s ez óhatatlanul érinti majd az önkormányzatokat is. Csakhogy – s szerintem erre a külföldi példákkal érvelő Kun se tudja a választ – kétlem, hogy valaha is készült volna olyan fölmérés, amely pontosan, a feladatok arányához mérten vizsgálta volna, hogy egy-egy adott településtípusnak (természetesen a lélekszámától függően) mekkora hivatali apparátusra van szüksége. Az ISO minősítéseket – oly büszke is tud lenni erre egy-egy város! – standardokra adják. Létszámstandard pedig nincs, igaz, ennek kialakítására annak idején a Horn-kormány tett kísérletet, aztán – feltehetőleg politikai okokból – a bevezetése elmaradt. Miként az sem igazolható, amit Kun ír, jelesül az, hogy két-háromezer főnél kisebb helységekben – uniós vélekedés szerint – értelmezhetetlen az önállóság. Egyrészt: az Unió ezt semmilyen formában nem értelmezi, amiből nem következik az, hogy értelmezhetetlen. Másrészt: milyen szempontból értelmezhetetlen az önkormányzati önállóság? Tegyük föl gyakorlatiasabban ugyanezt a kérdést: Értelmezhető-e egyáltalán az önkormányzatok önállósága?
A válaszom: igen, értelmezhető. S ennek az értelmezésnek a kapcsán értelmezhető más is: az, hogy szükség van-e önkormányzatokra – választott testületekre – a kistelepüléseken. Ezek valóban csak arra volnának jók, hogy az a bizonyos nyolc-tíz fő lenyúlja az állami támogatásokat?
A település önállóságát az jelenti, hogy a helyiek – élve törvény adta jogukkal – vezetőket választhatnak maguknak. Őket olyan jogosítványokkal látják el, amelyek arra hatalmazzák föl őket, hogy a nevükben eljárva érdekeiket képviseljék: ha kell, a központi hatalommal szemben, ha kell, azzal együttműködve annak érdekében, hogy a településük élhetőbbé váljék. Ha ez nem sikerül, elégedetlenek a vezetőkkel, újakat választhatnak. A település önállóságát adja, hogy nem másokra hagyatkozva reménykednek abban, hogy sorsuk jobbra vagy – tegyük föl, hogy van ilyen is – még jobbra fordulhat, hanem vezetőiken keresztül tevőlegesen részt vesznek a folyamatban. A lehető legprimitívebb példa: ugyanolyan jogos igény lehet a betonozott út, mint a befektetők letelepítése. De nem csak konkrét ügyekről van szó. A település lakói választott vezetőiken keresztül alakíthatnak folyamatokat is – nemcsak a lebetonozott út, a befektetők vonzása, hanem néha egy-egy ötlet is segíthet. Ha Kun István logikáját követjük, Nagykarácsony sorsa valószínűleg már rég megpecsételődött volna, hiszen egy ilyen kis településnek minek is választott testület? Való igaz, sokáig ez a testület sem tudott mit tenni a felgyülemlett gondokkal, mindaddig, amíg vezetőik közül valakinek eszébe nem jutott, hogy ha mást nem is, a település nevét lehetne kamatoztatni. Sikerült. Nagykarácsony nem is lett önhikis település. Másik példa: Budapest szőlőskertje, Etyek, a kilencvenes évek elején még tetszhalott állapotban volt. Így volt ez az első ciklusban is, aztán az addigi polgármestert a helyiek, élve jogaikkal, leváltották. Az új viszont jól muzsikál. Ha mérnék, Etyek valószínűleg a leglátványosabban fejlődő magyarországi falvak közé tartozna. Új iskola, új óvoda és igen, bizony, új polgármesteri hivatal, mellesleg mindenütt csatorna, gáz, megfelelő utak, és ami ennél is több: van települési jövőkép. Ez a szőlőre épül. Belátható, szép jövő. Ezzel természetesen nem azt mondom, hogy valamennyi nehéz helyzetben lévő településen lehet így segíteni. Azt viszont határozottan állítom, hogy ha a falu olyan vezetést választ magának, amely megpróbál megfelelni hivatásának, több esély van arra, hogy a folyamatok kedvező irányba mozduljanak el, mint ha nincsen ilyen vezetése.
Kun Istvánnak az az állítása, hogy tíz-tizenöt ember lenyúlja a közre szánt pénzeket, méltatlan. Vitára csak akkor lenne érdemes, ha azt írta volna, hogy vannak olyan települések, ahol ez így történik, de sokkal több olyan, ahol nem.
Jó volna élni egy olyan országban – és valóban ilyen országban kellene élni –, ahol alanyi jogon járnak különféle szolgáltatások. Például az, hogy bárki, bárhol hozzájuthat a gázhoz, a csatornához. Bárki – bárhol – a lehető legrövidebb idő alatt hozzájuthat személyi okmányaihoz. Méghozzá azért, mert Magyarországon élnek. Belátható, ennek feltételei jelenleg nincsenek meg. Akkor viszont – ha már alanyi jogon nem jár – kell valamilyen intézmény, amely megpróbálja ezeket megteremteni. Hiszen az állam önmagától sehol nem épít csatornát, gázt. A személyi okmányokat nem lehet egyetlen nap alatt beszerezni. Ehhez hivatalok kellenek. Olyanok, amelyek kijárják ezt a szolgáltatást. Tárgyalnak róla, megteremtik a feltételeit, megpróbálják megszerezni a pályázatokhoz szükséges önerőt. Kétségtelen, ebben lehet szerepe a kistérségeknek. Kétségtelen Kun igazsága abban is, hogy az önkormányzati gazdálkodást – intézményfenntartást – racionalizálni kell. Példája, hogy túl sok fenntarthatatlan önkormányzati iskola van, amelyek jelenlegi formájukban nem alkalmasak a képzésre, elvitathatatlan. Miként az is, hogy a kistérségekbe szerveződő önkormányzatok – közösen – fenntartói, illetve beruházói társulásokat hozhatnak létre. Persze: csak akkor, ha ez közös érdekük.
Kun részletesen elemzi a majdani kistérségek szerepét. Elemzése azonban nem érdemi. Írásában az egyik hangsúlyos elem, hogy ezek az „újmódi járások” a kezdettől fogva nem úszták meg botrányok nélkül, hiszen az Orbán-kormány is saját sameszeivel (a kistérségi megbízottakról van szó) és a Medgyessy-kabinet is a sajátjaival töltötte be ezeket az állásokat úgy, hogy a megbízottak munkáltatója mindvégig az állam volt. Kun ugyanakkor „életveszélyesnek” tartaná, hogy a kistérségi megbízottakat – akiknek egyébként a feladatuk az, hogy a hazai és uniós pályázatokat figyeljék, segítsenek ezek előkészítésében és lobbizzanak az elnyerésükért – maguk a kistérségek alkalmazzák. Kun egy újabb példája az önkormányzatok megátalkodottságára: „ráülnek a kistérségi megbízottra.” Ennek kapcsán emlékeztet egy rétközi városka határában kialakított horgásztóra, amely egy betéti társaságé (a város polgármestere kültag a Bt.-ben), ám a beruházás szinte teljes egészében közpénzből valósult meg. Majd a maró gúny: „Milyen örömmel áztatja majd a tóban a damilt a városka ezernyi munkanélkülije!” Anélkül, hogy tudnám, melyik településről van szó, s valóban így van-e, ahogy írja, érdemes mélyebben elgondolkodni a történeten. Nyilvánvalóan jogszerűtlen, ha a polgármester tagja egy ilyen Bt.-nek. Abban azonban csöppet sem lennék biztos, hogy a gúnyos megjegyzés is ennyire érvényes, vagyis – gúnyra gúny –, ne becsüljük le a horgásztavakat! Én most két Nógrád megyei példát említek, mindkettő horgásztavakhoz kapcsolódik: az egyik Bánké, a másik Nőtincsé. Bánk a tóból él. A tóból élnek a helyiek – egész szolgáltatáslánc kapcsolódik hozzá –, kialakult az üdülőturizmus, a tavat az önkormányzat gondozza, szállodát építettek, a szállodában helyiek dolgoznak. Nőtincsen ugyanez a helyzet.
De vissza az eredeti témához!
Egészen nyilvánvaló szakmai követelménynek tűnik, hogy a kistérségek kialakításáról mindaddig ne lehessen érvényes döntést hozni, amíg nem dől el véglegesen a megyék sorsa. Kun is elsősorban ezzel érvel: szerinte a kormány még mindig túl erősnek érzi a megyei területfejlesztési tanácsokat, és gyöngébb partner után néz a kistérségekben, amelyek így végül csak arra valók lesznek, hogy partnerré váljanak az „odafent” meghozott döntések végrehajtásában. Azon kívül, hogy egy ilyen típusú tanács erejét – a legitimitásán túl – az adja, hogy mekkora összeggel gazdálkodhat, s azt milyen célokra fordíthatja, semmi nem indokolja ezt a megjegyzést. A megyei területfejlesztési tanácsokban – akárcsak a regionálisakban – ott ülnek a kormányzati emberek.
Ez az Orbán-kormány megbocsáthatatlan bűne, a területfejlesztési törvényt ugyanis meglehetősen nyilvánvalóan azzal az elszánással módosíttatta, hogy a pályázati pénzek sorsára rálátása legyen. Ez önmagában még nem is lett volna baj, de a Széchenyi-terv kapcsán szétosztott pályázati pénzek fölhasználásának tanulságaitól nehéz elvonatkoztatni – és tartani lehet attól, hogy „alsóbb szinten” sem működött (működik) ez másképp.
Kun szerint a „röhej” kategóriájába tartozik, hogy a kormányzati tervek bizakodnak a kistérségi identitás kialakításában. Kunnak ebben valószínűleg igaza van, de ezt a tervezet kritikájaként fölróni mégis sportszerűtlen.
Nehezen tudnék előszedni bármilyen tanulmányt, vitaanyagot, elemzést, tervet, amely ne tartalmazna legalább ilyen szintű közhelyeket. Minek is kellene kialakulnia kistérségi identitásnak? Hiszen az önkormányzatok létét semmi nem veszélyezteti. Nem úgy persze a megyékét.
Hosszas elemzés tárgya lehetne, hogy az Antall-kormánytól kezdve a politikai döntéshozók milyen változatos módszerekkel próbálták tönkretenni a megyéket, nyilvánvalóan érzelmi alapon. Aztán már bosszantotta is őket, hogy a gyakorlatilag funkciótlanított önkormányzatok mégis elég erőt tudtak fölmutatni ahhoz, hogy ne lehessen végképp kiiktatni őket a rendszerből. A mostani közigazgatási reformtervezet viszont gyakorlatilag a megyék teljes eltörlésével számol, igaz, meglehetősen trükkösen úgy fogalmaz, hogy a megyékben a jövőben intézményfenntartói társulások jönnek létre. Ennek persze ebben a formában semmi értelme nincs. A megyéket a régiók váltanák föl. Egyelőre tervezési-statisztikaiak. És ezek jobbára nem is alkalmasak másra, csak tervezésre. Nehezen tudna ugyanis bárki bármiféle elfogadható és értékelhető gazdasági, kulturális vagy más indokot fölhozni arra, hogy miért is kell közös régióba tartoznia például Veszprém, Fejér és Komárom-Esztergom megyének. Miként az is nehezen magyarázható, hogy Magyarország legtermészetesebb régiója, amelyet a Balaton környéki megyék alakíthatnának ki, vajon miért nem funkcionál régióként? Ilyen és ehhez hasonló elemzéseket szinte kivétel nélkül valamennyi régió esetében el lehetne végezni, de minek. Ezek a régiók ugyanis jobbára semmi másra nem alkalmasak, minthogy tervezési-statisztikai funkciókat töltsenek be, vagyis elég nagyok ahhoz, hogy statisztikai folyamatok mérésére alkalmasak legyenek. Ez önmagában nem is volna baj. A gond akkor kezdődik, amikor ezekre a szedett-vedett régiókra akarnak telepíteni érdemi hatásköröket. Arra ugyanis – a közös érdekek hiátusában – nem alkalmasak. Értelemszerű volna a megoldás: nyilvánvalóan újra kell alkotni a régiókat, valós szempontok, valódi érdekek alapján, s ezt a folyamatot választással kell szentesíteni. Ennek azonban csak és kizárólag akkor volna értelme, ha a régiók valódi szerep- és jogköröket kapnának, és abban az esetben valóban ki lehetne iktatni a „zavaró tényezőt”: a megyéket. A jelenlegi állapot konzerválása ugyanis, vagyis azé, hogy ilyen-olyan régiók ilyen-olyan megyékkel konkurálnak, tarthatatlan. Eddig csak két politikusnak volt mersze fölvállalni azt a manapság eretneknek tűnő álláspontot (Boross Péter volt miniszterelnökről és Zongor Gábor egykori megyei elnökről, országgyűlési képviselőről, a TÖOSZ főtitkáráról van szó), hogy egyáltalában nem biztos, hogy a megyéket meg kell szüntetni.
Zongor azzal érvel, hogy a megyék szinte teljes mértékben megfelelnek az Európai Regionális Charta tervezetében foglalt alapvető kritériumoknak – így választott testületük van, jogalkotók, területük nem változik, saját gazdálkodást folytatnak, igaz, önálló bevételük, adókivetési joguk nincs. (Ezen kritériumok egyikének sem felelnek meg a jelenlegi régiók.) Továbbá álláspontjának része az, hogy a már megszokott, hagyományos, bejáratott, kipróbált rendszert érdemes-e fölborítani olyan vélt európai uniós kívánalmak jegyében (ilyen például az a tévképzet, hogy az Unió a támogatásának folyósításához megköveteli a régiókat), amelyek valójában nem is léteznek? Boross Péter is a hagyományokra utal. „A megyék szükségesek, mert kitörölhetetlen hagyományuk van a magyar közjog történetében. Olyan meggyökeresedett rendszerről van szó, amely az emberek többségében – még ha ezt nem is tudatosítják magukban – jelent valamit. Még mindig vannak somogyiak meg zalaiak. Vannak szabolcsiak, miként vannak Veszprém megyeiek. Lehetetlen, hogy ezt a tényezőt a döntéshozók ne vegyék figyelembe, mert akkor a történelmünket hagyják figyelmen kívül” – nyilatkozta a Népszabadságnak. Nehéz, valóban nagyon nehéz eldönteni az állam-régió-megye-kistérség-önkormányzat vitát. Mindkét oldalnak vannak valóban megfontolásra méltó érvei, amelyeket felelősségteljesen kell mérlegelni. Az azonban mégsem elfogadható, hogy a magyarországi közigazgatási rendszer gyökeres, a jelenlegi formájában átgondolatlan átalakítását külső kényszerekkel magyarázzák, mert ilyenek nincsenek. Az alapvető probléma az, hogy az érvek mögé valódi tényeket szinte senki nem tud helyezni. Illetve: nehezen eldönthetők, melyek a valódiak. Ennek legjellemzőbb példája a mostani költségvetési vita: számok röpködnek az önkormányzatok valós igényeiről, arról, hogy a felelősségteljes működésükhöz 200 milliárd forintra van szükség, talán százra, de ötvenre mindenképp. Nem baj, a kormány harmincat mindenképpen ad.
Hol az igazság?
A napi politikai küzdelmeken túl mégiscsak figyelemre méltó, hogy a parlamenti pártok még abban sem tudnak dűlőre jutni, hogy most vagy az előző kormány ideje alatt kapott-e több támogatást az önkormányzati rendszer. Tehát a legalapvetőbb szakmai minimum is hiányzik. Ezek a viták jelzik az önkormányzatisággal kapcsolatos hangzatos politikai nézetek álságosságát is: abban mindenki egyetért, hogy kellenek, szükség van rájuk, de azért titkon minden párt összekacsint, ha pénz kell, majd csökkentik az önkormányzati támogatást. És persze abban is mélységesen egyetértenek a politikai erők: az önkormányzatokat ki lehet játszani. Példázza ezt a gázközmű-vagyon át nem adása, valamint az, hogy a településeknek perre kellett menni jogos jussukért ahhoz, hogy legalább valami részleges kompenzációhoz jussanak – azt is afféle alamizsnaként kapták. Hasonló a helyzet a közigazgatási reformmal is. Mindkét oldal szajkózza érveit – tartalmat ugyan tesz mögéjük, igazságtartalmat azonban nem. Vagy csak bennünk a hiba: nem tudjuk, hol is rejtezik az igazság. És valljuk be azt is, hogy a megye-régió vitát – érvek ide vagy oda – valójában soha senki nem folytatta le. Persze, jól tudom: szakmai egyeztetések, mindenfelé szétküldött vitaanyagok – ezekre utal mindvégig Kun István is – valóban voltak. A társadalmi vita azonban elmaradt. S mindez talán azért, mert a döntéshozók ebben az ügyben egész egyszerűen nem tudták megérinteni az embereket, akik éppoly kevéssé látják át, hogy a reform – így vagy úgy – mindenképpen befolyásolja életüket, miként, véleményem szerint, a döntéshozók sincsenek tisztában azzal, hogy milyen súlyú változtatásra szánták el magukat.
A reformtervezet lényegi vitája tehát még hátravan. És megengedhetetlen, hogy e vita lefolytatása nélkül tegyünk lépéseket, bármelyik irányba is mennénk. Minden bírálatom ellenére ezért tartom fontosnak Kun István írását.
Hivatkozott cikkek
- Visszabeszélő [6]