Ha emberi számításaink nem csalnak meg bennünket, akkor mindaz, amit a kormány a közigazgatási reform címszava alatt tesz (próbál tenni, kísérletezik, erőltet – a megfelelőt kéretik kiválasztani), szembemegy mindazzal, amit az Európai Unió elvárna tőlünk. Ennek következményeivel minden valószínűség szerint csak 2007 után találkozhatunk. A legfájdalmasabb talán az lehet, hogy az EU új támogatási rendszerében a rendelkezésünkre álló uniós forrásokat nem vagy csak kínkeservvel leszünk képesek fölhasználni. A helyzet ugyanis az, hogy mielőtt még kiépítettük volna azt a rendszert, amely hitünk – vagy inkább a kormány hite – szerint megfelelt volna az EU-követelményeknek, az idő már meg is haladta azt.
Fáziskésésben vagyunk.
Nézzük, mi történt eddig. Bár a Medgyessy-kabinet folyamatosan azt kommunikálja, hogy a közigazgatási reform jó ütemben halad, ennek a fele sem igaz. A kormányváltáskor Lamperth Mónika belügyminiszter bejelentette, hogy 2006-tól fölállnak a választott régiók, vagyis addigra kiürítik a megyéket, és számos állami feladatot decentralizálnak. Annak jegyében hozta létre az IDEA-csoportot Ágh Attila vezetésével, hogy dolgozza ki a közigazgatási reform alapjait. Tehát nem ennek a csoportnak kellett kijegecesítenie a reform lépéseit, hanem előre meghatározták, hogy hová kell eljutnia (a választott régiókig). Ez eleve behatárolta a szakemberek mozgásterét. A kormány ezt azzal is tetézte, hogy amíg lehetett, életben tartotta azt a tévhitet, hogy a választott régiókat azért kell mindenképpen létrehozni, mert az EU csakis így ad nekünk támogatást. Már régóta tudjuk: ez nem így van. Ennek ellenére a választott régiók kialakítása továbbra is kitűzött cél. Erre utal, hogy a belügyminiszter néhány héttel ezelőtt azt nyilatkozta: bármi is történjék a jövőben, mindenképpen lesznek önkormányzati régiók. Igaz, hogy ezek kialakításához kétharmados parlamenti jóváhagyás kell, de ha azt nem kapják meg, akkor majd megoldják a problémát más módon. A „más mód” részletezésére Lamperth Mónika nem tett kísérletet. Jobban is tette: valószínűleg botrány lett volna belőle.
Az IDEA-csoport tehát az előre megadott elvek alapján meghatározta az államigazgatás új területi rendszerét: az eddigi hármas szintet – önkormányzatok, megyék, állam – papíron eltolta úgy, hogy az önkormányzatok kistérségekké szerveződnek, a megyék választott régiókká, az állam pedig feladatokat és eszközöket oszt le.
Mindebből eddig semmi nem valósult meg. Az önkormányzatok kötelező kistérségi társulása elbukott. Részben azért, mert a települések nem tudják, hogy így milyen jogosítványaiktól fosztják meg magukat, továbbá iszonyú erővel védelmezik a túlélésük zálogának tartott (valószínűleg majdan sokuk bukását okozó) iskoláikat. A választott régiók kialakítása pedig a jelenlegi politikai légkörben egyszerűen kivitelezhetetlen. Ennek ellenére a kormány újra és újra nekirugaszkodik azzal a szándékkal, hogy végső soron az ellenzéket lehessen kárhoztatni a reform egyébként előre kódolható kudarcáért.
Amíg mi idehaza küszködünk, az EU lassan, de biztosan nagyot fordult. 2003 májusában új térszerkezeti lehatárolást tett közzé. A térszerkezeti lehatárolásra – ez a sokat hivatkozott NUTS-rendszer – azért van szükség, hogy statisztikai és területfejlesztési szempontból még kezelhető nagyságú területi egységek jöjjenek létre. Korábban a NUTS 1-es szint Magyarország esetében csak és kizárólag az ország egész területére volt értelmezhető, ezt követte a NUTS 2-es, ami a régiókéra. Az EU ezt megváltoztatta úgy, hogy a NUTS 1-es szintet népességszámhoz kötötte. Az új NUTS 1 szintbe a három- és a hétmilliós lélekszámú területek tartoznak. Elemzők szerint ezt az EU-elhatározást elsősorban az indokolta, hogy a csatlakozó országokkal annyi új régióval kell számolni, amennyi Brüsszelből már kezelhetetlennek tűnik. A másik ok pedig az volt, hogy az unió megunta az írek packázását, s attól tartott, hogy példájukat mások is követik majd. Az írek ugyanis azt csinálták, hogy a régiós határaikat állandóan – és nagy összpontosítással, fegyelemmel – megváltoztatták, mindig attól függően, hogy épp milyen célra akartak pénzt igénybe venni. Ha a pénzszerző uniós csatornák egy adott célra a népességszámhoz kötötték a támogatást, akkor az írek a szerint növelték vagy épp csökkentették régióik területét. Ez eredményes módszernek bizonyult: még az igencsak edzett uniós döntéshozók is csak ámultak e furmányon, mígnem egy csapással – az új területi lehatárolással – véget nem vetettek az ír trükknek.
Az EU eddigi rendszere szerint a támogatott célterületek valóban a régiók voltak. Magyarország a régiós követelményeknek megfelel azóta, hogy 1996-ban, a területfejlesztési törvényben meghatározta hét, úgynevezett tervezési-statisztikai régióját. Elméletileg ez lehetővé teszi, hogy jelenleg is eredményesen pályázzunk uniós forrásokra. A gyakorlatban ez nem így van, de ennek okai szövevényesek, és nem a területi rendszerben keresendők. 2007-től azonban az EU új támogatási rendszert vezet be. Az új NUTS-lehatárolásból egyértelműen az olvasható ki, hogy a támogatott területek már nem elsősorban a csökkenő jelentőségű régiók lesznek, hanem az új NUTS 1-es szintek, vagyis azok a területi egységek, ahol legalább hárommillióan, legfeljebb pedig hétmillióan élnek. Ennek megfelelően a NUTS 2-es (régiós) szint úgy változott, hogy területén legalább 800 ezren, legfeljebb hárommillióan lakhatnak, míg az EU által még területfejlesztési egységként értékelt NUTS 3-as szintnek azok a területek felelnek meg, amelyek lakosságszáma 150 ezer és 800 ezer között van.
Ez merőben új helyzetet teremt, amellyel a kormánynak mindenképpen számolnia kell. Az első következtetés: a NUTS 3-as szint maga a megye. A magyarországi megyék átlagos népessége 509 ezer lakos, tehát alapvetően beleférnek az EU által meghatározott népességküszöbbe. Továbbá: intézményhálózatuk, döntési mechanizmusuk kiérlelt, statisztikai mérésekre (és területfejlesztési elképzelésekre) alkalmas nagyságúak.
A második következtetés: továbbra sem indokolja semmi a választott régiók kialakítását. Elsősorban azért nem, mert az új NUTS-szabályozás szelleméből az következik, hogy a megyéket nem szabad a jelenleginél is jobban kiüríteni és feladataikat a régiókhoz sorolni, épp ellenkezőleg, a megyei közigazgatást újra erősíteni kell. Másodsorban azért nem, mert az EU 2007-től bevezetendő új rendszerében az elsődleges támogatási célpontok már nem a régiók lesznek. Harmadsorban azért nem, mert a jelenlegi régiós rendszer (a regionális területfejlesztési bizottságokkal) tökéletesen megfelel az EU elvárásainak.
A harmadik – és a legfontosabb – következtetés: föl kell építeni és intézményesíteni is kell az új NUTS 1-es szinteket. Ez Magyarországon értelemszerűen csak három területi egység lehet: a Dunántúl, Közép-Magyarország (Budapest és Pest megye), valamint Kelet-Magyarország. Ebben az értelemben tehát a Budapestet és Pest megyét szétválasztani kívánó kormányzati törekvések (Baráth Etele) tehát tökéletesen szembemennek az Európai Uniós folyamatokkal.
A helyzet tehát – nagyon lecsupaszítva – a következő: ha nem felelünk meg az EU-kívánalmaknak, 2007-től nem jutunk hozzá az uniós forrásokhoz. Mindaz, amit jelenleg a kormány tesz, nem illeszthető az új uniós elvárásokhoz. Nem beszélve arról, hogy tökéletesen érthetetlen, a kabinet miért is ragaszkodik még mindig foggal-körömmel ahhoz az elképzeléshez, amit nem csak az ellenzék, hanem maguk az érintettek is elleneznek. A kormány közigazgatási reformtervei politikai szempontból kudarcra vannak ítélve. Az eredményesség szempontjából – csökönyös kísérletek ide vagy oda – szintúgy. Eközben viszont a károk lassan mérhetetlenek. Mivel egyértelműen látszik, hogy az Országgyűlésen a választott régiók kialakítására tett javaslat elvérzik, a kormány saját hatáskörében hoz olyan döntéseket, amelyek később nagy valószínűséggel visszaütnek majd. Ezek közé sorolható például a Központi Statisztikai Hivatal megyei egységeinek fölszámolása és a közigazgatási hivatalok regionalizálása. Ezek az intézkedések nem az ésszerűség irányába mutatnak, inkább valamiféle kurucos dacot sejtetnek: ha nem megy szép szóval, majd megy másképpen. Csak a célt eközben valahol nagyon elveszítettük. Meg kéne keresni.
Vannak azonban biztató jelek. Ezek egyike, hogy Magyarország új EU-biztosa, Balázs Péter a közelmúltban egy beszédében már utalt arra, hogy a dolgok rossz irányba haladnak. Ő is azt mondja (megerősítve Zongor Gábor TÖOSZ-főtitkár és más szakemberek érvelését): az EU új térszerkezeti lehatárolásából az következik, hogy nem szabad szétverni a megyéket, a három új területi egységet pedig (jelesül a Dunántúlt, Kelet-Magyarországot és Közép-Magyarországot) közigazgatási szempontból föl kell építeni. Ha a kormány ezt nem veszi figyelembe, akkor az, ami jelenleg még menthető fáziskésésnek tűnik, katasztrofális következményekkel járó tévúttá válhat. Az pedig már csak és kizárólag a kormány felelőssége lesz. Sok mindenért igen, de ezért a tévútért az ellenzéket már nem lehet kárhoztatni.
- Folyamatos jelen [6]