Negyedik ciklusának derekán első ízben ingott meg Demszky Gábor pozíciója. Nemcsak a főpolgármester veszítette el népszerűségét, de a Városházát másfél évtizede irányító „kormány” egésze is vesztésre álló, megzavarodott csapat benyomását kelti. Divat ma arról beszélni, hogy Budapest lemaradt a régió nagyvárosainak versenyében és a fővárosi politikusok egyre kevésbé értik a dolgukat. Egy alosztályvezető kínos magyarázkodásra késztette Vajda Pál főpolgármester-helyettest, azzal hogy azt tanácsolta a kátyúkat kerülgető autósoknak: hajtsanak lassabban. Senki sem fogta fel, hogy az elszólás a budapestiek indulatait tette próbára. Még néhány ilyen stiláris baki, és a Városháza elérheti azt, amit eddig csak a legarrogánsabb kormányzati tényezőknek sikerült: a közutálatot.
A kerületi önkormányzatok igyekeznek maximálisan kihasználni a fővárosi vezetés meggyengülését. A forrásmegosztásért felelős Atkári János főpolgármester-helyettes pozíciójának megrendítését követően 12 külső kerületi önkormányzat kísérletet tett Schneller István főépítész elmozdítására, és törekvésüket nyíltan támogatja Molnár Gyula is, aki nem csak a XI. kerület szocialista polgármestere, de egyben a kormány nemrég kinevezett, Budapestért felelős megbízottja. A főépítész két tűz közé került. A külső kerületek a fővárosi szabályozás egyik legérzékenyebb elemét, a peremterületek beépítésének korlátozását szeretnék eltakarítani az útból. Aláírta a Schneller elmozdítását követelő petíciót Tóth Mihály, Csepel polgármestere is. A sziget északi, beépítetlen részeinek hasznosítása a rendszerváltás óta neuralgikus kérdés; a városrész vezetői 1993-ban még az elszakadást is megkísérelték, csakhogy szabad kezet kapjanak a fejlesztésekhez. Csepel mostani polgármestere egy jó 16 éves tervet porolt le: a sziget északi csúcsán kialakítandó irodaház-negyed ötlete még a Fővárosi Tanács főépítészi irodájában született meg, majd a rendszerváltást követő ínséges években a csepeli vezetők meggyőződésévé vált, hogy a nagyszabású fejlesztések kínálják a városrész felemelkedésének egyetlen esélyét. A főváros általános rendezésiterv-koncepciója viszont kategorikusan elveti, hogy a szigetcsúcson magasházakat emeljenek, és idővel majd odatelepüljön a város pénzügyi központja.
De a belső-erzsébetvárosi zsidónegyed lebontása kapcsán megorrolt a főépítészre az erzsébetvárosi polgármester is, jóllehet Hunvald György nem csatlakozott a Schneller menesztését követelő akcióhoz. Pedig a főépítész, jobb meggyőződése ellenére, igazán nem akart keresztbetenni a Madách sétány néven ismert projektnek; a sétány rendezési tervét – a hatályos általános rendezési terv ellenére – éppenséggel a főváros készíttette el. Schneller csak akkor fogalmazta meg óvatos kételyeit, miután széles körű tiltakozás hatására a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal ideiglenes védelmet biztosított a területnek: Schneller azt javasolta, hogy a kerületi önkormányzat rendeljen el változtatási tilalmat a területre. Ez is elég volt ahhoz, hogy az erzsébetvárosi polgármester a főépítészt is a fejlesztések kerékkötőjének tekintse.
A kerületek lázadása
A kerületek lázadásának tétje persze nem Schneller István posztja, hanem a kerületi önkormányzatok státusának és hatalmának változatlan fennmaradása. A városegyesítés óta centrálisan és erős kormányzati ellenőrzéssel igazgatott Budapest az 1990–1991-es fordulat óta a kontinens egyik leginkább decentralizált és széttagolódó metropoliszává vált. A kétszintű – huszonhárom kerületi önkormányzat és a fővárosi önkormányzat mellérendelt kapcsolatán alapuló – önkormányzati és igazgatási szisztéma csődjét éppen a gazdasági fellendülés, a megélénkülő ingatlanpiac tette világossá – és éppen a konjunktúra miatt csekély az ésszerű változtatás esélye.
Demszky Gábor tavaly ősszel a fővárosi szocialista politikusok és a jórészt ugyancsak szocialista irányítású kerületi önkormányzatok nyomására ejtette első számú szövetségesét, Atkári János főpolgármester-helyettest. Előbb a forrásmegosztást, majd az adóügyeket vették el a főpolgármesterhelyettesi hierarchiában az elsőről az utolsó helyre lefokozott Atkáritól, majd Demszky azt nyilatkozta: miért ne maradhatna a kitűnő pénzügyi szakember főpolgármester-helyettes, végtére is nyilván hasznos észrevételei lesznek különböző ügyekben. Atkári János vezéráldozat volt. Korábbi szövetségese porig alázásával Demszky Gábor politikai irányváltását kívánta jelezni: a fiskális szűkkeblűség évei után a közeljövő a nagyvonalú fejlesztéseké.
Idén januárban a főpolgármester azt javasolta, hogy az 1950-es határokon belül a város igazgatását egységesíteni kellene, megszüntetve a kerületi önkormányzatokat, ugyanakkor a külső kerületek ténylegesen is leválhatnának Budapestről. A javaslat két héttel azelőtt hangzott el, hogy a miniszterelnök kinevezte Molnár Gyulát, az általa „Újbuda” névre keresztelt XI. kerület polgármesterét a kormány Budapestért felelős megbízottjának. Demszky reformötlete mesteri elővágás volt: mindenekelőtt a szocialistákat akarta zavarba hozni, hiszen az érintett kerületeket jórészt a szocialisták irányítják. Ez sikerült: a szocialista vezetők zavartan hallgattak, a politikai pozícióját túlértékelő Molnár Gyula pedig mohó nyilatkozataival csak azt a vélekedést erősítette, hogy a szocialisták lényegében egyetértenek a Demszky-vezetéssel, csak a főpolgármester székét szeretnék elfoglalni. A főpolgármester Molnár Gyulát nem tekintette komoly riválisnak. A kormánymegbízott kinevezésének másnapján Demszky Gábor Lakos Imrét, a XI. kerület alpolgármesterét, tehát Molnár Gyula helyettesét bízta meg azzal, hogy egyeztessen az újdonsült kormánymegbízottal. Ez sem volt elég ahhoz, hogy Molnár belássa: csak bábfigura a két párt vezetőinek játszmájában. A kormánymegbízott hebehurgya bejelentései nem keltettek különösebb figyelmet, de az már mindenkinek sok volt, hogy a kerületek és a főváros alkudozásait semmibe véve önálló törvénymódosító javaslattal rukkolt elő a forrásmegosztás módjával kapcsolatban.
A kerületek és a főváros kötélhúzásának ugyanis nagyon nagy a tétje. Atkári János lefokozását nyilván nem kizárólag a kerületek erőszakolták ki, de a főpolgármester-helyettes bukását követően a kerületek – a rendszerváltás óta első ízben – elérték, hogy beleszólhassanak a forrásmegosztás elveit rögzítő jogszabály átfogó módosításába. A főpolgármester reformjavaslata létükben fenyegeti a kerületi önkormányzatokat; a külső kerületi önkormányzatokat is, hiszen az 1950-ben Budapesthez csatolt városrészek természetesen nem kívánnak elszakadni. A kerületi polgármesterek nekirontottak a Városházának, és a főépítész elmozdítást követelik. Támogatja őket Molnár Gyula is, visszhangozva követeléseiket: el kell törölni a fejlődést indokolatlanul korlátozó szabályokat; nem szabad tovább akadályozni magasházak építését; nem a XIX. században kialakult városképet kell védeni, hanem fel kell építeni a XXI. század Budapestjét. Molnár Gyula aligha fenyegeti komolyan Demszky pozícióját, de az korántsem biztos, hogy ebből az erőpróbából a Fővárosi Önkormányzat kerül ki győztesen. A főváros másfél évtized alatt képtelen volt arra, hogy érvényesítse akaratát. Ha a mostani vitában alulmarad, akkor végképp elvész az egységes városigazgatás lehetősége.
Unalmas igazgatási szakkérdés – legyinthetnénk, de nem az: a várospolitika hatásai ugyanis visszafordíthatatlanok. Annak idején a zsigerből önkormányzat-ellenes Antall-kormány azért zilálta szét a várost, hogy béna kacsát csináljon Demszkyből. Ez nem sikerült, Budapest viszont kormányozhatatlanná vált. A város igazgatásának kereteit megszabó törvényt 1991 nyarán fogadta el a parlament. Ez a jogszabály rögzítette a kerületek, illetve a főváros mellérendelt viszonyát. Nem sokkal később megszületett az a törvény, amely a kerületek, és nem a főváros tulajdonába adta az ingatlanállomány zömét, több százezer lakást, pincét, padlást, üzletet. A Városházát tehát már a kezdet kezdetén elütötték attól a lehetőségtől, hogy beleszólása lehessen a város legfontosabb stratégiai kérdésébe, a lakás-, illetve ingatlanállomány sorsába. A kormány egy tollvonással hatályon kívül helyezhette volna a lakások eladásáról szóló rendeletet, lehetőséget adva a problémahalmaz átgondolására, de nem tette.
A kerületi önkormányzatok két évig azt hihették, valódi tulajdonosként ők rendelkezhetnek az ingatlanvagyonnal. Tévedtek. Az Antall-kormány első privatizációs törvénye, a kiskereskedelmi és vendéglátó-ipari állami vállalatok vagyonának eladásáról szóló, úgynevezett előprivatizációs törvény már azelőtt elvonta a városbarát fejlesztések egyetlen lehetséges forrását, az ingatlanvagyon legnagyobb hozadékú szektorát az önkormányzatoktól, hogy egyáltalán sor került volna a helyhatósági választásokra.
Az 1993 nyarán megszülető lakástörvény alanyi vételi jogot adott a bérlőknek. Tulajdonosi jogaik csorbítása miatt az önkormányzati szövetségek az Alkotmánybírósághoz fordultak, jóllehet többségük már ekkor eldöntötte, hogy túlad ingatlanvagyonának zömén. Az Alkotmánybíróság az egész problémahalmazt egyszerre kívánta rendezni, és csak 1993 decemberében értelmezte az önkormányzatokat vagyonhoz juttató, két és fél évvel korábban született törvényt is, éspedig akként, hogy az önkormányzatok eleve a teljes vagyonelvonást eredményező privatizációs teherrel kapták meg a lakásvagyon tulajdonjogát. A lakásprivatizáció folyamata néhány év alatt befejeződött, és az önkormányzatok nem voltak képesek ellenállni az üzlethelyiségek megvásárlását követelő gazdasági érdekcsoportok nyomásának sem. A kerületi önkormányzatok csak az évtized végén mérhették fel a tulajdonukban maradt ingatlanvagyont, és kezdhettek el gondolkodni azon, hogy mit kezdjenek az állománnyal.
Ma huszonhárom, csaknem önálló városként működő kerületi önkormányzat kezében van a városfejlesztés minden olyan eszköze, amelyeknek egyetlen döntési központban lenne a helyük. Huszonhárom polgármesteri hivatal tervezői irodáiban rajzolják a város térképét, készítik a részletes rendezési terveket, és döntenek a helyben kívánatosnak tartott célokról, bontásokról, építkezésekről, fejlesztésekről. A huszonhárom térképből sehogyan sem lehet összerakni a város összefüggő fejlesztési tervét, és a Városháza időről időre kénytelen saját, összvárosi terveit és politikáját hozzáigazítani a folyamatosan változó realitásokhoz.
Terítsük ki a város térképét. A pesti oldal feltűnően szabályos, sugaras, félköríves szerkezete tudatos tervezésre utal, valamint arra, hogy a tervezőnek minden bizonnyal a város kialakítandó társadalomszerkezetéről is határozott elképzelései lehettek. A Fővárosi Közmunkák Tanácsa az eredendően a Duna-part mentén fekvő pesti városmagot kívánta félkörívben kiterjeszteni, és a különféle igazgatási funkciókat és társadalmi rétegeket igyekezett – szintén félköríves-hierarchikus – övezetekbe „szervezni”. A városegyesítést követően a pesti oldal térszerkezete részben az övezetes várostervezés direkt projektjei – a Nagykörút, az Andrássy út és a Duna-hidak –, részben pedig a lehatárolt övezetek beépítési szabályzatai révén alakult ki. A gondosan megtervezett, főútvonalak között húzódó kisebb utcák nyomvonalai, illetve az építési telkek határai azonban spontán módon, részben a betelepülés előtti kertészetek, majorok telekhatárait és a telkek között vezető szolgalmi utakat követve alakultak ki.
A várostervezés mindig térbeni társadalomtervezés is, függetlenül attól, hogy a döntéshozónak milyen tényleges eszközök állnak rendelkezésére. A térkép fölé hajoló várostervező az általa meghatározott térszerkezetbe szeretné „rendezni” a település lakosságát. Csakhogy tértervezés/társadalomtervezés csalóka lehetőség; a tervezőknek még rémuralmakban sem adatik meg, hogy különösebb hatékonysággal befolyásolhassák a migrációs folyamatokat, nemhogy piacgazdaságban. Persze hogy a XIX. századi övezetes várostervezés sem eredményezett „övezetes társadalomszerkezetet” Budapesten. Az 1874. és az 1893. évi beépítési szabályzat, amely a kisházas beépítést akadályozó rendelkezéseivel az extenzív városfejlődést kívánta akadályozni, a gyakorlatban éppen a belső városrészek társadalmi heterogenitásához járult hozzá. A heterogén lakosságú körgangos pesti bérház-típus dominanciája hosszú évtizedeken át fékezte a szegregációs folyamatokat a belső negyedekben, mivel az épületekben különféle társadalmi rétegekhez tartozó családok számára voltak lakások. A középrétegek lassú kiáramlása a budai, zuglói villanegyedekbe csak az 1930-as években kezdődött, a belső városrészek leromlása pedig a történelmi kataklizmák, a bérházak államosítása, a felújítás és a karbantartás évtizedes elmaradása, majd a romák bevándorlása következtében az 1960-as, 1970-es években gyorsult fel.
A rendszerváltást követően önállóságukhoz és vagyonuk birtokához jutott kerületi önkormányzatok városfejlesztési elképzeléseit részben a hagyományos övezeti szemlélet jellemzi – „csak” éppen nem egy, hanem huszonkettő, majd pedig Soroksár különválásával huszonhárom szuverén önkormányzat igyekszik érvényesíteni érdekeit: a kerületek maguk akarják definiálni új városszerkezeti és társadalmi státusukat. Az övezeti szemléletű tervezés lokális szemléletű tervezéssel egészült ki. Ha kiterítjük Budapest mai fejlesztési térképét, követhetetlen, kusza, zabolátlan folyamatok és tervek lenyomatát látjuk. A kerületi önkormányzatok markánsabb és könyörtelenebb víziók alapján igyekeznek „megtervezni” a helyi társadalmi folyamatokat, mint annak idején a Fővárosi Közmunkák Tanácsa, és ehhez olyan városrendezési felhatalmazást követelnek, mintha önálló települések lennének. A legrugalmasabb összvárosi szabályozás is nyűg a kerületi politikusok számára.
A város igazgatási széttagolódása a rendkívül sűrű beépítésű belső városrészekben járt a leginkább abszurd következményekkel. A város a zárt beépítésű városmagon belül is széttöredezett, méghozzá a különféle vonzó városi funkciókért folytatott harc miatt még élesebben, mint ahogyan az a külső kerületek határvonalai mentén történt. Ha az önkormányzatok fejlesztési terveit egymásra vetítjük, a városmag felé haladva az egyre sűrűbb beépítésű kerületek közötti funkcionális távolság egyre növekszik: a kerületi városházák irodáiban kisvárosi léptékben tervezik és irányítják a metropolisz fejlesztését.
Stratégiai kudarcok
A választópolgárok többnyire kedvezőbben ítélik meg önkormányzatuk teljesítményét, mint a kormányét; ha úgy vélik, hogy jó irányba mennek a dolgok, akkor elégedettek polgármesterükkel. A polgármester egy személyben jeleníti meg az önkormányzatot, a többi politikus általában a háttérben marad. Demszky Gábor 12-13 éven át tartó, töretlen népszerűségének egyik záloga az volt, hogy képes-e felülemelkedni a városkormányzás napi nyűgein, konfliktusain. Helyettesei, a kormányzó frakciók vezetői, a fontosabb bizottságok elnökei vagy a főépítész többnyire népszerűtlen, utálatos ügyek kapcsán kerültek reflektorfénybe. Atkári János például a forrásmegosztás vagy a fiskális szigor ódiumát vállalta. Vajda Pál a kátyúkért tartotta a hátát, legalábbis addig, amíg annyira tönkre nem ment Budapest úthálózata, hogy az már a főpolgármester hitelét is kikezdte. Szolnoki Andrea a kórházigazgatók kinevezése, illetve az egészségügyi botrányok kapcsán exponálta magát. Körmendy Ferenc akkor került a lapok címoldalára, amikor kierőszakolta Székely Gábor menesztését az Új Színház éléről, tönkretéve az egyik legjobb drámai színházat és letakarítva a pályáról az egyik legnagyobb tehetségű színházrendezőt. Bőhm András és Gy. Németh Erzsébet a koalíciós perpatvarok vagy az emlékezetes villamos-tender körüli botrány főszereplői voltak.
Demszky Gábor imázsa a dinamikus városfejlődésre épült, és néhány liberális szlogenre. Az Orbán-kormány jól látta, hogy a négyes metró és az Erzsébet téri Nemzeti Színház építésének megakadályozásával, éppen a dinamizmust visszafogva, koptatni lehet a főpolgármester népszerűségén, csak azzal nem számolt, hogy a budapesti választók büntetésül nem az önkormányzatot, hanem a Fidesz-kormányt fogják megbuktatni 2002 tavaszán. A liberális szlogenek többnyire azt a teljesen igazságtalan követelést igyekszenek alátámasztani, hogy a személyi jövedelemadó minél nagyobb hányadát kellene meghagyni az önkormányzatoknak, úgy téve, mintha a településeknek istenadta joguk lenne arra, hogy maguk költsék el a helyben képződő személyi jövedelemadót. Pedig az adó értelemszerűen jövedelem-elvonás, akkor is, ha az adóbevétel elosztása során figyelembe veszik az adott településen beszedett személyi jövedelemadó mértékét: tehát a gazdagabb települések több pénzt kapnak vissza, mint a szegények.
A város éppen azért vészelhette át viszonylag ép bőrrel az Orbán-kormány Budapest-ellenes politikáját – eltekintve persze a metróépítés elhalasztásától – mert hatalmas saját iparűzési adóbevételei révén sokkal kevésbé függ a központi finanszírozástól, mint más városok. A forráselvonás éveiben a Városháza még az egységes ingatlanadó bevezetésével is kacérkodott, de a főpolgármester végül visszarettent ettől. Maradt a sérelmi retorika, még a kormányváltást követő években is, pedig egyre kevésbé meggyőző pénzhiánnyal indokolni az utak vagy a közterületek állapotát.
Hosszabb távon a Fővárosi Önkormányzat teljesítményének mércéje végső soron az, hogy képes volt-e megoldásokat találni a város stratégiai problémáira. Márpedig a főváros a döntő kérdésekben képtelen volt érvényesíteni akaratát az elmúlt másfél évtizedben, már ha egyáltalán volt az adott kérdésre vonatkozó koncepciója.
Nem kétséges, hogy a rendszerváltást követő évek legfontosabb feladványa a lakás- és ingatlangazdálkodás dilemmáinak megoldása volt. A közösségi lakásállomány mintegy kétharmadának eladása a volt bérlőknek drasztikusan megváltoztatta a szektor tulajdonviszonyait. A tulajdonosok által lakott lakások aránya országosan 90%-ra nőtt, Budapesten pedig a társasházi tulajdonforma vált uralkodóvá, ami szinte megoldhatatlan feladattá tette a felújítások finanszírozását. A közösségi lakásszektor, illetve általában a bérlakás-szektor alacsony aránya és a lakásállomány tulajdoni szerkezete egyedülálló az európai metropoliszok között. A folyamat következményei a kerületi önkormányzatokat csak addig feszélyezték, amíg egy alkotmánybírósági határozat végképp meg nem szabadította őket mindenféle lakhatással kapcsolatos felelősségtől. A Fővárosi Önkormányzat szociális érzékenysége is csak saját hajléktalan-ellátó intézményi kapacitásainak határáig terjedt.
A város távlatos fejlesztéséről készült koncepciók már az 1990-es évtized elején felismerték a szuburbanizáció veszélyeit. A később született koncepciók, rendezésiterv-programok, terület-felhasználási tervek egyre drámaibb hangon szóltak arról, hogy a város lakossága immár 300 ezer fővel csökkent, jórészt azért, mert a tehetős rétegek kiköltöznek a szomszédos, prosperáló és elegendő szabad építési területet kínáló településekre, és persze viszik magukkal személyi jövedelemadójukat, gépjármű-súlyadójukat, iparűzési adójukat, miközben a városba vezető utak nem bírják a naponta rájuk zúduló hatalmas terhelést. A szuburbanizáció azt jelenti, hogy a város lakossága egyre szegényedik, a jómódú rétegek pedig arra törekszenek, hogy idővel kimeneküljenek Budapestről. A Városháza nem találja a folyamat ellenszerét, nem tudja, miként teremthetné meg a városhatáron belüli „belső szuburbanizáció” feltételeit és hogyan győzhetné meg a tehetős családokat arról, hogy Budapesten is kialakíthatók vonzó, jó levegőjű kertvárosi negyedek.
Az 1996-ban elkészült településszerkezeti és terület-felhasználási terv azt tartotta kívánatosnak, hogy a szuburbanizációs folyamatokat megállítandó 80 ezer lakás felépítésére kellene telkeket biztosítani a városhatáron belül, de fővárosi tulajdonú ingatlanvagyon hiányában ez csak vágyálom lehetett. Régtől fogva tudják a fővárosi politikusok azt is, hogy stratégiai kérdés, sikerül-e a város érdekeinek megfelelően hasznosítani a volt ipari övezeteket. Erre sincsenek jó eszközei a fővárosnak. A főépítész foggal-körömmel ragaszkodik a városszéli zöldterületek védelméhez, mégpedig jó okkal, de a szigorú regula hatékonyságáról nemcsak a kárvallott önkormányzatokat nem képes meggyőzni, de a közvéleményt sem.
Sarkalatos kérdés, hogy képes volt-e a Fővárosi Önkormányzat ellenőrzése alatt tartani a város fejlődését, meghatározni és betartatni a beépítési szabályokat. Az első ciklusban a fővárosnak egyetlen hatékony szabályozási eszköze volt: a Közgyűlés joga volt dönteni a kerületi önkormányzatok által benyújtott építési övezeti átsorolási kérelmekről. A kerületek – az esetek többségében konkrét befektetők igényeit kiszolgálva – dömpingszerűen készíttették saját részletes rendezési terveiket. De ha a tervezett projektek szükségessé tették az adott terület övezeti átsorolását, akkor a Fővárosi Közgyűléshez kellett fordulniuk. Bízhattak még a fővárosi tervezők abban is, hogy az évtized első felének kegyetlen gazdasági recessziója lélegzetvételnyi időt ad számukra, hogy átgondolt tervekkel igyekezzenek ellenőrzésük alatt tartani a folyamatokat.
Az 1994 nyarán hivatalba lépett Horn-kormány módosította az önkormányzati törvényt, beépítve az egységes jogszabályba a főváros igazgatását szabályozó, addig önálló törvényt is. A város kormányzásának szisztémája alapvetően nem változott, de a Fővárosi Önkormányzat kapott néhány fontos többletjogot. Rögzítette a módosított jogszabály, persze nem visszamenőleges hatállyal, hogy a kerületi részletes rendezési terveknek illeszkedniük kell a főváros általános rendezési tervéhez. Ha a fővárosnak lett volna elfogadott általános rendezési terve, akkor visszaszerezhette volna a kezdeményezést a kerületektől. De nem volt. Pontosabban még a jogszabály-módosítás előtt, 1994 tavaszán elfogadta a Közgyűlés az általános rendezési terv programját, de a program készítői éppenséggel beletörődtek abba, hogy a Városháza nem bírja a szakadatlan küzdelmet a kerületek fejlesztési érdekeivel; az elfogadott anyag abból a feltevésből indul ki, hogy a város széttagolódása visszafordíthatatlan folyamat.
A program terület-felhasználási része lehatárolta a fejlesztési övezeteket és meghatározta a prioritásokat, ugyanakkor megosztotta a kerületekkel az építési övezetek átsorolásának jogát, elkülönítve „fővárosi érdekeltségű” és „kerületi érdekeltségű” területeket. Ezzel a Fővárosi Önkormányzat részlegesen kiadta a kezéből egyetlen hatékony szabályozási eszközét. De a Közgyűlés által jóváhagyott övezeti átsorolásokat összegző 1996-os és 1997-es tanulmányok megállapították, hogy a Fővárosi Önkormányzat maga sem képes érvényesíteni saját prioritásait. Az aggályos eljárás ellenére a Városháza – miközben lázasan dolgozott az új építési övezeti rendszeren – összességében vakon döntött az átsorolási kérelmekről, vagyis nem volt képes döntései során érvényesíteni saját fejlesztési koncepcióját. Az 1992 és 1996 között jóváhagyott mintegy 200 átsorolási kérelem, a többszörös szakapparátusi és szakbizottsági kontroll ellenére gyökeresen más irányba mozdította a város fejlesztését, mint amit az általános rendezési terv helyesnek tartott volna.
Az általános rendezési terv 1994-ben elkészült programja, majd a két évvel később elfogadott településszerkezeti és terület-felhasználási terv kiemelt feladatnak tartja a zöldterületek, különösen a budai hegyvidék zöldterületeinek védelmét – utóbbi dokumentum a „még megmaradt zöldterületek védelméről” szól, jelezve a Városháza tehetetlenségét. Ugyancsak kiemelt feladatként határozza meg valamennyi szabályozási koncepció a városkép, különösen a Dunára nyíló területek városképi védelmét. De még a világörökségi területeken is képtelen volt a főváros érvényesíteni elveit. Az I. kerület az ezredfordulót követően minden olyan beépítési szándékát megvalósította, amit korábban a főváros és a műemlékvédelmi szakhatóság körömszakadtáig igyekezett megakadályozni.
Vesztésre áll a Fővárosi Önkormányzat a magasházak ügyében is. Budapest 1994-ben elkészült városfejlesztési koncepciója nagy súlyt fektet a városkép megőrzésére, és határozottan ellenzi a magasházak építését, miként a négy évvel később elkészült Fővárosi Szabályozási Keretterv és a Budapesti Városrendezési és Építési Keretszabályzat is. De hiába maximálta a Városháza 33 méterben a Hungária-gyűrűn belüli épületek magasságát, a Madách-házak mögött mégis 47 méteres a kilencvenes évek derekán emelt irodaház, mostanában pedig az angyalföldi Duna-parton épülnek magasházak, és Csepel is elérkezettnek látja az időt arra, hogy megvalósítsa régi álmát, és felhőkarcoló-irodaház-negyedet húzzon fel a szigetcsúcson.
A Budapest karakterét meghatározó városmag rehabilitációjának első koncepciója 1994-ben elkészült. Már ez az anyag is megfogalmazta, hogy nem csak az épületek felújításának, de a fizetőképes lakosság megtartásának is városszerkezeti jelenősége van. Az általános rendezési terv programjának egyik sarkalatos eleme, hogy a belvárost észak-déli irányba kell széthúzni, és nem szabad körkörösen, minden irányba bővíteni; homogén irodai, pénzügyi vagy kereskedelmi negyedek helyett vegyes funkciójú, élhető lakóövezetként is szolgáló városrészek kialakítására kell törekedni a Kiskörúton túl. Később, a lakáseladásokból befolyó vételár fővárosnak átadandó 50%-os hányadából létrejött a rehabilitációs alap. A fővárosi vezetők abban bíztak, hogy végre hatékony eszköz került a kezükbe, és a kerületek által benyújtott pályázatok elbírálása során majd érvényesíthetik elképzeléseiket.
Budapest rehabilitációs koncepciója 1997-ben készült el. A koncepció rehabilitációs célterületeket, azokon belül bázisterületeket, azokon belül pedig rehabilitációs akcióterületeket határolt le. Ekkor már késő volt, illetve a fővárosnak sem igazi koncepciója, sem pedig hatékony eszköze nem volt ahhoz, hogy ellenőrzése alatt tartsa a folyamatokat. A kerületek maguk határoztak az akcióterületekről, a finanszírozás mikéntjéről; egyáltalán, a rehabilitációnak nevezett akciók tulajdonképpeni céljáról. A fővárosi rehabilitációs alaphoz benyújtott pályázatok elbírálási szempontjait pedig csak abban az esetben tudta érvényesíteni a főváros, ha a kerületek egyáltalán pályáztak. A rehabilitációs alap hiánya nem kevesebb, mint 40 milliárd forint, vagyis a kerületi önkormányzatok ennyi pénzt nem fizettek be privatizációs bevételeikből a főváros kasszájába. A Városháza köti magát ahhoz, hogy csak az a kerület kaphat pénzt az alapból, amelyiknek nincs tartozása. Több kerület azonban nem tart igényt a megpályázható pénzre, sem pedig a főváros városfejlesztéssel kapcsolatos elképzeléseire.
Imposztorok
A régi, sűrű beépítésű városnegyedek rehabilitációjának feltétele, hogy az önkormányzat rendelkezzen az érintett ingatlanok tulajdonjogával. Nyugati nagyvárosokban az önkormányzatok általában felvásárolják a telkeket és az épületeket, Budapesten azonban a rehabilitációs projekteket megelőzte a lakások tömeges, igaz, részben kényszerű eladása. Rehabilitációs akcióterületet az érintett kerületi önkormányzatok csak ott határolhattak le, ahol sikerült a kérdéses épületeket még 1993 júliusa előtt, tehát a kényszerprivatizációt elrendelő törvény megszületése előtt úgynevezett tilalmi listára helyezni, vagy ahol annyira rossz állapotúak a házak és annyira szegények a bérlők, hogy nagyobb, összefüggő ingatlanállomány maradt az önkormányzat tulajdonában.
A rendszerváltás óta Budapest belső területén négy rehabilitációs akcióterületet határoltak le – ezekből mára csak három maradt. A Ferencvárosban annyira erős volt a városfejlesztők pozíciója, hogy még 1992-ben tilalmi listára helyezték a kerület középső részének zömét, hogy megkezdhessék a SEM IX. nevű fejlesztést. Az Üllői út túloldalán, a középső Józsefvárosban csak a privatizációs hullám lezárulását követően döntöttek a Corvin–Szigony-projekt elindításáról: a területen olyan sok üres telek és önkormányzati tulajdonban maradt rozoga épület van, hogy az önkormányzat nagy akcióterületet határolhatott le. Jóval sűrűbb beépítésű és jóval értékesebb a belső Erzsébetváros. A Madách sétány nyomvonalát, tehát a Király utca és a Dob utca közötti sávot már 1992-ben privatizációs tilalmi övezetté nyilvánították. Csakhogy az itt élők sokkal vehemensebben követelték, hogy megvehessék sokkal jobb lakásaikat, mint a középső Ferencvárosban. Az önkormányzat 1995-ben elkezdte hát kifizetni a bérlőket és kiüríteni az épületeket. Nem sikerült ugyanez a Király utca túloldalán a belső Terézvárosban. A bérlők kiharcolták a tilalom feloldását a Király utca és a Paulay Ede utca közötti sáv négy hatalmas lakótömbjében, az önkormányzat pedig ejtette az amúgy sem komoly felújítási terveit.
Nézzünk rá a térképre; a négy rehabilitációs akcióterület két-két összefüggő zónát alkot. Ha a város igazgatása egységes lenne, vagy ha a fővárosnak beleszólása lett volna a felújítási projektekbe, akkor kézenfekvő lett volna az akcióterületek egységesítése vagy legalábbis a kerületek közötti koordináció. Erről szó sem lehetett, és nem csupán technikai okokból, hanem mert a kerületek egymás rovására kívánták javítani városszerkezeti pozíciójukat.
A rehabilitációs projektek etalonja a középső Ferencváros felújítását célzó SEM IX. konstrukció. Itt sikerült kezdetben éppen akkora akcióterületet lehatárolni, amelyik elég nagy volt ahhoz, hogy egy egész városnegyed megújítását ígérje, de ahhoz elég kicsi volt, hogy határain belül érvényesülhessen az építések, felújítások multiplikatív – területfelértékelő, kisugárzó – hatása. A Ferencvárosban sikerül megfelelő ágenst gründolni – ez lett a SEM IX. Rt. a kerületi önkormányzat, az OTP és egy városrehabilitációra szakosodott francia cég, a Caisse des Dépots et Consignations részvételével. A részvénytársaságnak azt is sikerült kiharcolnia, hogy az akcióterület határain belüli ingatlanok eladásából származó bevételeit egy elkülönített és csak a rehabilitációs célokra fordítható számlára helyezzék el. Végezetül a SEM IX. az akcióterületen belüli ingatlanállomány egészére vonatkozóan teljes rendelkezési jogot kapott.
A szomszédos középső Józsefvárosban éppen az ellenkezője történt mindannak, ami a Ferencvárosban mégiscsak beindította az akciót. Az itteni akcióterületért két francia cég, illetve két, francia üzleti kapcsolatokkal bíró hazai érdekcsoport versengett. Egyikük nem volt más, mint a SEM IX. francia részvényese, a Caisse des Dépots et Consignations, amelyik a ferencvárosi modellt kívánta adaptálni az itteni hasonló környezetben, a másik aspiráns egy strasbourgi ARIM-ALSACE nevű cég volt, amely egy olyan modellt akart meghonosítani, amelynek Budapesten a peremfeltételei is hiányoztak. Ebben a projektben a főváros is részt vett – résztulajdonosa lett a később megalapított fejlesztő társaságnak – és körömszakadtáig ellenezte, hogy az Üllői út túloldalán beindult projektet kiterjesszék a középső Józsefvárosra, jóllehet a Városháza a világ előtt váltig az ottani projekttel példálózott, hogy lám, az ínséges időkben is lehetséges sikeres város-felújítási akciókat indítani.
Két évvel később a fejlesztő szervezet megalapítása negatív kompromisszum eredménye volt: mindkét francia cég, illetve azok mindkét magyarországi prótagonistája elesett attól, hogy részese legyen a projektnek. A SEM-modell azonban továbbra is negatív igazodási pont maradt, és a Városháza is ragaszkodott ahhoz, hogy az új társaság, a RÉV Rt. ne a SEM-modellt kövesse. Nem is követi; nem is dolgoztak ki semmiféle finanszírozási konstrukciót, és akkora méretű akcióterületet határoltak le, amelyen belül semmiféle területfelértékelő hatás nem érvényesülhet. Sőt, a RÉV Rt. a körúttól kifelé haladva, szakaszosan akarja megkezdeni a munkát, jóllehet urbanisztikai közhely, hogy az ilyen módon végzett felújítás végzetesen felgyorsítja a fejlesztendő városrész leromlását.
A belső Erzsébetvárosban nem alakult semmilyen fejlesztő cég, el sem gondolkodtak bármilyen finanszírozási konstrukción. Megbízták a Coopers & Lybrand vagyonértékelő céget, hogy pályáztassa a telkeket. Úgy gondolták, hogy majd az önkormányzat eldönti, kivel szerződik.
A kerületi önkormányzatok már a kezdet kezdetén rájöttek arra, hogy a városrehabilitáció drága dolog; a felújítandó terület értékesebb, mint az épületállomány; az épületek bontása és a terület hasznosítása jövedelmezőbb, mint a régi házak méregdrága felújítása, és végezetül az új épületek drága lakásaiba magasabb társadalmi státusú lakók költözhetnek be, mint a rozoga lakóházak mostani lakói.
A rehabilitációs akcióterületek városbarát felújítására két terv született. A Corvin mozi és a Füvészkert közötti sáv egységes felújítására Perczel Anna 1992-ben dolgozta ki „Zöld sétány” koncepcióját, amely a Práter utca és az Üllői út közötti sávot a belső udvarok egybenyitásával kívánta egységes, napközben bejárható átjáró-rendszerré változtatni. A minimális bontásokkal és az üres telkek alacsony intenzitású beépítésével számoló projekt bevétele persze nem fedezte volna az épületek korszerűsítésének költségeit; de hát az önfinanszírozó felújítás elve amúgy is csak porhintés. Hasonló tervet készített a Madách sétány alternatívájaként Ekler Dezső a belső Erzsébetvárosra: az épületek összenyitása révén megőrizhetőnek vélte a homlokzatokat, ugyanakkor a kialakítandó belső terekben lehetőséget látott arra, hogy magasabb és hasznosítható épületrészeket emeljenek.
A rehabilitációnak nevezett kerületi projektek valódi célja nem a bontások és épület-felújítások finanszírozható optimumának megtalálása; nem is csak a haszonszerzés vagy az ingatlanspekuláció. Nem érthetjük meg a kerületi városfejlesztés lényegét, ha abból indulunk ki, hogy kerületi szinten is olyan térbeni társadalomtervező szándék munkál a döntések mögött, mint egy egységes város tervezése során. Ehhez a kerületek túlságosan kicsik. Használhatóbb fogódzó a városmorfológia fogalomrendszere; a városmorfológia úgy tekint a városra, mint különböző korok építészeti irányzatainak, életformáinak, civilizációinak egymásra torlódott rétegeire, ahol az egyes rétegek különböző idősíkokat reprezentálnak. Ha átsétálunk a Terézvárosból az Újlipótvárosba, majd onnan egy panel lakótelepre, onnan pedig egy most épült lakótömbhöz ballagunk, akkor bejártuk az elmúlt évszázadot. Ebben a megközelítésben értelmezhetetlen a városbarát vagy drasztikus fejlesztés éppúgy, mint a szép vagy csúnya városkép fogalma. A kerületi önkormányzatok úgy vélik, hogy civilizátori szerepet töltenek be a slumosodó belső kerületekben, nagymérvű lakosságcserére törekedve. Tehetik, senki nem akadályozza meg őket ebben; a Fővárosi Önkormányzat sem.
A középső Ferencvárosban a sok üres telekre és a sok bontással felszabadított telekre új lakóépületeket emeltek. Régi épületek felújítására csak elvétve került sor. Ugyanezt tervezi a RÉV Rt. is a középső Józsefvárosban. De a ferencvárosi és a józsefvárosi fejlesztés nem számol az épületek magasságának drasztikus növelésével, és nem akar új utcákat nyitni. A belső Erzsébetvárosban a Madách sugárút jó százéves ötletét 1989-ben sétánnyá szelídítő terv szerint akarják lebontani a Király utca és a Dob utca közötti sávot, hogy a helyére felépítsenek egy olyan városrészt, amit a kerületi polgármesteri hivatalban a XXI. század Budapestjének gondolnak. A sétány a Király utcát és a Dob utcát keresztirányban átkötő udvarok és utcák hosszanti irányú áttörésével, keresztutcák teljes eltüntetésével, radikálisan akarja megváltoztatni az eredeti beépítést; a két-háromemeletes épületek helyére 40-50 méter magas, hat-nyolcemeletes épületeket akar emelni. A sétánykoncepció kritikusai abban bíztak, hogy a terv annyira irracionális, annyira brutális, hogy úgysem lehet megvalósítani. Tévedtek.
A Madách sétány megépítése, tehát a zsidónegyed lebontása akkor kezdett hagymázos őrületből fenyegető valósággá válni, amikor a kerületi önkormányzat akkori vezetői úgy döntöttek, hogy a 68 lakás bérlőit kifizetve kiürítik az egyedülálló hangulatú Gozsdu udvart. A bérlők kapva kaptak az ajánlaton. Az önkormányzat nem sajnált erre a célra akkori árakon 180 millió forintot, és nem sajnálta a pénzt arra sem, hogy a lakatlan és gyors ütemben pusztuló épületegyüttest őrző-védő céggel őriztesse. De ekkor még nem a bontás, hanem – legalábbis a Gozsdu udvart illetően – az átépítés volt napirenden. Igaz, a Gozsdu udvar szerepelt a főváros által városképi jelentőségűnek ítélt és védett épületeinek listáján, de a kerület nem zavartatta magát. A Fővárosi Önkormányzat település-értékvédelmi ügyosztályának egykori véleménye szerint a Gozsdu udvar átépítése valójában tönkretenné az épületegyüttest; helyén olyan üzletsort alakítva ki, amilyenhez hasonlót tucatszámra találunk a városban. A projekt így nem kaphatott támogatást a rehabilitációs alapból, és vállalkozó sem akadt, aki az akkori árakon másfélmilliárd forintra becsült invesztíciót – a haszon reményében – megkockáztatta volna.
A Madách sétány terve pontosan az ellenkezője annak, mint amit a főváros valamennyi fejlesztési koncepciója helyesnek tart. Ennek ellenére a kerületi önkormányzat kérésére a főépítészi iroda készíttette a sétány jelenleg hatályos rendezési tervét 2001-ben, és áldását adta rá a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal is. Ez megpecsételte a zsidónegyed sorsát. Egy évvel később az UNESCO a zsidónegyedet az Andrássy út háttér-övezeteként a világörökségi zóna részévé nyilvánította. Ez a döntés nem kavart nagyobb viharokat az Erzsébetvárosban. A kerület vezetői ekkor már eldöntötték, hogy a felújításokról a bontásokra helyezik a hangsúlyt. Az első két házat, a Holló utca 11. épületét – az ezüstműves házat – és a Kazinczy utca épületét már korábban értékesítették, az új tulajdonosok pedig megkezdték a lakók pénzbeni kártalanítását és az épületek kiürítését.
Az erzsébetvárosi önkormányzat zárt üléseken dönt az ingatlanok eladásáról, kívülállók számára teljességgel átláthatatlan módon. A szerződések tartalma hétpecsétes titok, még a fővárosi vezetők számára is. Később még az erzsébetvárosi képviselők se nagyon láthattak bele a szerződéskötések hátterébe; a képviselőtestület ugyanis úgy döntött, hogy 1 milliárd forint értékhatár alatti ingatlan-eladási tranzakciók esetében eltekint a pályáztatástól. Az ellenzéki képviselők szerint gyakran kötöttek szerződést bejegyzés alatt álló cégekkel, ami sokkal inkább direkt ingatlanspekulációs szándékra utal, mintsem tényleges befektetési szándékra. A Magyar Narancs újságírója, Miklósi Gábor úgy értesült, hogy az új tulajdonosok köre feltűnően szűk: a Dob Center Kft., a Király Garden Kft., a Király Palace Kft., a Hajnal Király Kft. mögött nem francia rehabilitációs cégek, nem is bankok állnak, hanem néhány magánszemély. Valamennyi cég székhelye a Vilmányi Ügyvédi Iroda belvárosi címe: a tulajdonosok pedig ugyanazok a magánszemélyek – Szíjjártó Piroska, Haffner Zoltán és Hajnal László. A cégek általában egy-két ingatlanra kötnek opciós szerződést, és a hasznot nem az ingatlanok továbbadásától, hanem cégeik eladásától várják.
Tavaly nyáron aztán kitört a botrány. Az önkormányzat 16 műemléki védelemre esélyes házra adott bontási engedélyt. A zsidónegyed megmentésére – vagy legalábbis a teljes pusztulás megakadályozására – „Óvás” néven civil szervezet alakult, és kezdeményezte a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalnál a városrész ideiglenes területi védelmét. A hivatal elrendelte az ideiglenes területi védelmet, de az már nem vonatkozhatott arra a 16 épületre, amelyekre már kiadták a bontási engedélyt. A kerületi polgármester a hatályos rendezési tervre hivatkozott, és milliárdos kártérítési perektől óvta az önkormányzatot. Ettől a Fővárosi Önkormányzat is tartott, ezért nem rendelt el saját hatáskörében változtatási tilalmat, csak javasolta a kerületi önkormányzatnak, hogy tegye ezt. Az erzsébetvárosi önkormányzat erről hallani sem akart, miként arról sem, hogy a főváros rehabilitációs akcióterületté nyilvánítsa a városrészt.
A Kulturális Örökségvédelmi Hivatal az ideiglenes területi védelem elrendelésén túl előkészületeket tett arra, hogy a zsidónegyedben minél több épületnek egyedi műemléki védelmet nyújtson; a kerületi önkormányzat pedig arra törekedett, hogy addig is minél több ház eltűnjön a föld színéről. Halálos versenyfutás kezdődött.
Júliusban lebontották a Holló utca 11. ezüstműves házát, amelynek utolsó lakóját májusban költöztették ki. Nem járt sokkal jobban a Holló utca 12. épülete sem: nem adták ki a bontási engedélyt az egész épületre, de olyan módon bontották le az udvari szárnyakat, hogy közben életveszélyessé nyilváníthassák a homlokzatot. A már kiadott bontási engedélyeken kívül az önkormányzat más módon is meg akarta gyorsítani a negyed lebontását. Önkormányzati határozat életveszélyessé nyilvánította a Holló utca, a Kazinczy utca és a Dob utca legtöbb épületét. Az életveszély közvetlen bontás hivatkozásául szolgálhat, de lehetősége van az önkormányzatnak a Holló utca 12. esetében alkalmazott módszerre is.
Ugyanabban a hónapban a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal egyedi műemléki védelmet nyújtott három klasszicista és két romantikus épületnek a Kazinczy és a Dob utcában, és elkezdte a további hetven épület védelméhez szükséges felméréseket. Az Óvás aktivistái ugyanakkor 10 kiürített és már bontásra ítélt házra eszmei védettséget szimbolizáló jelet festettek. Az önkormányzat – tulajdonának rongálása címén; bontásra ítélt épületekről van szó! – pénzbírságot rótt ki az aktivistákra. Később a hivatal 62 épület egyedi műemléki védettségét kezdeményezték, de a 62 épületből ekkor már csak 61 volt meg – egyet már lebontottak.
Ősszel beszállt a vitába a főpolgármester is. Demszky azt kérte a kerülettől, hogy rendeljen el változtatási tilalmat a környéken, cserébe 1,4 milliárd forintot ígért a rehabilitációs alapból. Erzsébetváros ettől elzárkózott; igaz, meg kell hagyni, az összeg vonzerejét némileg csökkentette, hogy a folyósítása előtt a kerületnek be kellene fizetnie 2,2 milliárd forintos elmaradását a rehabilitációs alapba.
Végül februárban 52 épület kapott egyedi műemléki védelmet, de változtatási tilalom híján ez nem segít azokon a házakon, amelyekre vonatkozóan a bontási engedélyt az önkormányzat már kiadta, és az önkormányzat számára változatlanul adott a további bontások lehetősége életveszélyre hivatkozva. Közben a Holló utca és a Kazinczy utca közötti telkeken már épül az új épületmonstrum. A zsidónegyed lebontását talán sikerül fékezni, de a Madách sétány diadalát nem. A sétány már áttörte az eredeti városszövetet – és ez precedens a Nagykörúton belüli területen.
A vereség fuvallata
Demszky Gábort és a városvezetés szabad demokrata részét meglegyintette a 2006-os vereség fuvallata. Persze az önkormányzati választás még messze van, és a látványos projektekkel, útjavításokkal, ügyes politikai marketinggel Demszky még visszakapaszkodhat a népszerűségi lista elejére.
A főpolgármester jogosítvány-elvételének, horvátországi nyaralójának és tavalyi, szolgálati autóval és sofőrrel lebonyolított nyaralásának ügye lassan feledésbe merül. Fél év múlva arra sem emlékeznek majd sokan, hogy Demszky egyszerre akart EU-képviselő és főpolgármester lenni. Ha a városvezetés a politikai számadásból rosszul kerül ki, annak jórészt a város kormányzásának sikertelensége lesz az oka. Ha a város jelenlegi vezetése ezért bukik meg jövőre, akkor megérdemli. Csak arra rossz gondolni, ami utánuk következik.
- Budapesti tér [6]