1989 óta az ország politikai, gazdasági és társadalmi rendszere alapjaiban változott meg. A közjogi rendszer változása a nemzeti kerekasztal-tárgyalások eredményeként ajánlott alkotmánymódosítással és az úgynevezett sarkalatos törvények kidolgozásával kezdődött, hatályba lépésükkel1 és a köztársaság 1989. október 23-i kikiáltásával2 folytatódott. 1989. november 26-án népszavazás döntött egyebek között a köztársasági elnök választásának módjáról. A szabad választásokat követően, 1990. április 29-én a kormány és az ellenzék vezető pártjai között alku jött létre a kétharmados, azaz a csak a parlamenti ellenzék támogatásával elfogadandó törvényekről. 1990 novemberében Magyarországot felvették az Európa Tanácsba. Megváltozott szövetségi-védelmi orientációnk: az 1997. novemberi népszavazást követően 1999 tavaszától a NATO teljes jogú tagjai lettünk. 2004 májusában az Európai Unióhoz való csatlakozással befejeződött Magyarország integrálódása az európai intézményrendszerbe.
A XX. század társadalmi kríziseinek következményeiként mindezen változások után is fennmaradtak azonban a magyar politikai és kulturális közösség által feldolgozatlan traumák.
Ezek mindegyike összefügg a kisebbségi kérdéssel. Kiváltó okaik és összefüggéseik a széles körű megértés, nyilvános értékelés hiánya miatt feltáratlanul élnek tovább a magyar társadalom tudatalatti rétegeiben.
Az Osztrák–Magyar Monarchia széthullása közvetlen összefüggést mutat az integrálatlan kisebbségek nemzeti öntudatra ébredésével és önálló államalkotó törekvéseivel. Az I. világháború után az antant hatalmak diplomatái Trianonban lezárták a Monarchia korszakát. A széthullás országhatárok megváltoztatásával, egyéni életutak megtörésével és milliók nemzetközi jogi kisebbségi státusba való sorolásával járt: a felvidéki, kárpátaljai, erdélyi, vajdasági magyar közösségek kisebbségbe sorolása olyan csapást mért a magyar közösségi tudatra, melynek társadalomlélektani hatása alól senki nem vonhatta ki magát, s csak kevesen voltak képesek ésszerű helyzetértékelésre és demokratikus programalkotásra.3 A Trianon utáni revíziós-restaurációs jogalkotás propagandájában a diszkriminált kisebbség kollektív bűnösségére hivatkozott az 1919-es terrorral és a területvesztéssel kapcsolatban. A diszkrimináció legteljesebben a numerus claususban4 nyilvánult meg. Az 1938–44 között hatályba lépett szakmai, vallási, végül faji alapon megkülönböztető törvények jogkorlátozó, majd jogfosztó módon jelölték ki a szakmájuk, majd vallásuk, végül a származásuk szerint hátrányosan megkülönböztetettek csoportját. Államhatalmi kényszerrel diszkrimináltak kisebbségbe zsidóként meghatározott magyar állampolgárokat.5
A II. világháborút lezáró párizsi békeszerződés (1946/47) visszalépést jelentett az 1919–1924 között Közép-Kelet-Európa tizenhat állama által elfogadott kisebbségi jogi egyezményhez képest: A békeszerződés nem tette állami kötelezettséggé a kisebbségi jogok biztosítását. 1948 után Trianon, a holokauszt, a II. magyar hadsereg doni pusztulása, a magyarországi németek egyes csoportjainak 1945 utáni kitelepítése, a magyarok kollektív felelősségét 1945. április 5-én deklaráló kassai kormányprogram6 és a magyar–csehszlovák lakosságcsere rövid idő alatt került ki a közbeszédből, és vonult be a társadalom elé állított tabuk közé, tovább terhelve az országban élők személyes és csoportos identitását.
1956. november 4. után több mint kétszázezer ember döntött az emigráció és egyben a kisebbségi (diaszpóra)lét vállalása mellett. A kádári konszolidáció meghatározó ideológiai feltétele volt a magyar társadalomra kényszerített több mint három évtizedes hallgatás a forradalom kiváltó okairól, tényleges céljairól és megtorlásáról.
A 70-es évek elején jelenik meg a politikai tilalom miatt társadalmi tabuvá váló szegénykérdés mellett a szociális és etnikai konfliktusokat egyaránt felvető cigánykérdés. A Kemény István és tanítványai által végzett országos szociológiai kutatás részadatai sem kerülhettek a felmérést követően nyilvánosságra.7
A magyar társadalom történelmi traumáinak feldolgozását igénylő önreflexió még csak a kezdeteinél tart.
A III. Magyar Köztársaság létrejöttével hivatalba lépő kormányaink demokráciahiányos történelmi és közjogi örökséggel szembesültek. Kétféle kisebbségpolitika jött létre: külön kormányhivatal foglalkozott a határon túli magyarok8 és a hazai nemzeti és etnikai kisebbségek9 ügyeivel. Hat szomszédos országban az ott élő magyarok politikai pártokat alakítottak, elhárult az akadály Magyarország és a magyar nemzeti kisebbségek kapcsolattartása elől.
A rendszerváltás utáni kisebbségpolitika három szakaszra osztható. Ezek nem azonosak az egyes kormányok mandátumával. A kisebbségi szakpolitikusok tevékenységénél meghatározóbb volt a hivatalnoki kar munkája, szemlélete, a törvényhozók döntéseit előkészítő szakmai-apparátusi tevékenység.
I. 1989–1993 – A demokratikus intézményesülés időszaka
A megélénkült közélet10 a születő demokrácia minden társadalmi ellentmondását felszínre hozta. Nincs értelme elemezni az először az 1985-ös monori találkozón nyíltan és szenvedélyesen megvitatott kérdést: vajon szociális vagy etnikai kérdés-e a cigánykérdés?11 Lord Acton szerint, hogy egy ország valóban szabad-e, az legbiztosabban a kisebbségek által élvezett biztonság mennyisége alapján ítélhető meg.12 1989-től a politika – a kisebbségpolitika is – megszűnt a kormányzati-hivatalnoki kar kizárólagos cselekvési színtere lenni. Az időszak egészére jellemző a civil társadalom feléledése, a kisebbségi önszerveződés. Látványos volt a cigány/roma szervezetek szaporodása. A 90-es évek elején a romák politikai jogainak érvényesítését több kisebbségi vezető szociális érdekeik érvényre juttatásával tervezte megvalósítani. Ezt a gazdaság átalakítása, az infláció, a munkanélküliség növekedése és a kormányzatok megszorító intézkedései megvalósíthatatlanná tették. A hatalom gyakorlásának demokratikus igazoltsága ellenére az átélhető demokrácia hiánya társadalmi szempontból súlyos következményekkel járt. A politikai demokrácia létrejöttével szinte egyidejűleg (1989–1992) megszűnt másfél millió munkahely – a hazai munkahelyek egyharmada. A gazdasági modernizáció társadalmi ára 700 ezer magyar állampolgár tartós kirekesztődése volt. Kirívó hátrányokkal szembesülnek cigány/roma honfitársaink, kiszolgáltatott helyzetüket a társadalmi szolidaritás hiánya teszi egyre kétségbeejtőbbé. Az átalakulás súlyos megpróbáltatást jelentett a hazai cigányok/romák túlnyomó többsége számára is. A kisebbségi elit tagjai előtt két út állt:
1. Mozgalmak, civil szervezetek képviselőjeként a nyilvánosság elé lépni, a közszereplést az országos politikában folytatni, hatalmi küzdelmek szereplőjeként.
2. Művésszé vagy szakértelmiségivé válva autonóm gondolkodású, a világot kritikusan szemlélő emberként kívül maradni.
Mindkét lehetőség számos csapdát rejtett: A közszereplést választó cigány/roma értelmiségiek nem tudtak csoportosan azonos célok érdekében együttműködni. A népi-etnikai szervezetek, illetve civil kisebbségi, emberi jogi képviseleti intézmények gyors kialakulását és szaporodását nem követte szellemi megújhodás. Bebizonyosodott: mentális alapok nélkül nem lehet egy szervezetet vagy intézményt tartósan a közösség tagjainak javára működtetni.
Az új politikai elit előtt hosszú idő után nyílt lehetőség a nemzeti kérdés önálló értelmezésére. A korszak egészét a miniszterelnök alábbi mondata és az arra érkező reflexiók határozták meg: „Bár alkotmányosan tízmillió magyar miniszterelnöke vagyok, lélekben, érzésben tizenötmillió magyarnak a kormányfője akarnék lenni.”13 A létező kollektív történelmi sérelmekre hivatkozó politikai cselekvés vágya, a gesztus szándékával elmondott – többféle módon értelmezhető – kormányfői nyilatkozat nem növelte a szomszédos államoknak a magyar kisebbségpolitika iránti rokonszenvét. Kiss Gy. Csaba írta:
„…már 1990 júniusában kifejeztem egyet nem értésemet vele… azért nem tudtam elfogadni, mert egy fogalmi keretbe illeszti a politikai közösséget (erre utal a miniszterelnök funkciója) és a nemzetet, az érzelmi, anyanyelvi, kommunikációs közösséget. Tudnivaló: nekünk magyaroknak a kettő nem ugyanaz. … Antall [József] … kijelentése szerintem csak a félreértések számát növelte. Tanúsíthatom, hiszen szinte minden nemzetközi tudományos, politikai fórumon elítélőleg hallhattam róla az elmúlt négy évben.”14
II. 1993–2004 – Az aktív jogalkotás időszaka
A kisebbségi törvény15 elfogadásával kezdődik és a határon túli magyar nemzetiségűek kettős állampolgárságáról szóló (eredménytelen) decemberi népszavazással ér véget ez a szakasz. A törvények kritikáját megfogalmazhatjuk szakmai szempontok: az alkotmányosság, a jogtechnika, a jogdogmatika követelményei szerint, és a társadalmi hatások felől is. A kisebbségi törvény jogi kritikáját célszerű alkotmányos alapelvekkel összevetnünk: A kisebbség mint államalkotó tényező nem pontos tartalmú közjogi fogalom. Nincs normatív meghatározása, jogfilozófiai kifejtése sincs. A félreértés, az önkényes értelmezés lehetősége nagy. Alkotmányunk négy választójogi alapelve (általános, egyenlő, közvetlen, titkos) esetenként puszta deklarációként lebeg a kisebbségi választójog felett. „A Magyar Köztársaság védelemben részesíti a nemzeti és etnikai kisebbségeket. Biztosítja kollektív részvételüket a közéletben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvű oktatást, a saját nyelven való névhasználat jogát.”16 „A Magyar Köztársaság törvényei az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét biztosítják.”17 Ez utóbbi kijelentő mondat nem határozza meg egyértelműen a kisebbségi képviselet közjogi tartalmát és intézményi szintjét. „A kérdés az, milyen magasra kell jutnia a kisebbségi önkormányzatnak a kormányzati rendszer hierarchiájában ahhoz, hogy a kisebbség valódi autonómiával rendelkezzék.”18 Az alkotmány nem szól arról, hogy törvényhozói vagy közigazgatási (települési önkormányzati) szinten biztosítja-e a köztársaság a kisebbségi képviseletet. E meghatározatlanság elhomályosítja a hatalommegosztás alkotmányos elvét. Ebből a kisebbségek parlamenti képviseletét illetően több félreértés, illetőleg véleményeltérés alakult ki.
„A nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre.”19 Ez a kollektív kisebbségi jog a kisebbségi törvény elfogadásával egyidejűleg került az alaptörvénybe. Minden nagykorú állampolgárt megillető szavazati jogot csak törvényben meghatározott kizáró okokkal lehet(ne) korlátozni. A kisebbségi törvény jelenleg sem tartalmaz olyan passzust, mely a büntetőeljárás hatálya alatt álló vagy a közügyek gyakorlásától bírói ítélettel eltiltott állampolgárokat kizárná a szavazásból. A kisebbségi önkormányzati tisztségre való jelölésben, megválasztásban sincs ilyen büntetőjogi szűrő sem helyi, sem országos szinten. A kisebbségi önkormányzati képviselők megválasztásához és közszerepléséhez hiányzik a demokratikus közéleti részvétel előfeltételéül elvárható bizalmi minimum.
Minden választásra jogosultnak azonos értékű szavazati joggal kell rendelkeznie. Minden szavazásra jogosult egyenlő jogokkal vehet részt a választásban.
A törvény ma sem képes pontosan szabályozni a kisebbségi jogalany fogalmát20, vagyis azt, hogy pontosan kik választhatnak és kiket választhatnak meg egy adott kisebbség képviseletére?
A törvény 2005. októberi módosításakor az önbevalláson (írásbeli jognyilatkozaton) alapuló kisebbségi jogalanyiság létrehozása mellett döntöttek a jogalkotók. A kisebbségi választói névjegyzék létrehozását tekintették a kisebbségi képviselet – vitatható és adatvédelmi szempontból is igen aggályos – garanciájának.
A kormány és az ellenzék meglepő kompromisszumaként létrehozott – módosított – norma ellentétes az elmúlt tizenöt esztendő alapjogi normáival és eseti döntéseivel. Az Alkotmánybíróság már a 90-es évek elején kimondta:
„Az »általános személyiségi jog« részét képezi az önazonossághoz és önrendelkezéshez való jog is. Az önazonossághoz és önrendelkezéshez való jog pedig azt is magában foglalja, hogy mindenkinek a legszemélyesebb joga vérségi származását kideríteni, vérségi származását kétségbe vonni vagy felkutatni, illetőleg az, hogy vérségi származását a vérségi kapcsolatban közvetlenül érintettek körén kívül senki ne tegye vitássá.”21
Az adatvédelmi biztos több mint fél évtizede leszögezte: a személyes adatok különösen védett körét képviselik a különleges adatok, köztük a faji eredetre, a nemzeti, nemzetiségi és etnikai hovatartozásra vonatkozó adatok. Az adatvédelmi törvény22 szerint különleges adatok kezeléséhez (tehát felvételéhez, tárolásához, feldolgozásához, továbbításához és nyilvánosságra hozatalához) törvényi felhatalmazás vagy az érintett írásbeli hozzájárulása szükséges. Egy roma kisebbségi önkormányzat azzal a panasszal fordult az adatvédelmi biztoshoz, hogy a helyi önkormányzat képviselőtestülete olyan szociális helyzetképet készíttetett, amely diszkriminatív kitételeket tartalmaz. A beszámolóban több helyen szerepelnek a cigányok nyilvántartására vonatkozó adatok várandós kismamáktól az általános iskolásokig, csecsemőktől a segélyezettekig. A vizsgálat során a város jegyzője elismerte a jogsértést.
A Legfelsőbb Bíróság (LB) mint felülvizsgálati bíróság 2004 szeptemberében hatályon kívül helyezte a Fővárosi Bíróság ítéletét, mely szerint 2001. januárban a Magyar Fórum című lapjában Csurka István indokolatlanul utalt Pákh Tibor vallására és származására. A LB ítéleti indokolásában leszögezte: „az ember származása és vallása a legszemélyesebb magánügye, amely a cselekedeteitől és tevékenységétől független kérdés… Indokolatlan és jelentős mértékű beavatkozás a magánszférába azonban, ha valakit anélkül hoznak kapcsolatba egy negatívnak minősített társadalmi jelenséggel vagy csoporttal, hogy a kapcsolat mibenlétét, az illető tevékenységét feltárnák, s kizárólag a származására, vallására utalnak, s így a beavatkozás igenis sértheti az emberi méltóságot.” Az indokolás ebből a logikai érvrendszerből vonta le azt a következtetést, mely szerint valakinek a származására (vallására) utalás önmagában is sérthet személyhez fűződő jogokat. A cigány/roma származás nem lehet semmiféle rendőri, államigazgatási (választójogi) vagy közoktatási, hatósági igazgatásban felhasználható adat. Kizárólag plurális identitás gyűjtőfogalmául szolgálhat. A roma identitás (is) annyiféle, ahány egyéni, személyes, művészi vagy mindennapi meghatározása lehetséges. Kormányzatok, végrehajtó hatalmi apparátusok, politikai pártok nem rendelkezhetnek alkotmányos felhatalmazással identitás-egységesítésre, nyilvántartásra. A cigány nem politikai fogalom. Annyiban ölthet politikai tartalmat, amennyiben a törvényhozó alkotmányos elvek (pl. a hátrányos helyzetűek esélyegyenlősége elvének) betartását írja elő a végrehajtó apparátusnak. Ehhez az elvekkel összefüggő normákat és normatívákat rendel, a végrehajtás elvi és törvényi összhangját ellenőrzi.
A kisebbségi törvény 2005. júniusi módosított változatának legfőbb hibája mégsem ez. A jogszabály kétségbeejtő visszássága, hogy nem demokratikus képviseleti intézményt tart fenn. Címzettjeit, a kisebbségi jogok alanyait sem ösztönzi demokratikus szerveződésre, a demokrácia íratlan szabályait meghonosító szervezeti működésre. A kollektivizmus és korporativizmus gátolja az egyéni/csoportos autonómia kialakulását: a cigány/roma népesség kollektív felelősségét jeleníti meg a közéletben. A jogérvényesítés nehézségei kétségessé teszik a cigányok/romák kollektív kisebbségi jogainak érvényesíthetőségét is.
A kisebbségi önkormányzatok intézménye nem hat bátorítóan a cigányok/romák emancipációjára, inkább képviselőik alattvalói mentalitását erősíti. Nem kezdeményezésre és felelősségvállalásra ösztönöz. Nem sikerült olyan képviseleti rendszert létrehozni, amely az etnoszt (a cigány/roma etnikumot, mely téves jogalkotói koncepció szerint a születés azonossága szerint homogén, egylényegű közösséget tételez fel) a démosz (szervezetek és intézmények) integráns részévé tenné. A jogalkotóknak nem sikerült megtalálniuk a kisebbség helyét a közjogi szervezetben.23
A határon túli magyarok érdekében felvetett kormányzati célok és tervek a szomszédos kormányok körében nem járultak hozzá a magyar kisebbségpolitika legitimációjához. Annak ellenére igaz ez, hogy az 1993 májusában aláírt magyar–ukrán alapszerződés 2. cikkelye kimondta: „A felek tiszteletben tartják egymás területi épségét, és kijelentik, hogy egymással szemben nincs és nem is lesz területi követelésük.”
A Szlovákiával (1995. március 19-én) és Romániával (1996. szeptember 16-án) aláírt alapszerződések főképp a szerződő feleken kívül álló euroatlanti államok számára jelentettek biztonságpolitikai garanciákat. Magyarország ezekben ismét kötelezettséget vállalt a trianoni határok tiszteletben tartására, Románia és Szlovákia pedig az európai normáknak megfelelő kisebbségi jogok biztosítására. A dokumentumok egyikében sem sikerült a magyar kormány célját: a kollektív kisebbségi jogok garanciáit rögzíteni. „Előbb a jobbközép, majd a balközép tábor is saját klientúra kiépítésébe kezdett a határon túli magyarok körében…”24
A kelet-európai stabilitást növelő nemzetközi jogi dokumentumok enyhülést eredményeztek ugyan, de ténylegesen nem vezettek az ellentétek megszűnéséhez a szomszédos államok népei között. „A nemzeti konzervatív kisebbségpolitika eddigi legnagyobb lépése az úgynevezett státustörvény volt, amely – némi zavart okozva az uniós csatlakozás folyamatában is – korlátozott etno-territoriális közjogi kapcsolatot teremtett Magyarország és a határon túli magyarok között. Az akkor ellenzéki szocialisták megszavazták, majd 2002-ben hatalomra kerülve módosították a törvényt, tovább korlátozva az említett közjogi kapcsolatot.”25 A hazai választókat sem sikerült meggyőzni a határon túliak jogkiterjesztését szolgáló célok demokratikus jellegéről, amint azt a magyar állampolgárság kiterjesztéséről 2004. december 5-én megtartott népszavazás eredménytelensége is mutatta.
III. 2005 – Az uniós kisebbségi emberi jogi és a kelet-európai nemzeti kisebbségvédelmi jogrend közötti összhang keresésének lezáratlan időszaka
Kisebbségi közéletünk pártpolitikai erőtérben, a közigazgatás működési gyakorlatának alávetve alakult ki, és klientúraként működik. A cigányok védtelensége a közigazgatási és rendészeti önkénnyel szemben köztudott, tarthatatlan és mégis általános közönnyel szemlélt tény maradt. A magyar demokrácia adós a rendőrség és a közigazgatás szervezetének és működésének alkotmányos keretbe foglalásával.
A mögöttes jogterületek szabályozatlansága miatt sem jöhet létre a kisebbségi jogok és az életviszonyok összhangja.
Az állampolgári jogok nem rendelhetők alá a kisebbségi jogoknak, akár egyéni, akár kollektív jogokról van szó. A demokrácia alapelveivel összhangban nem lévő jogi norma nem szolgálhatja egy népszerűtlen kisebbség társadalmi elfogadtatását. Nem segíti elő az integrációjukat és egyéni kisebbségi jogérvényesítésüket sem.
A kisebbségi törvény nem ösztönözte a romák társadalmi integrációját, nem segítette elő a romák képviseletét következetesebben ellátó civil szervezetek erősödését sem. A cigány kisebbségi önkormányzatok nem épültek be a demokrácia közjogi intézményrendszerébe, nem váltak a demokratikus kisebbségi képviselet alapintézményeivé. Létrejöttük visszásságai strukturális jellegűek, nem az elégtelen személyi, illetve anyagi feltételek következményei.
Egyes településeken a helyi közösségek kezdeményezésre kész, tenni akaró tagjai felismerték a jogszabálytól várható jogérvényesítés csekély lehetőségét, és ezért (a települési önkormányzattal való intézményes kommunikációt biztosító) kisebbségi önkormányzattal párhuzamosan működtetnek civil egyesületeket és alapítványokat is – melyek jóval nagyobb cselekvési szabadsággal és érdekérvényesítő-szolgáltató lehetőségekkel rendelkeznek.26
A kisebbségi törvény – a cigányok/romák közjogi elismertsége – annyiban mégis előrelépést hozott, hogy a tizenkét további, Magyarországon honosként felsorolt nemzeti kisebbséggel azonos jogokat deklarált. A települési és a kisebbségi önkormányzatok között alá- és fölérendeltségen alapuló államigazgatási jogviszony valósul meg a mellérendeltségen alapuló polgári jogi jogviszony helyett. A települési önkormányzatok maradékelven juttatnak a kisebbségi önkormányzatoknak eszközt, forrást, önkormányzati jogosultságokat. Az Országi Cigány Önkormányzat működési zavarainak strukturális oka szintén a korporatív felépítés: az OCÖ kizárólag állami szerveknek tartozik felelősséggel, beszámolási kötelezettséggel, állami akaratból jött létre, állami eszközökkel gazdálkodik, állami érdekeket valósít meg.
A kormányzó és az ellenzéki pártok a cigány/roma ügyekben hárítanak. Mivel alig jött létre olyan csoportos cigány/roma szellemi kezdeményezés, mely nyilvánosságot kapott volna, nem indulhatott párbeszéd az olyan alapvető kérések megvitatásáról sem, mint:
– Mit jelent az archaikus kultúra napjainkban, annak mely értékei hordozhatók tovább?
– A cigány/roma népi kultúra hogyan kötődik a körülötte létező nemzeti kultúrákhoz és az egyetemes kultúra egészéhez?
– Hogyan lehetséges egyszerre demokratának és kisebbségvédőnek lenni?
– Melyek a cigányok/romák jogérvényesítésének legfőbb akadályai?
– Jogállamban milyen szervezeti-intézményi kapcsolat lehetséges etnikai közösségek kollektív kisebbségi jogi és egyének emberi jogi képviselete között?
A cigányok/romák szellemi tőkéjét összpontosítani és többszörözni nem a közös etnikai gyökerek, hanem a közösen vallott elvek és vállalt feladatok alapján lehet. Párbeszéd hiányában konszenzusra sem juthattak a cigány/roma értelmiségiek sem egymással, sem másokkal több, életüket és hivatásukat meghatározó kérdésben. Ezért sem juthattak el addig sem, hogy önálló csoportként, közösen vállalják a múltat, értelmezzék a jelent, tervezzék a jövőt: közösségük jövőjét.
Az operatív feladatokat és stratégiai döntéseket mindvégig belügyi-nemzetbiztonsági hivatalnokok tűzték ki és hajtották végre a tétova politikusok helyett. Ez a helyzet azért aggasztó, mert a hivatalnokoknak nincs a nyilvánosság előtt beszámolási kötelezettségük. A végrehajtó hatalom tagjai nem jutottak el a felismerésig: a legfontosabb a nyitott, minden partnerrel szemben demokrata kormányzati magatartás és az ebből levezethető, folyamatosan kezdeményező kül- és belpolitika.
„A külpolitika… csak egy része az ország életének, és a belpolitika függvénye – nem pedig fordítva. Óriási… a csábítás, hogy a magyar külpolitika középpontjába a szomszédsági és ezzel a kisebbségi politika kerüljön.”27 A külpolitikusainkat kísértő csapdahelyzet így foglalható össze: ne legyünk világhatalmi viszonyok kiszolgáltatott tárgyai, inkább legyünk a kárpát-medencei magyar kisebbségvédelem alanyai. Kisebbségi kül- és belpolitikánknak azonban nem ideológiai dogmákból, hanem józan gyakorlatiasságból kell épülnie, annak érdekében, hogy a kormányra kerülő politikai erők ne az elődeik által lefektetett alapok felszedésével, „romeltakarítással” kezdjék munkájukat. Nemzeti romantikától megfosztott, antik illúzióktól megszabadított pragmatikus kormányzati kisebbségi bel- és külpolitikára van szükség.
A 2004 óta eltelt idő kisebbségvédelmi szempontból még nyitott: az európai kisebbségvédelmi normák átvétele után elengedhetetlen e szemléletváltás. Ehhez érdemes néhány realitást felsorolni: A magyar kisebbségek – országonként különböző – helyzetéből fakadó teendők árnyalt, kétoldalú szomszédságpolitikákat követelnek meg a mindenkori magyar kormánytól.
Az 1920-as és 1946/47-es békeszerződések szerinti határok között a Magyarországon élők maradtak meg egyazon politikai közösség tagjaiként. A magyarság politikai és kulturális nemzeti közösségeinek fogalmait ártalmas dolog szinonimákként használni, mert a történelmi, szociológiai és politikai látásmód keverése optikai csalódásokhoz vezet. Számos téves következtetésre vezetett már az, hogy a nemzet fogalmának egyaránt van politikai és kulturális jelentése.
Történelmi sérelmekre, nemzeti illúziókra alapozva csak szimbolikus, érzelmektől túlfűtött „sérelmi irreálpolitikát” lehet folytatni. Olyat, amilyet a Magyar Állandó Értekezlet önálló politikai fórumként való működtetése, a 2001-es státustörvény, a magyarigazolvány tényleges funkció nélküli közokiratként való kibocsátása, a 2004-es népszavazás kezdeményezése stb. jellemez.
A határon túli magyarokkal nem vagyunk azonos politikai közösség tagjai, ezért a szomszédos államokkal a folyamatos kétoldalú kapcsolatépítés a mindenkori magyar kormány alkotmányos kötelezettsége. Talán még nem tudatosult kellőképpen, hogy a kulturális közösség kiteljesedését is európai integrációnk képes szolgálni. Ennek az integrációnak több civil kapcsolatból, mint állami aktivitásból, és több oktatási és kulturális kezdeményezésből, mint párhuzamos történelemértelmezésből célszerű felépülnie. Ez szolgálná a szlovák, ukrán, román, szerb többséggel és a magyar kisebbséggel fenntartott politikai kapcsolataink javulását is.
A magyarországi nemzetiségekkel – kulturális különbözőségeink ellenére is – egy politikai közösséget alkotunk. A hazai kisebbségek politikai integrációja nem kormányzati etnopolitikán, hanem egyének emberi jogainak érvényesülésén alapul. Egyéni identitásválasztáson és -vállaláson alapuló individuális jogokra épülhetnek a demokrácia alapját képező kisebbségi jogok. A mögöttünk hagyott másfél évtizedben valamennyi kormányzat csak saját klientúrájában találta meg kisebbségpolitikai szövetségesét. Nem tekintettek mást partnerüknek, csakis a maguk civil álarcban megjelenő szervezeteit. Nem lehet az állam feladata – törvényhozóinak rossz lelkiismeretétől vagy cinizmusától vezetve – egy nemzetiség vagy etnikum lojális tagjainak kliensként kvázi hatalmi pozícióba helyezése, csakis azonos jogok biztosítása minden állampolgár számára.
Az európai kisebbségpolitika feltételezi a kormányzati és ellenzéki politikától elhatárolt civil társadalom önjogú szerveződését, autonóm közéleti szerepvállalását: a szabadság kis köreinek létét. A kormányzati és közigazgatási intézmények civil szervezetekkel folytatott kommunikációjának a minősége döntő kérdés. El kell kerülni a hatalmi paternalizmust, a patrónus–kliens viszonyt, ami a határokon túli kisebbségvédelemre és a hazai kormányzati kisebbségpolitikára egyaránt jellemző. A kisebbségben élő magyarság érdekvédelme és a hazai kisebbségek védelme nem épülhet az izoláció alternatívájára vagy olyan stratégiára, mely beláthatóan izolációhoz vezet.
1990 és 2006 között kormányaink a politikai egyensúlyteremtés szándékával láttak hozzá kisebbségpolitikájuk kialakításához. A nemzetpolitikai fogalmi keretek, jogalkotói szándékok és kormányzati intézkedések, valamint az ellenzékből megfogalmazott deklarációk nagymértékben gyengítették a magyar kisebbségi bel- és külpolitika nemzetközi hitelességét, tisztes céljainak megvalósítását – egy politikai hisztériáktól nem mentes közegben.
Bibó István szavaival:
„Egy közösség lényegét nem az adja meg, hogy a közös jelleget, a közös jegyeket a tagok valamiképpen a homlokukon viselik, hanem a közösségben mint közös vállalkozásban való részesség. Alkati vonások, nemzeti jellegzetességek tudatosítása helyett sokkal fontosabb azt tudatosítani, hogy mi mindent csinálhat egy közösségből a valóság helyes érzékelése, a tehetetlenség, a hazugság és félelmek zárt köreiből való kitörés, feladatok vállalása, értük való helytállás, közös erőfeszítés és közösségi teljesítmény.”28
A kormányzó és ellenzéki pártok egymás erkölcsi hitelességét kétségbe vonó kampányai napjainkra a teljes politikai elit hitelét lerontották a választók előtt, aggasztóan csökkentve egy lehetséges és kívánatos, mérsékelt kisebbségi centrumpolitika esélyeit is.
A kormányzati és civil kisebbségvédelem eredményeként a kisebbségi jogok kulturális alapjainak megteremtése – a határon innen és túl – politikai kompromisszumok árán megvalósulni látszik.
Kérdésünkre: kisebbségvédelem vagy államvédelem jellemzi-e a hazai kisebbségpolitika elmúlt másfél évtizedét, azt a választ adhatjuk, hogy a demokráciahiányos politikai viszonyoktól szabaduló kormányzatok jogalkotói tevékenységére a kisebbségi reprezentáció és intézményrendszer megteremtésének szándéka volt a jellemző. A hazai kisebbségekkel kapcsolatban kialakított politika mindvégig alárendelődött a határon túli magyarok érdekében folytatott kisebbségpolitikának. A XX. század tragédiái által előidézett és a legkülönbözőbb kisebbségi kérdésekkel összefüggő társadalmi traumák azonban nem állíthatók súlyosságuk szerint hierarchiába, és nem vezet eredményre szembeállításuk, kijátszásuk egymás ellen. A kormányzati tevékenység – mely a hatályos kisebbségi törvényben, valamint alkotmányjogilag és nemzetközi jogilag értelmezhetetlen tervezetekben tárgyiasult – gyakran a jogalkotói szándékkal ellentétes gyakorlathoz vezetett.
A Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kara politikaelméleti és politikatörténeti tanszéke által rendezett, Politika az erkölcsi minimum mércéjén című konferencián 2006. X. 4-én elhangzott előadás szerkesztett változata.
Jegyzetek
1 1989-ben a XXVIII. tv. alapvető emberi jogként ismerte el a külföldre utazáshoz és hazatéréshez való jogot. A XXIX. tv. a ki- és bevándorlást szabályozta, a XXX. tv. jogutód nélkül oszlatta fel a munkásőrséget, a pártok működéséről szóló XXXIII. tv. megtiltotta a párttevékenységet a munkahelyeken.
2 A legfontosabb sarkalatos törvény a népköztársasági államformát változtatta meg: az 1949-es, 1972-ben módosított alkotmányt hatálytalanítva kihirdette a köztársaságot (1989. évi XXXI. tv.).
3 Jászi [1929] 1983, Bibó 1936, Borsodi 1991, 2000, Fejtő [1988] 1990.
4 [lat. zárt szám]: 1. Valamely szervezetbe belépés, vagy valamely jogosítvány elnyerésének létszámhoz kötése, illetve az e célból előre megszabott létszám. 2. Ez a felvehetők számát faji alapon meghatározó jogszabály (1920. évi XXV. tc.) rendelkezett a zsidó származású hallgatók egyetemi felvételének korlátozásáról.
5 1938. évi XV. tc. „egyensúly-törvény” 20%-ban határozta meg a zsidó vallásúak arányát az egyes szakmák tagjai közt, az 1939. évi IV. tc. a zsidó származású magyar állampolgárok „közéleti és gazdasági térfoglalásának” további korlátozásáról rendelkezett, míg az 1941. évi XV. tc. faji kritériumok alapján tiltotta meg a zsidók és nem zsidók közötti házasságot. (Komoróczy 2000, 17–18. o.)
6 Janics 1979/1993.
7 Kemény [1990] 1991, 184. o.
8 90/1992. (V. 29.) Korm. rendelet a Határon Túli Magyarok Hivataláról
9 125/2001. (VII. 10.) a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatalról
10 A széles körű civil szerveződést az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. tv. és a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. tv. hatályba lépése készítette elő.
11 Monor [1985/2005]
12 Acton 1955, 217. o.
13 Antall Józsefnek a Magyar Demokrata Fórum III. Országos Gyűlésén (1990. VI. 2.) elmondott beszédét idézi Romsics (1999, 577. o.), Gömöri (2006, 69. o.).
14 Kiss Gy. Csaba: Magyarország és a határon túli magyarok. Magyar Hírlap, 1994. június 21.
15 1993. évi LXXVII. tv. a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól
16 Alkotmány 68. § (2) bekezdés
17 Alkotmány 68. § (3) bekezdés
18 Kis János: A kisebbségi kérdés az új világrendben. Beszélő, 2002. április, 37. o.
19 Alkotmány 68. § (4) bekezdés
20 Noszkai 1997, 706–708. o., Majtényi–Pap 2006, 103. o.
21 57/1991. (XI. 8.) AB-határozat – Alkotmánybírósági Határozatok Gyűjteménye 1991, 279. o.
22 1992. évi LXIII. tv. a személyes adatok védelméről
23 Noszkai 2004, 164. o.
24 Füzes 2006, 73. o.
25 Füzes 2006, uo.
26 Budaörs, Csepel, Dunakeszi, Kiskőrös, Pécs cigány kisebbségi önkormányzatainak képviselői igen aktív szerepet vállalnak a helyi civil szerveződésekben, alapítványok és egyesületek munkájában is.
27 Gömöri 2006, 67. o.
28 Bibó [1948] 1986, 615. o.
Irodalom
Acton (1955): Essays on Freedom and Power. Meridian, New York.
Bibó I. [1936] (1986): A mai külföld szemlélete a magyarságról. In: Uő: Válogatott tanulmányok. I. köt. Bp., Magvető, 149–160. o.
Bibó I. [1948] (1986): Eltorzult magyar alkat, zsákutcás magyar történelem. In: Uő: Válogatott tanulmányok. I. köt. Bp., Magvető, 615. o.
Borsody I. (1991): Európai évek – Válogatott írások. Bp., Századvég.
Borsody I. (2000): Amerikai évek – Egy magyar föderalista írásaiból. Bp., Osiris.
F. Fejtő (1988): Requiem pour un empire défunt Historie de la destruction de l’Autriche – Hongrie Lieu Commun. Magyarul: Fejtő F. (1990): Rekviem egy hajdanvolt birodalomért. Ausztria-Magyarország szétrombolása. (Ford.: Jászay G. és Körmendy M.) Bp., Atlantisz [Medvetánc] – Minerva.
Füzes O. (2006): Tükörreflex. A magyar kisebbségpolitika a Kárpát-medencében. Az Elemző, 2. évf. 3. sz.
Gömöri E. (2006): Magyar külpolitika Antalltól Gyurcsányig. Az Elemző, 2. évf. 2. sz.
Janics K. (1979): A hontalanság évei. A szlovákiai magyar kisebbség a második világháború után 1945–1948. München, az Európai Protestáns Magyar Szabadegyetem [Bern] kiadása.
Janics K. (é. n. – [1993]): A kassai kormányprogram és a magyarság „kollektív bűnössége”. Szlovákiai Magyar Füzetek. (Szerk.: Kövesdi J. – Mayer J.) Pozsony/Bratislava/Pressburg, Pannónia Kiadó.
Jászi O. (1929): The dissolution of the Habsburg Monarchy. Licensed by The University of Chicago, Illinois, USA. Magyarul: Jászi O. (1983): A Habsburg-monarchia felbomlása. Bp., Gondolat.
Kemény I. (1991): Közelről s távolból. In: Megfelezett élet. Csizmadia E. beszélgetése Kemény István szociológussal [1990]. Bp., Gondolat, 179–189.
Kis J. (2002): A kisebbségi kérdés az új világrendben. Beszélő, III. folyam, VII. évf., 4. sz., 34–47. o.
Komoróczy G. (2000). Holocaust. A pernye beleég a bőrünkbe. Bp., Osiris Zsebkönyvtár.
Majtényi B. – Pap A. L. (2006): Végtelen történet. A kisebbségi hovatartozásról. Fundamentum, 2., 93–106.
A Monori Tanácskozás. 1985. június 14–16. (2005) Szerk.: Rainer M. J. Bp., 1956-os Intézet.
Noszkai G. (1997): Cigányok/romák: A kollektív jogok küszöbén. Kétszáz évre az emberi jogoktól. In: Kemény I. (szerk.): A legnagyobb kisebbség. Tanulmányok a cigányokról. Magyar Tudomány, CIV. köt. – Új folyam XLII. köt., 6. sz., 698–711. o.
Noszkai G. (2004): Emberi jogok, kisebbségi jogok, In: Fejéről a talpára – Ismeretek a cigányságról, a cigányságért. Fővárosi TEGYESZ – ÖKONET 155–167. o.
Romsics Ignác (1999): Magyarország története a XX. században. Bp., Osiris.
Romsics Ignác (2003): Volt egyszer egy RENDSZERVÁLTÁS. Bp., Rubicon.
Romsics Ignác [2001] (2004): Bibó István és a trianoni magyar határok. In: Uő: Múltról a mának. Bp., Osiris.
- Játéktér [6]