Két idős hölgy beszélget a szociális otthonban:
„Rémes, hogy milyen pocsékul főznek, most is teljesen ehetetlen volt az ebéd!”
Mire a másik: „És ráadásul milyen pimaszul keveset adtak belőle!”
(Woody Allen)
Ha a politikai közéletben előforduló fogalmak gyakoriságát vizsgálnánk, az „államháztartási reform” kifejezés igen előkelő helyezésre számíthatna. Ennek ellenére ki sem alakult köznapi jelentéstartalma. Politikai jelszóként koptatták el: elszántan számon kérték, és hevesen támadták. Egyidejűleg. Ha arra keressük a választ, hogy az államháztartás átalakítása terén mi történt eddig, s milyen feladatok várnak még ránk, előbb meghatározott értékrend mellett kell elköteleznünk magunkat. Reformnak csak azokat a lépéseket tekinthetjük – függetlenül népszerűségük vagy inkább ellenszenvességük fokától –, amelyek megfelelnek ennek az értékválasztásnak.
Nem mind reform, ami zajos
Az államháztartás fogalmának három aspektusa van: az állam a társadalmi preferenciák alapján feladatokat lát el; ennek érdekében az elsődleges jövedelemtulajdonosoktól (vállalatok, lakosság különböző csoportjai) kisebb-nagyobb mértékben jövedelmet von el, és azt központilag újraosztja; e célból intézményeket hoz létre és működtet, amelyek a társadalom jelentős csoportjainak mint munkavállalóknak megélhetést biztosítanak.
Egy társadalom preferenciái objektíven nem mérhetőek. A reform feladatával szembekerülő kormányoknak kell megfogalmazniuk saját értékrendjüket, s ehhez kell igazítaniuk a tennivalókat. Ha ezt nem teszik meg, a választott megoldások is csak elkenik a problémákat, ellentmondásosak és pazarlók lesznek.
Az államháztartás átalakítására vonatkozó preferenciák nem lehetnek tetszőlegesek: 1989 után a meghatározó politikai erők valamennyien az egyéni kockázat- és felelősségvállalásra épülő, a magántulajdon túlsúlyán alapuló modern piacgazdaság megteremtését tűzték ki célul, s erre kaptak a választóktól felhatalmazást. Ez a mandátum – noha ennek következetes végiggondolására és végigvitelére lélekben nem készült föl sem a lakosság, sem a politikai elit – nyilvánvalóan szemben állt az állam előző évtizedekből örökölt, a civil szférát megfojtó, agresszív feladathalmozásával, s az ehhez illeszkedő, kiugróan magas szintű jövedelemcentralizációjával és pazarló pénzfelhasználásával.
Másként fogalmazva: mind a politikai mandátum, mind a gazdasági racionalitás megkívánja az állam–állampolgár viszony átalakítását. Ezért az államháztartási reform nem más, mint az örökölt hatalmi struktúra átalakítása, az állampolgárok felszabadítása a minden közösségi együttműködési rendszert elnyomó állami felügyelet és gondoskodás alól.
A rendszerváltás azonban nem jelölte ki egyértelműen az államháztartás átalakításának útját, az pedig végképp nem következik belőle, hogy az átalakítás konfliktusmentesen mehet végbe. Minden jövedelem-újraelosztó hatalmi struktúrának, így a 80–90-es évek fordulóján létezőnek is megvoltak (megvannak) a haszonélvezői és támogatói. Mivel a szocializmus időszakában igen széles körű újraelosztás valósult meg, egzisztenciálisan nagyon sokan kötődtek hozzá. Távolról sem csak a döntéshozók, hanem mindazok, akik számára természetes volt, hogy munkahelyről és a megélhetést biztosító jövedelemről az állam gondoskodik. A reformszocialista újítások mindössze odáig jutottak, hogy többé-kevésbé elfogadottá tették: a költségvetési szektoron kívül dolgozók munkahelyét nem feltétlenül az államnak kell biztosítania. Noha hatalmas pénzeket öltek reménytelenül veszteséges ipari tevékenységekbe, a kiskapukat is megnyitották a magánszféra felé. Először csak a nagy állami-félállami termelőegységeknek alárendelten – lásd mezőgazdasági kistermelés, majd vgmk, gmk –, majd 1988-tól a társasági törvény, még később a kezdeti privatizációs folyamatok révén szélesebb körben is. E változások híján elképzelhetetlen lett volna nagyobb társadalmi konfliktusok nélkül átvészelni az elmúlt néhány évet, amikor a vállalati szférában bő egymillió munkahely szűnt meg.
Ezek a változások azonban érintetlenül hagyták a költségvetési szférát. Nem véletlenül. Kétségtelen, hogy a meghatározó tulajdonviszonyoktól függetlenül az államnak másra át nem ruházható felelőssége van mindazokon a területeken, ahol a társadalom egésze jelenik meg kockázat-, illetve érdekközösségként. Ilyenek a közbiztonság, honvédelem, gondoskodás a társadalom idős, beteg, elesett tagjairól, vagy a művelődési és kulturális esélyek egyenlő biztosítása.
A költségvetési szféra szűkítésének, leépítésének kérdését sokáig fel sem merték tenni, vélhetően a nagy politikai kockázat miatt. Nálunk ugyanis a GDP nemzetközi összehasonlításban kiemelkedő hányadát osztja újra az államháztartás, érzékelhetően befolyásolva ezzel a lakosság jelentős részének életszínvonalát. A költségvetés bevételi oldalát decentralizáló adóreform sem kapcsolódott össze a kiadási oldal reformjával. A pénzügyi feszültségek szorításában többnyire a bázisszemléletre épülő, differenciálatlan lefaragások helyettesítették az állami feladatok újraszabályozását. Márpedig az intézményi szintre hárított pénzügyi szorítás elvileg is alkalmatlan a reform kikényszerítésére. Egy intézmény sosem fogja önmagáról kimondani, hogy nincs rá szükség, és nem is képes maga helyett az alternatív szerveződéseket létrehozni. Ehelyett feladatától idegen „vállalkozásokba” kezd, és költségcsökkentés helyett az ellátási színvonal rontásával reagál. Ez utóbbi már csak azért is előnyös a számára, mert így a szolgáltatásait igénybe vevő lakosságot érzelmileg a maga pártjára tudja hangolni.
Végül fontos tényező, hogy a költségvetési szférában dolgozók érdekérvényesítési képessége képzettségük, ismereteik, kapcsolatrendszerük miatt általában jobb, mint a vállalkozói szférában dolgozóké. Ezt a képességet pedig a mindent elbizonytalanító átalakulás éveiben a legfőbb rossztól, a munkahely elvesztésétől való megmenekülés érdekében vetették be.
Mindeddig ezért nem került sor a költségvetési szektorban tömeges létszámleépítésre. Ennek azonban ára volt: az itt dolgozók jövedelmük inflálódásával fizettek és fizetnek mind a mai napig munkahelyük biztonságáért. (Most nem beszélünk természetesen azokról a pozíciókról, ahol a közvagyon használatával magánjövedelmet lehet szerezni.)
Mára a helyzet mind a finanszírozó állam, mind pedig e szféra munkavállalói számára tarthatatlanná vált Az államnak nem kevesebbre kell vállalkoznia, mint saját újraelosztó hatalmának korlátozására (miközben ez ellentétes az államigazgatás legkülönbözőbb hatalmi pozícióiban lévők természetes érdekeivel), s ennek érdekében meg kell vívnia a harcot – a nyilvánosságot jó hatásfokkal mozgósító – saját intézményeivel.
Ehhez nem elég az egyébként is mindig kérdéses elszántság. A közvéleményt kell ráébreszteni arra, hogy a közszolgáltatásokat (felsőoktatás, egészségügy stb.) igénybe vevő állampolgárok érdeke a látszat ellenére távolról sem azonos a szolgáltatásokat nyújtó intézmények érdekeivel, azaz a változatlan struktúrában történő bőkezűbb finanszírozással. A betegek nem akkor kapnak jobb ellátást, ha a kórházak egyszerűen több pénzt kapnak, ahogy az egyetemi hallgatók tudása sem attól lesz versenyképesebb, ha a jelenlegi elosztási elvek szerint jutnak az egyetemek valamivel több pénzhez.
Bár az analógia sántít, hiszen az állam számos, másra át nem ruházható felelősséget visel, a mai költségvetési intézmények és az egykori szocialista nagyvállalatok működési feltételei és túlélési stratégiái szembeszökő hasonlóságokat mutatnak. Teljesítményük nincs piaci kontrollnak kitéve, csak önmagukhoz mérhető. Forrásaikat döntően a központi újraelosztás csatornáin keresztül szerzik. Ágazatukon belüli versenytárs híján jó érdekérvényesítő pozícióban vannak, érveik közt az ellátási felelősség mellett a foglalkoztatási feszültségekkel való fenyegetés is szerepel. A forrásszerzés terén csupán más ágazatokkal vannak versenyben, s ez az ágazat egészét egységes érdekközösséggé préseli össze. A közös érdekből következő egységes taktika pedig a minél hangosabb siránkozás.
Az újraelosztási versenyben, ahol a központi források többnyire csak a tűzoltáshoz elegendőek, menthetetlenül elbukik, aki elégedett, vagy akinek nem elég hangos a jajszava. Itt rövid távon csak mások rovására lehet előnyhöz jutni, az ágazat sikere (pénzügyi forrásokkal való bőkezűbb ellátása) mások kárára történik.
A hajdani állami nagyvállalatokhoz hasonlóan most sem csak az adott intézmény magasztos „küldetéséről” van szó, hanem éppúgy a benne szereplők – vezetők és beosztottak – érdekeiről. Durván fogalmazva: a költségeket fizesse más (vagyis az adófizető, de erről persze szégyellősen nem esik szó), az ebből származó pozíció, befolyás és jövedelem viszont legyen az övék. Ez éppúgy elmondható főorvosról, tábornokról vagy éppen színházi főrendezőről, mint a hierarchia alsóbb szintjén tevékenykedő szereplőkről.
Az államháztartási reform során az egyéni felelősségre és kockázatvállalásra épülő piacgazdasági logikával elvileg össze nem illő rendszert kell azzal gyakorlatilag mégis összeilleszteni. Ez a világ valamennyi fejlett országában súlyos feszültségek, konfliktusok árán zajlik. A fő politikai irányzatok közti törésvonalak is megrajzolhatók aszerint, hogy ebben a konfliktusban ki hova áll. A mai Magyarországon nem ilyen egyértelmű a kép. 1989-ben nem volt olyan politikai erő, amely ne a központosítási hányad csökkentését tűzte volna ki célul. A gyakorlati megvalósítás során kipattanó konfliktusokban azonban az elvek könnyen feledésbe merültek. Ettől függetlenül az államháztartási reformnak az elmúlt években a következő feladatokkal kell(ett) szembenéznie: szűkíteni az állam szerepét (olcsóbb állam, erősebb autonómiák!). Az állam a gazdaságban megszűnik fő tulajdonos lenni: a verseny korlátozása helyett a piaci szereplők esélyegyenlőségét biztosítja. Az állam lemond kulturális irányító szerepéről, a szükséges állami mecenatúrát a politikától független társadalmi szervezeteken (pl. közalapítvány) keresztül oldja meg. Az állami feladatokat sem egyetlen központból látja el, hanem ahol a feladat jellege és az érintettek jól meghatározható köre indokolja, alsóbb szintű döntési centrumokat (pl. önkormányzatokat) hoz létre. A szociálpolitikában az egyéni felelősségen nyugvó öngondoskodásé a főszerep, az állam feladata megteremteni ennek jogi, intézményi feltételeit, és támogatni e formák terjedését.
További feladatai közé tartozik, hogy világosan elválassza a szűkebbre szabott közszférát a piac világától. Olyan jogi kereteket alakít ki, és olyan normákat állapít meg, amelyek révén a megmaradó intézmények működése olcsóbbá és átláthatóvá válik (l. kincstár, közbeszerzési rendszer stb.). Alapkövetelmény, hogy az állami beavatkozás ne az egyes intézményeket, hanem a fogyasztókat hozza kedvezőbb helyzetbe. Végül: piackonform elszámolási és finanszírozási technikákat dolgoz ki.
A vajúdás évei
Mint a fenti feladatleltárból látható, méltánytalan dolog számon kérni az államháztartási reform megkezdését. A reform a 80-as évek vége óta folyik. Persze nem közfelkiáltással, s így nem is egyetlen nagyívű átalakítási folyamat részeként, hanem sok tévedéssel, gyámoltalansággal, kompromisszummal. De folyik. Lássuk, mire jutottunk eddig!
Központi költségvetési intézmények saját bevételei (Mrd Ft)
Központi költségvetési intézmények saját bevételei (mrd ft)
A reform értelemszerűen az államháztartásnak mind a négy alrendszerét érinti: a központi költségvetési intézményeket, az önkormányzatokat, a társadalombiztosítást és az elkülönített állami pénzalapokat. E négy alrendszer közül a 80-as évek végéig gyakorlatilag csak kettő működött: a központi költségvetés és az elkülönített állami pénzalapok rendszere. Az egységes társadalombiztosítás 1989-ig a központi költségvetés része volt, s a területi önkormányzatok is csak 1990-ben alakultak a csekély önállósággal rendelkező, döntően központilag finanszírozott tanácsok felváltására. Az új alrendszerek kialakítását a politikai változások lendülete hozta magával: az államigazgatástól független területi és társadalombiztosítási önkormányzatok létrehozása a rendszerváltó politikai elit szemében a legfőbb rossz, a túlsúlyos állam hatalmának korlátozását s ami ezzel egyenértékű, a demokrácia teljesebbé tételét jelentette.
Az államháztartás alrendszereinek bevétele és kiadása a GDPszázalékában
Az államháztartásalrendszereinek bevételei és kiadásai a GDP százalékában
A „politikai innováció” azonban felemásra sikeredett: a gazdasági önállósodás nem volt szinkronban a döntéshozatali rendszer átalakításával, részben elmaradt attól, részben megelőzte azt. Ez abból a tényből is adódhat, hogy az önkormányzatok autonómiáját nem gazdasági szerepük teremtette meg, hanem az őket létrehozó megvalósító politikai döntést kellett (volna) gazdasági tartalommal (is) megtölteni. E szempontból eltérő a területi és a társadalombiztosítási önkormányzatok helyzete. Míg az előbbiek esetében adva van az a természetes közeg (a település), amelynek a többiekétől eltérő, jól meghatározható sajátos érdekei vannak, addig a társadalombiztosításnál ez hiányzik. A nyugdíjbiztosítás esetén is kérdéses, sikerül-e valamennyi aktív dolgozót és nyugdíjast egyetlen autonóm érdekközösségbe szervezni, az egészségbiztosítás terén pedig ez az érdekközösség már a társadalom minden tagját jelenti. Ennek a közösségnek viszont már van egy önkormányzata: az Országgyűlés.
A feladat tehát az, hogy az államháztartás két új alrendszereként megjelenő önkormányzatok ellátási, finanszírozási felelőssége – amely végső soron mindmáig a központi költségvetésre és az azért felelős parlamentre és kormányra hárul – összhangba kerüljön döntéshozói jogosítványaikkal. Amíg ez az összhang hiányzik, addig érdemben szóba sem kerülhet az ide tartozó ellátórendszerek célszerűségre és hatékonyságra ösztönző reformja. Az önkormányzati félnek érdekei kötődnek a status quóhoz, de nem érdekelt az átalakítással járó konfliktusok vállalásában. A munkaadók és munkavállalók képviselőiből álló tb-önkormányzatok évek óta vonakodnak keményen fellépni a nagy köztartozást fölhalmozókkal szemben, miközben a számlát végső soron a költségvetés révén álló parlament és államigazgatás lemondott érdemi döntési jogainak jelentős részéről.
Ebben a helyzetben minden átalakítási kísérlet rosszízű politikai vitákat gerjeszt, ezért az államháztartási reform egyik legfontosabb feladata, hogy megteremtse egyes alrendszerei közt a döntési jogok, valamint a működési és ellátási felelősség összhangját. Lehetőség szerint úgy, hogy ahol a feladat ellátásáért viselt állami felelősség korlátozható, átruházható, ott ezt a felelősséget kell a döntési jogokat gyakorló autonóm önkormányzatokhoz, illetve az állampolgárok által alakított és szigorú jogi szabályok szerint működő más szervezetekhez (pl. elismert nyugdíjpénztár) telepíteni. Ahol pedig a társadalom egésze jelenik meg kockázatviselő-, illetve érdekközösségként (pl. az alapfokú gondoskodás a betegekről), s ezért az állami felelősség nem ruházható át másra, ott a rendszerátalakító döntési jogokat kell ehhez a felelősséghez igazítani.
Az elkülönített állami pénzalapok létrehozása már a korábbi évtizedekben azzal járt, hogy a közpénzek felhasználása követhetetlen, ellenőrizhetetlen volt. Nem a közvélemény előtt kellett titkolózni, hiszen a közvéleményt magáról a költségvetésről sem tájékoztatták. Az elkülönített pénzalapok léte az ágazati bürokráciák eszköze volt a többiek által ellenőrizhetetlen állami újraelosztási pozíciók birtoklásáért.
Az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény, amely az alapok létrehozását a kormány hatáskörébe utalta, nem jelentett komoly akadályt az ágazati érdekcsoportok előtt. Ha egyszer megnyílt az alapok létrehozásának lehetősége, nem volt politikai erő, amely ellenállt volna a „ha neki van, nekem is jár, az én területem is van olyan fontos” – típusú alkuknak.
A problémát felismerve az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény úgy rendelkezett, hogy csak olyan alap működhet a továbbiakban, amelyet az Országgyűlés törvénnyel hoz létre. De mint kiderült, önmagában ettől még semmi sem változott. Miközben az 1992-ben épp hivatalban lévő pénzügyminiszter sosem mulasztotta el megjegyezni, hogy márpedig az alapokat „esse delendam”, azaz számukat radikálisan csökkenteni kell, az ágazati érdekcsoportok – élükön a szakminiszterrel – már el is készítették, majd el is fogadtatták a valamennyi alapot vérveszteség nélkül megerősítő törvénytervezetet.
S még ezután következett a klasszikus költségvetési alapelvek megcsúfolását jelentő 1994-es intermezzo, amikor egy törvénymódosítás nyomán lehetővé vált az elkülönített alapok egymás közti hitelezése. Ennek az lett a következménye, hogy a későbbi döntéshozók finanszírozási kényszerpályára kerültek, hiszen az egymás közti hitelek törlesztésekor végül ismét csak a költségvetésen csattant az ostor. A helyzet későbbi tisztázása felemás módon történt: egyes esetekben sor került a hitel törlesztésére, míg máshol a korábbi hitelnyújtást egyszerűen költségvetési elvonásként kezelték, s a követelést leírták.
Még 1995-ben, a kormányváltás utáni évben is 29 alap működött, majd az államháztartási törvény módosításával 1996-tól sikerült az alapok nagy többségét a költségvetési fejezetekbe integrálni. Ettől az évtől kezdve már csak öt elkülönített állami pénzalap működik, nevezetesen az Útalap, a Vízügyi Alap, a Munkaerő-piaci Alap, a Nemzeti Kulturális Alap és a Környezetvédelmi Alap, összesen 168 milliárd forintos – az államháztartás összes kiadásának kb. négy százalékát jelentő – kiadási előirányzattal.
A központi költségvetéstől elkülönített alapnak két esetben van létjogosultsága: akkor, ha a külön finanszírozási garanciát jelentő „alap”-forma fenntartása egyértelmű politikai preferenciát fejez ki (ez nem lehet több egy-két ügynél, különben nem beszélhetünk „preferenciáról”); illetve ha az alap forrásai valóban függetlenek a költségvetéstől (s nem csak bevétel átengedés miatt alakul ki ez a látszat) és/vagy a szponzori és üzleti tőke bevonásához az alap, létéből fakadó állami garanciavállalás indokolt.
Mára lényegesen nagyobb az Országgyűlés döntési és beszámoltatási lehetősége. Noha a költségvetési törvényt korábban is a parlamentnek kellett elfogadnia, megfelelő információk híján ez formális döntés volt. 1989 után maguk az előterjesztések is egyre részletesebbé váltak, de az Állami Számvevőszék megalakulása is sokat lendített azon, hogy a parlament információkhoz jusson.
Az információn túl még egy dologra van szükség: elegendő időre az információk feldolgozásához. E tekintetben is az államháztartási törvény hozta az érdemi változást, a korábbi egy hónappal ellentétben most legalább három hónapnak kell eltelnie a törvénytervezet benyújtásától a törvény kihirdetéséig.
Továbbra is gondot okoz azonban, hogy az Érdekegyeztető Tanács szerepét nem tisztázták. Pedig amíg ez nem történik meg, addig a befolyásolási lehetőség és a döntésekért vállalt felelősség közötti összhang hiánya csak rosszízű politikai vitákhoz vezethet, s akadályozza a népszerűtlen, de szükséges döntések meghozatalát.
Az állami újraelosztás technikája
1995-ig a központi költségvetési szervek kvázi függetlenné váltak magától a központi költségvetéstől. Ez a függetlenedés a politikai döntéshozatal fegyverletétele volt: ha már a költségvetés nem tudja garantálni az intézmények biztonságos működését, akkor lehetővé kell tenni azok önálló gazdálkodását, hogy saját bevételhez is jussanak.
Ez a törekvés oda vezetett, hogy 1991-től kétszintűvé vált a költségvetés. Az intézmények önálló pénzügyi életet éltek, sem a számláikon évközben szereplő még fel nem használt pénz, sem évvégi pénzmaradványuk nem csökkentette a központi költségvetés hiányát és hitelszükségletét. A kétszintű költségvetés „kétszintű” problémát okozott. A közpénzek kontrollálatlan felhasználását eredményezte, valamint a hiány finanszírozásának az indokoltnál drágább, a tragikomikus elemeket sem nélkülöző módszerei váltak uralkodóvá.
Az ellenőrizhetetlen pénzfelhasználás abból adódik, hogy a hatályos szabályozás szerint a nem tervezett bevételeiket a költségvetési szervek szabadon használhatták föl. Ezek után természetes, hogy az intézmények erősen alultervezték várható bevételeiket. 1991 és 1995 között rendre nagyobb bevételhez jutottak, mint azt tervezték.
Ez egyrészt azt jelenti, hogy a költségvetés bevételei az elmúlt években nem csökkentek olyan mértékben, mint ahogy arra gyakran hivatkoztak, csak éppen a bevételek a költségvetés alsó, intézményi szintjén jelentkeztek. Másrészt e közvetlen pénzfelhasználás révén az elmúlt öt év során összesen 425 milliárd (!) forint került ki a gazdaságpolitikai döntések hatóköréből és a nyilvánosság ellenőrzése alól. Ez olyannyira igaz, hogy a költségvetési szervek előző évi pénzmaradványát a zárszámadási törvények már elköltött pénzként szerepeltették, s ennek megfelelően a következő évi költségvetési törvényben ez a pénzmaradvány már föl sem bukkant mint rendelkezésre álló forrás.
Finanszírozási oldalról nézve nyilvánvaló, hogy e rendszer fenntartása a központi költségvetés számára drága. Miközben ugyanis az intézményi számlákon lévő pénzek nem csökkentették az állam hitelszükségletét, addig az átmenetileg szabad pénzeszközeiből állampapírokat vásárló költségvetési szerv még külön kamatokat is elkönyvelhetett, méghozzá éppen a központi költségvetés terhére. A költségvetés hiányát tehát részben a költségvetési szervek megtakarításai finanszírozták, persze nem ingyen. Ám a költségvetési szervek likviditásfeleslege nem csak az állampapírszámlákon jelent meg. Az Ybl Bank, majd a Lupis Brókerház csődje kapcsán kiderült, hogy minisztériumok és országos hatáskörű szervek pénzei ragadtak benn, az ÁSZ pedig 1992-ben a Miniszterelnöki Hivatal egyes intézményeiről állapította meg, hogy nem tudnak elszámolni azokkal az állami értékpapírokkal, amelyek vételére egyes pénzintézeteknek megbízást adtak.
Választ kell tehát adni arra a dilemmára, hogy vállalkozzanak-e a költségvetési intézmények. Ugyanez a kérdés felmerül az önkormányzatok esetében is. A piacgazdaság kiépítésének hevülete, a „vállalkozás” mítosza húzta, a finanszírozási gondok szorítása tolta az intézményeket a vállalkozás felé. De vállalkozni csak saját kockázatra lehet. A közpénzekkel való vállalkozás a „vállalkozót” részint érdektelenné, részint felelőtlenné teszi. A közpénzeket kezelők megbízatása nem arra szól, hogy vállalkozzanak, hanem hogy meghatározott közfeladatokat lássanak el, vagyis nincs morális alapjuk mások, az adófizetők pénzét kockáztatni.
A másik probléma, hogy bizonyos helyzetekben a közfeladat ellátására rendelt vagyon mellékesen vállalkozási célú felhasználása sérti az egyenlő feltételekkel folyó tiszta piaci verseny elvét. Nem mindegy, hogy a termelő vagy szolgáltató kapacitás létrehozásának és fenntartásának rezsiköltségét közpénzekből fedezik, ami így a vállalkozás számára ingyenes, vagy pedig a vállalkozói bevételeket terheli. A költségvetési szerveknél gyakran a feladatuk elvégzéséhez nem tartozó, a vállalkozási tevékenységet elősegítő adminisztráció jött létre, ami egyfelől az állam kiadásait növelte, másfelől versenyhátrányba hozta az elvileg adófizető vállalkozásokat.
E megfontolások alapján látható, hogy a piacgazdasági jelszavak általános térhódításának idején sem akkor járunk el célszerűen, ha a költségvetési szféra intézményeit a vállalatszerű gazdálkodás útjára tereljük, ily módon is segítve a gazdaság általános „piacosodását”, hanem akkor, ha sikerül következetesen szétválasztani a közszféra és a piaci szektor terrénumát. Nem a költségvetési szektornak kell meghódítania a piacot, hanem a piaci, félpiaci (nonprofit) szervezeteknek kell visszahódítaniuk az államháztartástól az őket megillető szerepeket.
A sokasodó problémák láttán először törvényekben korlátozták, hogy a költségvetési szervek szabadon rendelkezzenek megtakarításaikkal, megoldást azonban – mind a nyilvánossági, mind pedig a finanszírozási problémára – csak a költségvetés két szintjének újraegyesítése, számláik összevezetése és az Államkincstár 1996. évi felállítása hozhat.
Az állami újraelosztás mértéke
Az államháztartás számokban kifejezhető kérdéseinek tárgyalásához jutva már biztosan tudjuk, hogy szinte semmi sem állítható teljes bizonyossággal. Ez pedig azért van, mert az Országgyűlés által jóváhagyott zárszámadások évről évre eltérő módszerrel készültek. Ezért az idősorok legföljebb tendenciák jelzésére használhatók.
Az állami beavatkozás mértékének legáltalánosabb jellemzésére az adott évben megtermelt összes jövedelemnek az államháztartásban központosított és újraelosztott hányadát használhatjuk. Az évek óta tartó recesszió idején különösen fontos kérdéssé válik a centralizáció foka, hisz a szokásos állami jövedelmek elmaradása egész ellátási rendszerek (egészségügy, oktatás, nyugdíj stb.) összeomlásához vezethet. Miközben a bevételek zuhanásszerűen csökkennek, az állam kötelezettségvállalásai miatt nem csökkenhetnek ugyanilyen mértékben a kiadások. Felmerül a kérdés, hogy milyen hosszú időn át vállalható az ebből fakadó növekvő hiány. Vagy: milyen szintig kell csökkenteni az állami feladatok terjedelmét s az ezek által meghatározott kiadásokat.
A jövedelem-központosítás mértéke – összefüggésben a GDP csökkenésére rugalmatlanul reagáló kiadásokkal – 1993-ig nőtt, majd 1994-ben az újra növekedésnek induló gazdaság hatására csökkenni kezdett. A tudatos adócsökkentés nyomán kisebb lett az elvonás, de mivel a kiadási oldalon továbbra sem történt semmi a megtakarítások érdekében, a hiány ezért abszolút összegében és arányaiban is minden korábbit meghaladó mértékűre nőtt. 1995-ben végre valóban mérséklődött az újraelosztás: az államháztartási kiadások GDP-hez mért aránya az előző évihez képest hat százalékkal csökkent. Minden esély megvan arra, hogy ez a tendencia idén tovább folytatódjék, s a két éve még 70 százalék feletti érték 55–56 százalék körülire mérséklődjön.
Ha az államháztartási reform fő céljai között tartjuk számon az állami jövedelem-központosítás mértékének csökkentését, akkor az 1995-ös év kapcsán fel kell tenni a kérdést, vajon a sokat vitatott Bokros-csomag már az államháztartási reform első jelentős lépése volt-e. Ehhez tudnunk kell, hogy e törvénycsomag egyensúlyi téren változást hozó elemei közül melyek voltak azok, amelyek hosszú távon a reform céljai felé mutatnak. A csomag lényeges tételei az előre meghirdetett csúszó árfolyam rendszerének kialakítása, a költségvetési és a külkereskedelmi mérleg javításában szerepet játszó vámpótlék bevezetése, valamint a lakossági és intézményi kereslet korlátozását előidéző intézkedések közül egyedül a csúszó árfolyam-meghatározás tekinthető a gazdaságpolitika tartós elemének. A vámpótlék fenntartása ellentmond nemzetközi kötelezettségvállalásainknak, július 1-jével már meg is kezdődött leépítése, 1997 közepére pedig teljesen megszűnik. A lakossági kereslet visszaesését eredményező reálkereset-csökkenés pedig semmilyen gazdaságpolitikának nem lehet tartós célja, így a jövő évtől már a jelenlegi kormány sem vállalja. De nem járható út az intézményi kereslet eddigi, „fűnyíró-elv” szerinti korlátozása sem, mivel nem kísérik lényegi szerkezeti változások.
Az állami szerepvállalást az újraelosztás mértékén túl az jellemzi leginkább, hogy kik és mennyit fizetnek be, és kik a jövedelemátcsoportosítás haszonélvezői. Megállapítható, hogy érdemi átrendeződés csak a központi költségvetés két szintje között következett be, ami azt jelzi, hogy spóroltunk az intézményeken, miközben a költségvetés közvetlen szerepvállalása növekedett. Így a költségvetés egészének súlya lényegében nem változott, az államháztartás valamivel több mint felét adja. Az elkülönített állami pénzalapoknál 1996-ra várható jelentős változás, részarányuk kb. felére fog csökkenni.
Pontosabb képet mutat az államháztartás egyes bevételi és kiadási tételeinek GDP-hez mért aránya. Az államháztartási mérleg szerkezeti átalakulása az adatok erősen korlátozott összehasonlíthatósága ellenére is beszédes: a kiadásokon belül a relatív (GDP-hez mért) vállalati terhek 62%-ra csökkentek. Ennél is nagyobb mértékű volt a közvetett és közvetlen vállalati támogatások visszaesése. A lakosság terhelése az időszak egészét tekintve nem változott. Az már más kérdés, hogy az azonos szinten maradt terheket a gazdaságilag aktív népesség csökkenése és a feketegazdaság bővülése folytán a lakosság egyre vékonyabb rétege viselte! A költségvetési szervek kiadásai a csökkenő GDP csökkenő hányadát tették ki, vagyis a költségvetési intézmények radikális fogyókúrája kezdődött meg. Végül: látványosan nőtt az adósságszolgálat terhe.
Az tehát látszik, hogy örvendetesen szűkült az állam gazdasági szerepvállalása, hogy az átalakulás terheit részben a vállalati, részben a költségvetési intézményi kör viselte, részben pedig – az eladósodás és a kamatterhek növekvő aránya ezt mutatja – a következő évekre hárították. Látszik, hogy sokak egyéni tapasztalata ellenére a lakosság egészére nem hárult több teher. Nem látszik viszont, hogy a makromutatók milyen részfolyamatokat takarnak. Közelebb kerültünk-e az igazságos közteherviseléshez vagy távolodtunk attól? Történt-e strukturális átalakulás az intézményi körben, vagy többnyire csak a „fűnyíró-elv” érvényesült?
Várható konfliktusok
Az átalakulások vezérelve az, hogy az állam kevesebb pénzt vonjon el jövedelemtermelőktől, és szorítkozzon az egyéni felelősségvállalás körébe nem utalható közfeladatok elvégzésére. Ott pedig, ahol a befektetés haszna elsősorban – az egyének szintjén jelentkezik (szociális ellátás, egészségügy, nyugdíj stb.), az egész társadalom érdekében álló alapellátáson túl a szolgáltatások színvonala a személyes erőfeszítésen, céltudatosságon és előrelátáson kell múljon.
Egy civilizált társadalomnak érdekében áll, hogy – az egyéni előrelátástól függetlenül – egyetlen tagja se pusztuljon el csak azért, mert magára hagyták, de az már nem érdeke, hogy minden tagja állami egyengondoskodásban – és csak abban! – részesüljön, hogy tagjai számára ne tegye kifizetődővé az előrelátást és a személyes felelősségvállalást. A mai konfliktusok leginkább abból adódnak, hogy rendkívül nehéz közmegegyezést kialakítani abban a kérdésben, hogy hol húzhatók meg az állampolgári jogon mindenkinek járó alapellátás határai, s hol kezdődik a személyes hozzájárulásra épülő szolgáltatások köre. (Fokozottan nehéz ez a közszolgáltatások mai, viszonylag alacsony színvonala mellett.) A társadalom egy jelentős része már (életkoránál, egészségi állapotánál stb. fogva) nincs is abban a helyzetben, hogy „előrelátó” legyen, azaz még idejében megteremtse az önmagáról való gondoskodás feltételeit, illetve éljen az új lehetőségekkel. Emiatt sokan érzik, hogy az átalakulásnak csak terheit viselik, az elérhető előnyökből kimaradnak. E létező veszély elkerülése érdekében a nagy ellátórendszerek átalakítása hosszú átmeneti időt igényel, esetenként különböző elvekre épülő rendszerek párhuzamos működtetésére van szükség.
A kollektivizmushoz szokott, az egyéni felelősséget alig ismerő társadalomban nehezen fogadják el, hogy az egyformán alacsony fokú biztonságot jelentő állami gondoskodás helyett nem csak szükségszerű, de érdemes is az egyéni döntéseken, megtakarításokon alapuló ellátórendszereket választani.
Az elmúlt hónapok során a parlament már állást foglalt egyes kérdésekben. A közoktatási törvény módosítása egyértelművé tette, hogy az állam a szakmai alapkövetelményeknek megfelelő iskolákat egyenlő, garantált és a korábbi évekét meghaladó mértékű támogatásban részesíti. Tehát az egész társadalmat átfogó közügy az, hogy mindenki egyenlő eséllyel jusson hozzá a közoktatás révén elnyerhető tudáshoz. Vagyis az állam nem vonul ki a finanszírozásból, hanem az esélyegyenlőség megteremtése érdekében tovább finomítja a támogatási rendszert. A családi pótlék és az egyes szociális támogatások szabályozásánál a rászorultsági elv került előtérbe. A fölöslegesnek ítélt kórházi kapacitások leépítésére vonatkozó – és nagy vihart kavaró – országgyűlési döntés drasztikusan avatkozott bele olyan kérdésekbe, amelyek eddig a belterjes orvosi szakma felségterületét jelentették. Főként az szúrt szemet, hogy miért tart Magyarországon kétszer annyi ideig ugyanazon betegségek kezelése, mint nálunk gazdagabb országokban, miért nincsenek világos szakmai protokollok, miért hiányoznak a kórházi működés alapfeltételeit meghatározó szakmai normák stb. A következtetés: a kórházi gyógyító kapacitások (az „ágyak”) iránti kereslet az orvos információs monopóliuma alapján jelentős mértékben manipulálható, a kínálathoz igazítható. Főleg akkor, ha a kapacitáslekötésnek a beteg oldaláról nincs pénzügyi korlátja, a kórház viszont a „teljesítmény” alapján jut finanszírozási forráshoz. Ez nem mehetett így tovább.
A közvélemény előtt nyugdíjkorhatár-emelésként megjelenő döntés a járulékfizetéssel igazolt szolgálati idő és a kiérdemelt nyugdíj összege között teremtett szorosabb kapcsolatot azzal, hogy mérsékelte a szolgálati évek értékének degresszivitását a nyugdíjösszeg meghatározásánál. Továbbá kellően hosszú szolgálati idő elérése esetén lehetővé teszi a korhatár előtti nyugdíjba vonulást a nyugdíj összegének csökkenése nélkül. Valójában tehát a megfelelő szolgálati időt igazoló dolgozót védi: ő választhatja hátrányos megkülönböztetés nélkül a nyugdíjas életet, de a korhatár elérése előtt akarata ellenére nem küldhető nyugdíjba.
A felsorolt döntések mind arra irányulnak, hogy az állam az adó- és járulékfizetők pénzének védelme érdekében, világos és ellenőrizhető szakmai normák alapján, kiszámíthatóbb finanszírozási rendszert alakítson ki.
Idén az államháztartási reform legkevesebb vitát kiváltó, de annál nagyobb horderejű lépése volt a kincstári finanszírozási rend első ütemének megvalósítása, valamint az ugyancsak takarékosabb pénzfelhasználást hozó közbeszerzési rendszer életbe léptetése. Ez a két lépés becslések szerint önmagában is tízmilliárdokban mérhető megtakarítást fog eredményezni.
A kincstári pénzügyi rendszerben szervezetileg különválik a decentralizált tervezés és a centralizált pénzügyi végrehajtás, miközben a szakmai végrehajtás természetesen továbbra is az intézményeken keresztül történik. Az intézmények egymás közötti kiadásai pénzforgalom nélküli elszámolásokkal teljesülnek, így azok nem terhelik külön a költségvetést. Ráadásul így megszűnik az államháztartáson belüli bevételek és kiadások halmozódása, lényegesen javítva ezzel a makrogazdasági tisztánlátást. Ettől kezdve a költségvetési szervek külön bankszámlái helyett egységes kincstári számla van, az intézmények nem pénzzel, hanem a költségvetési törvényben jóváhagyott előirányzataikkal gazdálkodnak, finanszírozásuk pedig a feladatok teljesítésével arányosan, a tényleges kiadásokhoz igazodóan történik.
A közeljövőben – a kormány ígéreteinek megfelelően – csökkenteni kell az adó- és járulékterheket. A polgárok így szabadabban rendelkezhetnek jövedelmeik felett. Illúzióink persze ne legyenek. A társasági adó mértéke nemzetközi összehasonlításban is igen méltányos, de a személyi jövedelemadó esetében az átlagosan másfél százalékos adóteher-csökkenés nem jelent igazi áttörést.
A nyugdíjreform keretében meghatározott korosztályok számára kötelezően, a többieknek választható módon létre kell hozni az ún. tőkefedezeti pillért, amely révén minden korábbinál szorosabb kapcsolat jön létre a befizetett járulék és a kiérdemelt nyugdíj összege között. Az új rendszer fontos jellemzője, hogy a polgár dönti el, hogy az egymással versenyző pénztárak közül hová utalják kötelező befizetéseit. A befizetést – annak hozadékával együtt – egyéni számlán tartanák nyilván, nyugdíjba vonuláskor a számla összege felett a jogosult szabadon rendelkezik: életjáradékra váltja vagy kamatozó bankbetétté alakítja. Ez utóbbi esetben a betét természetesen örökölhető, mint ahogy akkor is, ha a számla tulajdonosa a nyugdíjjogosultság megszerzése előtt hunyna el. A részvétel kényszerjellege miatt a szakmai normák meghatározásában és az ellenőrzésben továbbra is meghatározó az állam felelőssége.
Valamennyi államháztartási reformmal foglalkozó munka egyik alapvető állítása, hogy a jelenleg költségvetési szervek által ellátott állami feladatok egy részét le kell építeni. Ez nem történhet kizárólag e tevékenységek, szolgáltatások piacosításával. Meg kell teremteni a kormányzati szektor és a profitérdekelt magánszektor között elhelyezkedő közcélú magánszektor törvényi szabályozását. Az így megerősödő ún. nonprofit szektor a magánforrások államilag kedvezményezett átcsoportosításával a központi újraelosztás mértékének növelése nélkül is olcsóbban és rugalmasabban láthat el közcélú feladatokat.
Az önkormányzati rendszer reformja során a kérdés az, hogy az önkormányzatok gazdasági értelemben is valódi önkormányzatok legyenek-e, saját forrásokkal és saját felelősséggel. Ez azzal jár, hogy lényegében tudomásul vesszük, hogy lesznek az országnak gazdagabb és szegényebb régiói. A másik lehetőség az, hogy az állam a központi finanszírozás fenntartásával törekszik a területi különbségek kiegyenlítésére.
Ma még arról sem született döntés, hogy célszerű-e több mint háromezer önkormányzat fennmaradása, vagy „ésszerű koncentrációra” van szükség. Abban egyetértés van, hogy az önkéntes társulásokat jogi és pénzügyi eszközökkel elő kell segíteni, de az erősen vitatott, hogy indokolt-e bizonyos esetekben kötelező társulást előírni. Ugyancsak vitatott, mi legyen a megyei önkormányzatok szerepe, s tisztázatlan az is, miképp illesszék be az önkormányzati költségvetési szerveket a kincstári körbe.
A körvonalazódó államháztartási reformlépések menetében a legnagyobb konfliktus azonban az 1997. évi költségvetési törvény vitája során várható. Akkor derül ki, hogy a meghatározó kormányzati erők számára a gyakorlatban is vállalható-e az a politika, amely az adó- és járulékterhek csökkentése révén szorítja vissza az állami újraelosztást; amely a bevételcsökkenést nem további eladósodással, hanem a kiadások differenciált csökkentésével kompenzálja; és amely ennek megfelelően vállalja a konfliktust a központi és önkormányzati költségvetési intézmények több százezer fős munkavállalói táborával.
- Játéktér [6]