A magyarországi nonprofit szektor válaszúthoz érkezett. A civil szférában működő szervezetek egyre nagyobb része kíván rendezett körülmények között, rögzített játékszabályok alapján dolgozni, s megpróbál elhatárolódni azoktól a csoportoktól, amelyek a szabályozás bizonytalanságait kihasználva, visszaéléseikkel igen sokat ártottak és ártanak a nonprofit szektor jó hírének. Növeli a megosztottságot, hogy a gazdasági válság gyakorlatilag kizárja az egyéni és a vállalati adományok számottevő növekedését: a civil szervezetek jószerével csupán a nagyobb támogatás megszerzése érdekében állnak konkurenciaharcban egymással. A kezdetben rendkívül nagyvonalú adókedvezményeket az utóbbi években folyamatosan visszavették, ami már rövid távon is azzal fenyeget, hogy a szervezetek egy része gazdaságilag ellehetetlenül.
Mind a civil szféra, mind a kormány azt szeretné, ha a nonprofit szektorról átfogó, jól átlátható és viszonylag stabil szabályok lépnének életbe. Az állami szereplők persze – érthető okokból – inkább azt kívánják elérni a szabályozással, hogy a nonprofit szervezeteken számon kérhető legyen mind az átvállalt közszolgáltatások teljesítése, mind az átengedett közpénzek felhasználása. A nonprofit ernyőszervezetek pedig inkább az egyesülési szabadság korlátozás nélküli érvényesítésére és a civil kezdeményezések nagyobb mértékű állami támogatására helyezik a hangsúlyt.
A nonprofit törvény koncepciójáról folytatott – néha igen éles és kíméletlen – viták alapján korántsem világos, mi lesz a végkifejlet: értelmes kompromisszumok születnek-e, vagy az erősebbek egyszerűen félresöprik a gyengébbeket, esetleg az ellentétes erőfeszítések végső soron kioltják egymást.
Jelenleg úgy tűnik, hogy a nonprofit szektor három különböző irányba fejlődhet, s számos tényezőtől függ, melyik irány kerekedik felül. Ezek a tényezők nem tekinthetők „független változóknak”, erős köztük ugyanis a kölcsönhatás. Mivel azonban a szektor fejlődése szempontjából egyenként is nagyon fontosak, az alábbiakban elkülönítve, a kölcsönhatások állandó hangsúlyozása nélkül elemzem őket.
Mitől függ a továbblépés?
A nonprofit szektor és a kormány viszonya. Az állam és a nonprofit szektor viszonya még civilizált, demokratikus országokban is igen széles skálán mozoghat. A skála egyik végpontja az, amikor az állam ellenfeleinek tekinti a civil szervezeteket, s megtűri ugyan őket, de kellemetlennek találja, hogy azok a társadalom céljait és érdekeit sokszor igen kritikusan, a politikai elit érdekei ellenében fogalmazzák meg. Egészen más viszony alakul ki akkor, ha az állam – akár önként, akár a gazdasági nehézségek teremtette kényszerek nyomán – a nonprofit szervezetekre bízza a jóléti szolgáltatások (például oktatás, egészségügy) egy részének biztosítását. Ilyenkor a kormányzati és a szolgáltató nonprofit szervezetek lényegében szerződéses kapcsolatba kerülnek egymással. Az állam érdekeltté válik a vele szerződő szolgáltatók gazdasági stabilitásában, s nagy lehet a kísértés, hogy ezeket a többi nonprofit szervezet rovására juttassa kedvezményekhez. Végül – ha nem is gyakori – az sem lehetetlen, hogy az állam partnernek tekinti a civil szervezeteket, s nemcsak saját politikájának végrehajtása, politikai céljainak elérése érdekében próbál rájuk támaszkodni, hanem bevonja őket a megoldásra váró problémák körülhatárolásába és a politika formálásába is. Ez a konstruktív, együttműködésre épülő viszony nyilvánvalóan teljesen más perspektívákat teremt a nonprofit szektor számára, mint akár a szerződéses kapcsolatokra korlátozódó, akár a látensen ellenséges kapcsolat.
A közvetlen állami támogatás. A nonprofit szervezeteknek juttatott közvetlen állami támogatások alakulása természetesen erősen függ attól, hogyan kezeli a kormány a szektort, de van szerepük a hagyományoknak és a civil szervezetek lobbizó tevékenységének is. Azt természetesen még a leggazdagabb országok sem engedhetik meg maguknak, hogy az állam válogatás nélkül minden civil kezdeményezés finanszírozásában részt vállaljon. A támogatásról valakinek, valamilyen módon döntéseket kell hoznia. Ez történhet minden koncepció nélkül, többé-kevésbé „véletlenszerűen” is. Ilyenkor a kormánytisztviselők saját hatáskörükben választanak a támogatást igénylők közül, s legjobb esetben arra törekszenek, hogy se a közpénzek elherdálásával, se dilettáns próbálkozások támogatásával, se konzervativizmussal, se az újító kezdeményezések háttérbe szorításával ne lehessen vádolni őket. Másik lehetőség az, hogy a kormány kialakítja azoknak a szolgáltatásoknak a listáját, amelyeket bizonyos követelmények teljesítése esetén minden szolgáltatónál támogatásra érdemesnek tart. Ilyenkor a döntés sokkal kevésbé önkényes, az új ötletek, a „rendszeridegen” kezdeményezések viszont nagyon nehezen jutnak költségvetési forrásokhoz. Ezt a feszültséget enyhítheti, ha a normatív támogatást a nyitott pályázatok rendszerével egészítik ki.
Az adókedvezmények és a „közhasznúsági teszt”. A nonprofit szervezeteknek nyújtott adókedvezmények, valamint az általuk végzett tevékenységek „közhasznúságának” mérése és ellenőrzése hosszabb távon mindenképpen összhangba kell hogy kerüljön egymással. A feltétel és korlátozás nélkül igénybe vehető adókedvezmények előbb-utóbb súlyos visszaélésekhez, botrányokhoz vezetnek. A „legegyszerűbb” megoldás a nonprofit szervezetek adókedvezményeinek megszüntetése, ami természetesen szükségtelenné teszi a közhasznúság tesztelését. Másik lehetőség az, hogy az állam az adórendszeren keresztül csak azoknak a nonprofit szolgáltatóknak nyújt támogatást, amelyek közfeladatokat látnak el, tehát mindenképpen állami ellenőrzés alatt állnak, s ezt a kört esetleg egyedi hatósági döntések alapján bővíti újabb nonprofit szervezetekkel. Elképzelhető azonban egy bonyolultabb és kifinomultabb rendszer kialakítása is, amely a közhasznúság fokához igazítja az adókedvezményeket. Ebben az esetben a kedvezményre igényt tartó szervezeteknek közhasznúsági teszten kell átesniük, amely előre meghatározott normák alapján és nem adminisztratív úton dönti el, hogy milyen típusú adó- és illetékmentességre jogosultak.
A magánadományok. Az adókedvezmények természetesen befolyásolják az egyéni és a vállalati adományok mértékét, bár ez a kapcsolat országonként és kultúránként erősen különbözik. A rendkívül magas magyarországi adókulcsok mellett indokoltnak látszik az a feltételezés, hogy az adókedvezmények nálunk az adományozási hajlandóságot az átlagosnál erősebben módosítják, a kedvezmények megszüntetése vagy a szervezetek szűk körére korlátozása tehát valószínűleg csökkentené az adományozók számát és a támogatások összegét.
A nonprofit szektor belső szervezettsége, érdekérvényesítő képessége. A nonprofit szektorban rendkívül sokféle szervezet működik. Egyaránt megtalálhatjuk közöttük a kis szabadidős klubokat és az óriási közalapítványokat, a gazdaköröket és a Gyáriparosok Országos Szövetségét, a helyi hagyományokat kutató egyesületeket és a Magyar Tudományos Akadémiát. A szektor jövője szempontjából egyáltalán nem közömbös, hogy ezek a szervezetek tudatosítják-e összetartozásukat, megfogalmazzák-e közös érdekeiket, vagy csak laza konglomerátumot alkotnak, esetleg az érdekkülönbségek következtében egymás ellenében lépnek fel, és egymás rovására próbálnak előnyöket szerezni. Eközben a professzionálisan működő, magas állami támogatottságot élvező, közszolgáltató feladatokat átvállaló nonprofit szervezetek szűk csoportjának árnyékában a kisméretű, szegény, rendkívül törékeny és nagyon amatőr civil szervezetek tömegei működnek, amelyeknek esélyük sincs a hatékony működés intézményi feltételeinek megteremtésére.
A nonprofit szervezetek működésének átláthatósága. A nonprofit szervezeteknek mint nem kormányzati intézményeknek és mint a civil társadalom képviselőinek joguk van ahhoz, hogy állami befolyástól függetlenül működjenek. Ugyanakkor természetesen azok a szervezetek, amelyek akár közvetlenül, akár az adókedvezmények révén közpénzekből kapnak támogatást, elszámolással tartoznak a közösségnek. A fejlett demokráciák felelős kormányai kötelességüknek is érzik, hogy a közpénzek felhasználását ellenőrizzék. Amikor az állam az ellenőrzés rendszerének kiépítése helyett csökkenti vagy a kormányzati ernyő alatt működő szervezetekre korlátozza a kedvezményeket a visszaélések megszüntetése érdekében, lényegében a kötelesség alól bújik ki. Ha a kormány és a nonprofit szektor között harmonikus a viszony, a hatósági ellenőrzés mellett a nyilvánosság és a szektor önkontrollja is szerepet játszik az átláthatóság megteremtésében.
A legfontosabb tényezők e vázlatos áttekintése alapján a magyarországi nonprofit szektor fejlődésének három, egymástól markánsan különböző iránya rajzolódik ki.
A „laissez faire” civil szféra kialakulásának esélyei és veszélyei
A magyar nonprofit szektort a kilencvenes évek második felében számos veszély fenyegeti. A legnagyobb valószínűleg az, hogy az 1989-ben megindult fejlődési folyamat megáll, szétzilálódik az állami és a civil szektor között kialakuló munkamegosztás. A kormány már eddig is az adókedvezmények megnyirbálásával válaszolt a szabályozási és ellenőrzési hiányosságokat kihasználó, adóelkerülés céljából létrejött nonprofit szervezetek körüli botrányokra. A jelenleg előkészítés alatt álló nonprofit törvény az első olyan kísérlet, amely nem a kedvezmények generális csökkentésében keresi a megoldást, hanem a jogosultság ellenőrzésére, a közhasznúság és a támogatottság foka közötti összhang megteremtésére alkalmas mechanizmusokat próbál kialakítani. A törvény koncepciója mind az érintett szervezetek, mind a szakértők körében éles vitát gerjesztett. A vitában résztvevők főleg konkrét részletkérdésekkel kapcsolatban fogalmazták meg aggályaikat, de olyanok is szép számmal akadtak, akik a koncepció egészét utasították el, megkérdőjelezve a nonprofit törvény szükségességét.
Az állam szemében a tevékenységével szemben mindig kritikus, nehezen kiszámítható, sokszor irracionálisan viselkedő, emocionálisan érvelő civil szervezetek mindenképpen kényelmetlen partnerek. A kormányzati oldalon éppen ezért nagy a kísértés, hogy távolságtartó módon kezeljék – valójában sorsára hagyják – a nonprofit szektort, s az állami támogatást, és az azzal járó ellenőrzési kötelezettséget a minimumra szorítsák. Ezt könnyen meg is tehetik, ha a nonprofit oldalon kialakulatlan a szektortudat és gyenge a szervezetek érdekképviselete. A „laissez faire” kormányzati attitűd és az állami támogatás alacsony szintje nemcsak közvetlenül, hanem áttételesen is káros a szektor számára. Adókedvezmények hiányában eleve alacsonyabbak a tevékenységgel összefüggő bevételek, továbbá kevesebb egyéni és vállalati adományra lehet számítani. Az adományozási hajlandóságot tovább csökkentheti, hogy nem épülnek ki azok az ellenőrzési mechanizmusok, amelyek a támogatók számára garantálnák a megajándékozott szervezetek megbízhatóságát, gazdálkodásának átláthatóságát.
A „laissez faire” civil szféra létrejötte nyilvánvalóan stagnálást jelentene. Ha bekövetkezik, hosszabb időre megakad a magyar nonprofit szektor fejlődése.
Az „állami dominancia” kialakulásának lehetősége
Magyarországon jóval nagyobb a valószínűsége egy olyan kormányzati stratégia kialakulásának, amely nem hagyja teljesen sorsára a nonprofit szektort, de annak csak viszonylag szűk szegmentumával alakít ki együttműködést. Az államnak a jelenlegi gazdasági helyzetben elemi érdeke fűződik ahhoz, hogy a nonprofit szervezetek közreműködésével valamelyest enyhítse annak társadalmi következményeit, hogy kivonul a jóléti szolgáltatásokból. A nonprofit szolgáltatók belépése természetesen nem ellensúlyozhatja a nagy ellátó rendszerek leépítését, de segíthet az átalakulás okozta válsághelyzetek enyhítésében. Szintén lényeges szerepet játszhatnak az önkéntes szervezetek olyan, az állami intézmények számára nehezen kezelhető problémák mérséklésében, mint például a hajléktalanság, a munkanélküliség vagy a drogfüggés terjedése.
A fentieket figyelembe véve a kormány dönthet úgy, hogy mind a közvetlen állami támogatást, mind az adókedvezményeket a közfeladatot átvállaló nonprofit szervezetekre korlátozza, ezekkel szerződést köt, s a szerződéses kapcsolatok keretében biztosítja a szakmai, minőségi követelmények teljesülését, valamint az állami támogatások felhasználásának ellenőrzését. Az elmúlt években tapasztalható tendenciák határozottan ilyen irányú fejlődésre utalnak. A nonprofit szektor már most is a kettészakadás jeleit mutatja. 1994-ben az 5 millió Ft fölötti bevétellel rendelkező, a szektor szervezeteinek mindössze 9 százalékát képviselő nagy alapítványokhoz és egyesületekhez áramlott az összes állami támogatás 87 százaléka.
Ezt a fejlődési irányt erős állami befolyás jellemzi. A kormányzat szelektál: az általa meghatározott célokat követő, szigorúan ellenőrzött nonprofit szervezeteket érzékelhető támogatásban részesíti, a többiekről pedig szinte tudomást sem vesz.
Ez az igen erős polarizáltság és a belőle fakadó érdekellentétek természetesen a szektortudat kialakulását is akadályozzák. A „kiváltságos kevesektől” nem nagyon várható el, hogy saját privilégiumaik ellen és a hátrányos helyzetű civil szervezetek védelmében lépjenek fel, az utóbbiaknak pedig nincs elegendő súlyuk és erejük a hatásos fellépéshez. A szektornak ez a belső megosztottsága hosszú időre konzerválhatja az állami dominanciát, s útját állhatja a civil szféra egészséges fejlődésének.
A „partneri viszony” kialakulásának esélye
Az egészséges fejlődést az állam és a nonprofit szektor közötti partneri viszony megerősödése biztosíthatná. Ennek a kereteit a nonprofit szabályozás átfogó és konzisztens rendszerének kellene létrehoznia.
A partneri viszony kialakulásának elemi feltétele a nonprofit szektor állami támogatásának és ellenőrzésének igen nagy fokú normativitása, valamint az átlátható szabályok alapján hozott, jogorvoslatra is lehetőséget adó döntések magas, és a hatósági mérlegelés alapján születő, egyedi döntések viszonylag alacsony aránya. Ugyanilyen fontos azonban az is, hogy a nonprofit szervezetek a szabályozásról folytatott vitákban és a napi tevékenységük során valóban felelős partnerként viselkedjenek, mégpedig nemcsak a kormányzattal, hanem a polgárokkal és egymással is. A szektor sokat emlegetett „államosítása” úgy kerülhető el a legbiztosabban, ha a képviselői nem érik be a polgári szabadságjogok emlegetésével hanem kollektív stratégiát és konkrét megoldásokat dolgoznak ki a nonprofit működés átláthatóságának garantálására, kezdeményezően vesznek részt a visszaélések megszüntetésében és egy etikai kódex kidolgozásában. Erre egyébként nemcsak az állami finanszírozás fenntartása, hanem a magántámogatók megnyerése és a szektor belső fejlődése, hatékonyabb működése érdekében is szükség van.
Partneri viszony csak olyan felek között jöhet létre, akik képesek és hajlandók egymással párbeszédet folytatni. Bármennyire különbözik is a kormányzati logika a civil szervezetek gondolkodásmódjától, legalábbis meg kellene próbálni közös nyelvet találni, egymás szempontjait megérteni, a vitatott kérdéseket pontosan megfogalmazni és a szóba jöhető kompromisszumokat megkeresni. Ez nagyon nehéz ugyan, de talán nem lehetetlen. Egy kísérletet mindenesetre megérne.
A tanulmány a szerző The nonprofit sector in Hungary című könyve (Manchester University Press, 1996) kiadásában megjelent 7. fejezetének átdolgozott változata.
Az adatok forrása: Nonprofit szervezetek Magyarországon, 1994 – KSH, Budapest, 1996.
- Játéktér [8]