A nemzetközi összehasonlító kutatás során kialakított definíció szerint a nonprofit szektort alkotó szervezetek a következők: hivatalosan bejegyzett, tehát önálló jogi személyiséggel bíró köz- és magánalapítványok, egyesületek, klubok, körök, szövetségek, köztestületek, gazdálkodói, munkavállalói és szakmai érdekképviseletek, közhasznú társaságok. Az egyházakat és a politikai pártokat ez a definíció nem tekinti a szektor részének.
A kilencvenes évek második felére a magyarországi nonprofit szervezetek száma meghaladta a negyvenezret. Ezen belül az alapítványok száma gyorsabban, az egyesületeké lassabban növekedett: jelenlegi arányuk körülbelül kettő az egyhez az egyesületek javára. A PTK 1993-as módosítása nyomán létrejött új intézményi formákban (közalapítványként, köztestületként, közhasznú társaságként) egyelőre még csak néhány száz szervezet működik.
A szektor összes bevétele 1994-ben elérte a 144 milliárd Ft-ot, de ennek 70 százaléka a fővárosban koncentrálódott.
A magyarországi nonprofit szektor válaszúthoz érkezett. A civil szférában működő szervezetek egyre nagyobb része kíván rendezett körülmények között, rögzített játékszabályok alapján dolgozni, s megpróbál elhatárolódni azoktól a csoportoktól, amelyek a szabályozás bizonytalanságait kihasználva, visszaéléseikkel igen sokat ártottak és ártanak a nonprofit szektor jó hírének. Növeli a megosztottságot, hogy a gazdasági válság gyakorlatilag kizárja az egyéni és a vállalati adományok számottevő növekedését: a civil szervezetek jószerével csupán a nagyobb támogatás megszerzése érdekében állnak konkurenciaharcban egymással. A kezdetben rendkívül nagyvonalú adókedvezményeket az utóbbi években folyamatosan visszavették, ami már rövid távon is azzal fenyeget, hogy a szervezetek egy része gazdaságilag ellehetetlenül.
Mind a civil szféra, mind a kormány azt szeretné, ha a nonprofit szektorról átfogó, jól átlátható és viszonylag stabil szabályok lépnének életbe. Az állami szereplők persze – érthető okokból – inkább azt kívánják elérni a szabályozással, hogy a nonprofit szervezeteken számon kérhető legyen mind az átvállalt közszolgáltatások teljesítése, mind az átengedett közpénzek felhasználása. A nonprofit ernyőszervezetek pedig inkább az egyesülési szabadság korlátozás nélküli érvényesítésére és a civil kezdeményezések nagyobb mértékű állami támogatására helyezik a hangsúlyt.
A nonprofit törvény koncepciójáról folytatott – néha igen éles és kíméletlen – viták alapján korántsem világos, mi lesz a végkifejlet: értelmes kompromisszumok születnek-e, vagy az erősebbek egyszerűen félresöprik a gyengébbeket, esetleg az ellentétes erőfeszítések végső soron kioltják egymást.
Jelenleg úgy tűnik, hogy a nonprofit szektor három különböző irányba fejlődhet, s számos tényezőtől függ, melyik irány kerekedik felül. Ezek a tényezők nem tekinthetők „független változóknak”, erős köztük ugyanis a kölcsönhatás. Mivel azonban a szektor fejlődése szempontjából egyenként is nagyon fontosak, az alábbiakban elkülönítve, a kölcsönhatások állandó hangsúlyozása nélkül elemzem őket.
Mitől függ a továbblépés?
A nonprofit szektor és a kormány viszonya. Az állam és a nonprofit szektor viszonya még civilizált, demokratikus országokban is igen széles skálán mozoghat. A skála egyik végpontja az, amikor az állam ellenfeleinek tekinti a civil szervezeteket, s megtűri ugyan őket, de kellemetlennek találja, hogy azok a társadalom céljait és érdekeit sokszor igen kritikusan, a politikai elit érdekei ellenében fogalmazzák meg. Egészen más viszony alakul ki akkor, ha az állam – akár önként, akár a gazdasági nehézségek teremtette kényszerek nyomán – a nonprofit szervezetekre bízza a jóléti szolgáltatások (például oktatás, egészségügy) egy részének biztosítását. Ilyenkor a kormányzati és a szolgáltató nonprofit szervezetek lényegében szerződéses kapcsolatba kerülnek egymással. Az állam érdekeltté válik a vele szerződő szolgáltatók gazdasági stabilitásában, s nagy lehet a kísértés, hogy ezeket a többi nonprofit szervezet rovására juttassa kedvezményekhez. Végül – ha nem is gyakori – az sem lehetetlen, hogy az állam partnernek tekinti a civil szervezeteket, s nemcsak saját politikájának végrehajtása, politikai céljainak elérése érdekében próbál rájuk támaszkodni, hanem bevonja őket a megoldásra váró problémák körülhatárolásába és a politika formálásába is. Ez a konstruktív, együttműködésre épülő viszony nyilvánvalóan teljesen más perspektívákat teremt a nonprofit szektor számára, mint akár a szerződéses kapcsolatokra korlátozódó, akár a látensen ellenséges kapcsolat.
A közvetlen állami támogatás. A nonprofit szervezeteknek juttatott közvetlen állami támogatások alakulása természetesen erősen függ attól, hogyan kezeli a kormány a szektort, de van szerepük a hagyományoknak és a civil szervezetek lobbizó tevékenységének is. Azt természetesen még a leggazdagabb országok sem engedhetik meg maguknak, hogy az állam válogatás nélkül minden civil kezdeményezés finanszírozásában részt vállaljon. A támogatásról valakinek, valamilyen módon döntéseket kell hoznia. Ez történhet minden koncepció nélkül, többé-kevésbé „véletlenszerűen” is. Ilyenkor a kormánytisztviselők saját hatáskörükben választanak a támogatást igénylők közül, s legjobb esetben arra törekszenek, hogy se a közpénzek elherdálásával, se dilettáns próbálkozások támogatásával, se konzervativizmussal, se az újító kezdeményezések háttérbe szorításával ne lehessen vádolni őket. Másik lehetőség az, hogy a kormány kialakítja azoknak a szolgáltatásoknak a listáját, amelyeket bizonyos követelmények teljesítése esetén minden szolgáltatónál támogatásra érdemesnek tart. Ilyenkor a döntés sokkal kevésbé önkényes, az új ötletek, a „rendszeridegen” kezdeményezések viszont nagyon nehezen jutnak költségvetési forrásokhoz. Ezt a feszültséget enyhítheti, ha a normatív támogatást a nyitott pályázatok rendszerével egészítik ki.
Az adókedvezmények és a „közhasznúsági teszt”. A nonprofit szervezeteknek nyújtott adókedvezmények, valamint az általuk végzett tevékenységek „közhasznúságának” mérése és ellenőrzése hosszabb távon mindenképpen összhangba kell hogy kerüljön egymással. A feltétel és korlátozás nélkül igénybe vehető adókedvezmények előbb-utóbb súlyos visszaélésekhez, botrányokhoz vezetnek. A „legegyszerűbb” megoldás a nonprofit szervezetek adókedvezményeinek megszüntetése, ami természetesen szükségtelenné teszi a közhasznúság tesztelését. Másik lehetőség az, hogy az állam az adórendszeren keresztül csak azoknak a nonprofit szolgáltatóknak nyújt támogatást, amelyek közfeladatokat látnak el, tehát mindenképpen állami ellenőrzés alatt állnak, s ezt a kört esetleg egyedi hatósági döntések alapján bővíti újabb nonprofit szervezetekkel. Elképzelhető azonban egy bonyolultabb és kifinomultabb rendszer kialakítása is, amely a közhasznúság fokához igazítja az adókedvezményeket. Ebben az esetben a kedvezményre igényt tartó szervezeteknek közhasznúsági teszten kell átesniük, amely előre meghatározott normák alapján és nem adminisztratív úton dönti el, hogy milyen típusú adó- és illetékmentességre jogosultak.
A magánadományok. Az adókedvezmények természetesen befolyásolják az egyéni és a vállalati adományok mértékét, bár ez a kapcsolat országonként és kultúránként erősen különbözik. A rendkívül magas magyarországi adókulcsok mellett indokoltnak látszik az a feltételezés, hogy az adókedvezmények nálunk az adományozási hajlandóságot az átlagosnál erősebben módosítják, a kedvezmények megszüntetése vagy a szervezetek szűk körére korlátozása tehát valószínűleg csökkentené az adományozók számát és a támogatások összegét.
A nonprofit szektor belső szervezettsége, érdekérvényesítő képessége. A nonprofit szektorban rendkívül sokféle szervezet működik. Egyaránt megtalálhatjuk közöttük a kis szabadidős klubokat és az óriási közalapítványokat, a gazdaköröket és a Gyáriparosok Országos Szövetségét, a helyi hagyományokat kutató egyesületeket és a Magyar Tudományos Akadémiát. A szektor jövője szempontjából egyáltalán nem közömbös, hogy ezek a szervezetek tudatosítják-e összetartozásukat, megfogalmazzák-e közös érdekeiket, vagy csak laza konglomerátumot alkotnak, esetleg az érdekkülönbségek következtében egymás ellenében lépnek fel, és egymás rovására próbálnak előnyöket szerezni. Eközben a professzionálisan működő, magas állami támogatottságot élvező, közszolgáltató feladatokat átvállaló nonprofit szervezetek szűk csoportjának árnyékában a kisméretű, szegény, rendkívül törékeny és nagyon amatőr civil szervezetek tömegei működnek, amelyeknek esélyük sincs a hatékony működés intézményi feltételeinek megteremtésére.
A nonprofit szervezetek működésének átláthatósága. A nonprofit szervezeteknek mint nem kormányzati intézményeknek és mint a civil társadalom képviselőinek joguk van ahhoz, hogy állami befolyástól függetlenül működjenek. Ugyanakkor természetesen azok a szervezetek, amelyek akár közvetlenül, akár az adókedvezmények révén közpénzekből kapnak támogatást, elszámolással tartoznak a közösségnek. A fejlett demokráciák felelős kormányai kötelességüknek is érzik, hogy a közpénzek felhasználását ellenőrizzék. Amikor az állam az ellenőrzés rendszerének kiépítése helyett csökkenti vagy a kormányzati ernyő alatt működő szervezetekre korlátozza a kedvezményeket a visszaélések megszüntetése érdekében, lényegében a kötelesség alól bújik ki. Ha a kormány és a nonprofit szektor között harmonikus a viszony, a hatósági ellenőrzés mellett a nyilvánosság és a szektor önkontrollja is szerepet játszik az átláthatóság megteremtésében.
A legfontosabb tényezők e vázlatos áttekintése alapján a magyarországi nonprofit szektor fejlődésének három, egymástól markánsan különböző iránya rajzolódik ki.
A „laissez faire” civil szféra kialakulásának esélyei és veszélyei
A magyar nonprofit szektort a kilencvenes évek második felében számos veszély fenyegeti. A legnagyobb valószínűleg az, hogy az 1989-ben megindult fejlődési folyamat megáll, szétzilálódik az állami és a civil szektor között kialakuló munkamegosztás. A kormány már eddig is az adókedvezmények megnyirbálásával válaszolt a szabályozási és ellenőrzési hiányosságokat kihasználó, adóelkerülés céljából létrejött nonprofit szervezetek körüli botrányokra. A jelenleg előkészítés alatt álló nonprofit törvény az első olyan kísérlet, amely nem a kedvezmények generális csökkentésében keresi a megoldást, hanem a jogosultság ellenőrzésére, a közhasznúság és a támogatottság foka közötti összhang megteremtésére alkalmas mechanizmusokat próbál kialakítani. A törvény koncepciója mind az érintett szervezetek, mind a szakértők körében éles vitát gerjesztett. A vitában résztvevők főleg konkrét részletkérdésekkel kapcsolatban fogalmazták meg aggályaikat, de olyanok is szép számmal akadtak, akik a koncepció egészét utasították el, megkérdőjelezve a nonprofit törvény szükségességét.
Az állam szemében a tevékenységével szemben mindig kritikus, nehezen kiszámítható, sokszor irracionálisan viselkedő, emocionálisan érvelő civil szervezetek mindenképpen kényelmetlen partnerek. A kormányzati oldalon éppen ezért nagy a kísértés, hogy távolságtartó módon kezeljék – valójában sorsára hagyják – a nonprofit szektort, s az állami támogatást, és az azzal járó ellenőrzési kötelezettséget a minimumra szorítsák. Ezt könnyen meg is tehetik, ha a nonprofit oldalon kialakulatlan a szektortudat és gyenge a szervezetek érdekképviselete. A „laissez faire” kormányzati attitűd és az állami támogatás alacsony szintje nemcsak közvetlenül, hanem áttételesen is káros a szektor számára. Adókedvezmények hiányában eleve alacsonyabbak a tevékenységgel összefüggő bevételek, továbbá kevesebb egyéni és vállalati adományra lehet számítani. Az adományozási hajlandóságot tovább csökkentheti, hogy nem épülnek ki azok az ellenőrzési mechanizmusok, amelyek a támogatók számára garantálnák a megajándékozott szervezetek megbízhatóságát, gazdálkodásának átláthatóságát.
A „laissez faire” civil szféra létrejötte nyilvánvalóan stagnálást jelentene. Ha bekövetkezik, hosszabb időre megakad a magyar nonprofit szektor fejlődése.
Az „állami dominancia” kialakulásának lehetősége
Magyarországon jóval nagyobb a valószínűsége egy olyan kormányzati stratégia kialakulásának, amely nem hagyja teljesen sorsára a nonprofit szektort, de annak csak viszonylag szűk szegmentumával alakít ki együttműködést. Az államnak a jelenlegi gazdasági helyzetben elemi érdeke fűződik ahhoz, hogy a nonprofit szervezetek közreműködésével valamelyest enyhítse annak társadalmi következményeit, hogy kivonul a jóléti szolgáltatásokból. A nonprofit szolgáltatók belépése természetesen nem ellensúlyozhatja a nagy ellátó rendszerek leépítését, de segíthet az átalakulás okozta válsághelyzetek enyhítésében. Szintén lényeges szerepet játszhatnak az önkéntes szervezetek olyan, az állami intézmények számára nehezen kezelhető problémák mérséklésében, mint például a hajléktalanság, a munkanélküliség vagy a drogfüggés terjedése.
A fentieket figyelembe véve a kormány dönthet úgy, hogy mind a közvetlen állami támogatást, mind az adókedvezményeket a közfeladatot átvállaló nonprofit szervezetekre korlátozza, ezekkel szerződést köt, s a szerződéses kapcsolatok keretében biztosítja a szakmai, minőségi követelmények teljesülését, valamint az állami támogatások felhasználásának ellenőrzését. Az elmúlt években tapasztalható tendenciák határozottan ilyen irányú fejlődésre utalnak. A nonprofit szektor már most is a kettészakadás jeleit mutatja. 1994-ben az 5 millió Ft fölötti bevétellel rendelkező, a szektor szervezeteinek mindössze 9 százalékát képviselő nagy alapítványokhoz és egyesületekhez áramlott az összes állami támogatás 87 százaléka.
Ezt a fejlődési irányt erős állami befolyás jellemzi. A kormányzat szelektál: az általa meghatározott célokat követő, szigorúan ellenőrzött nonprofit szervezeteket érzékelhető támogatásban részesíti, a többiekről pedig szinte tudomást sem vesz.
Ez az igen erős polarizáltság és a belőle fakadó érdekellentétek természetesen a szektortudat kialakulását is akadályozzák. A „kiváltságos kevesektől” nem nagyon várható el, hogy saját privilégiumaik ellen és a hátrányos helyzetű civil szervezetek védelmében lépjenek fel, az utóbbiaknak pedig nincs elegendő súlyuk és erejük a hatásos fellépéshez. A szektornak ez a belső megosztottsága hosszú időre konzerválhatja az állami dominanciát, s útját állhatja a civil szféra egészséges fejlődésének.
A „partneri viszony” kialakulásának esélye
Az egészséges fejlődést az állam és a nonprofit szektor közötti partneri viszony megerősödése biztosíthatná. Ennek a kereteit a nonprofit szabályozás átfogó és konzisztens rendszerének kellene létrehoznia.
A partneri viszony kialakulásának elemi feltétele a nonprofit szektor állami támogatásának és ellenőrzésének igen nagy fokú normativitása, valamint az átlátható szabályok alapján hozott, jogorvoslatra is lehetőséget adó döntések magas, és a hatósági mérlegelés alapján születő, egyedi döntések viszonylag alacsony aránya. Ugyanilyen fontos azonban az is, hogy a nonprofit szervezetek a szabályozásról folytatott vitákban és a napi tevékenységük során valóban felelős partnerként viselkedjenek, mégpedig nemcsak a kormányzattal, hanem a polgárokkal és egymással is. A szektor sokat emlegetett „államosítása” úgy kerülhető el a legbiztosabban, ha a képviselői nem érik be a polgári szabadságjogok emlegetésével hanem kollektív stratégiát és konkrét megoldásokat dolgoznak ki a nonprofit működés átláthatóságának garantálására, kezdeményezően vesznek részt a visszaélések megszüntetésében és egy etikai kódex kidolgozásában. Erre egyébként nemcsak az állami finanszírozás fenntartása, hanem a magántámogatók megnyerése és a szektor belső fejlődése, hatékonyabb működése érdekében is szükség van.
Partneri viszony csak olyan felek között jöhet létre, akik képesek és hajlandók egymással párbeszédet folytatni. Bármennyire különbözik is a kormányzati logika a civil szervezetek gondolkodásmódjától, legalábbis meg kellene próbálni közös nyelvet találni, egymás szempontjait megérteni, a vitatott kérdéseket pontosan megfogalmazni és a szóba jöhető kompromisszumokat megkeresni. Ez nagyon nehéz ugyan, de talán nem lehetetlen. Egy kísérletet mindenesetre megérne.
A tanulmány a szerző The nonprofit sector in Hungary című könyve (Manchester University Press, 1996) kiadásában megjelent 7. fejezetének átdolgozott változata.
Az adatok forrása: Nonprofit szervezetek Magyarországon, 1994 – KSH, Budapest, 1996.
Beszélő-beszélgetés Ujlaky Andrással az Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknek Alapítvány (CFCF) elnökével
Egyike voltál azoknak, akik Magyarországra hazatérve roma, esélyegyenlőségi ügyekkel kezdtek foglalkozni, és ráadásul kapcsolatrendszerük révén ehhez még számottevő anyagi forrásokat is tudtak mozgósítani. Mi indított téged arra, hogy a magyarországi közéletnek ebbe a részébe vesd bele magad valamikor az ezredforduló idején?
1956. október 23-án, a késő esti órákban, amikor a sztálinista hatalmat végleg megelégelő tüntetők fegyvereket szerezve felkelőkké lényegültek át, ostromolni kezdték az ÁVH-val megerősített Rádió székházát, és ideiglenesen megszálltak több más fontos középületet. Fegyvereik azonban alig voltak, ezért a spontán összeállt osztagok teherautókkal látogatták meg a katonai, rendőrségi, ipari objektumokat. Hamarosan eljutottak az ország legnagyobb gyárához, a Csepel Művekhez is, ahol megszakították az éjszakai műszakot. A gyár vezetőit berendelték, a dolgozók közül sem mindenki csatlakozott a forradalmárokhoz. „Figyelmeztető jelenség volt az, hogy a munkások nagy többsége passzívan szemlélte az eseményeket, és még fenyegető helyzetben sem segítettek. Lényegében kívülállóként viselkedtek” – írta egy kádárista szerző.
Nyomtatóbarát változat
Friss hozzászólások
5 év 37 hét
8 év 10 hét
8 év 14 hét
8 év 14 hét
8 év 15 hét
8 év 16 hét
8 év 16 hét
8 év 18 hét
8 év 19 hét
8 év 19 hét