Fogy a magyar: sokba van ez nekünk

Sáska Géza [1]

„Többnyire oly tárgyakról beszélve, melyek nekünk
a legérdekesebbek, untatunk másokat leginkább.”[1]
Eötvös József



A közoktatás másfél évtizede egyenletes növekedési pályára állt: egyre hosszabb ideig maradnak a gyermekek a közoktatási rendszerben, egyre nagyobb programkínálattal állnak elő az iskolák, egyre költségesebb a rendszer. Az iskoláskorú népesség csökkenése oly mértékű, hogy az oktatási szolgáltatás bővülésének üteme napjainkban korlátokba ütközik.

Az oktatási minisztérium egymást követő vezetései a rendszerváltás óta pedagógiai és szakmai érveket hangoztatva és folyamatosan a szülői követelésekre hivatkozva – a Bokros-időszaktól eltekintve – fűtött állapotban tartották és tartják a rendszert, a szolgáltatásbővítés politikáját folytatják.

Ez a berendezkedés napjainkban meginogni látszik, és egyre súlyosabb konfliktusok forrásává válik. Két okból is. A demográfiai hullámvölgy, illetve az önkormányzatok önálló gazdálkodását jelentősen szűkítő kormányzati politikák – különösen a közalkalmazotti bérek forrásainak előteremtése – arra kényszerítik az iskolafenntartó önkormányzatokat, hogy hűtsék a rendszert. Márpedig, ha bármely rendszert fűtenek is, hűtenek is, akkor abban magától értetődően feszültség támad. (Az egyházi fenntartású oktatás esetében ismeretlen ez a probléma, az okokról majd később.)

A probléma írmagja


A közoktatási közszolgáltatás folyamatos növekedéséhez a szerepek leosztása nagyban hozzájárul. Az oktatás tantervi ügyeit tekintve az OECD országok közül egyedül a magyar iskola tekinthető önkormányzónak, nincs még egy a miénkhez fogható nemzet, amely a közműveltség tartalmának meghatározását teljes egészében az iskolák tantestületeire bízta volna (CERI 2000, 242).

A közoktatással kapcsolatos szükségletek belső és külső szakmai és törvényességi kontroll nélkül működő iskolákban keletkeznek, ugyanakkor a teljesítésükhöz szükséges pénzforrásokról a szintén autonóm iskolafenntartó önkormányzatok rendelkeznek. Az iskolákban fogalmazódik meg, mi az, amire pedagóguskorporációs szempontból szükség van, hiszen a fenntartóik ki vannak zárva az oktatás tartalmi kérdéseinek intézéséből. Ebben a hatásköri megosztásban a (szabadon) választott laikus képviselőtestületek döntenek arról, hogy az autonóm iskolák szakmai céljai megvalósíthatóak-e. Voltaképpen ténylegesen a közalkalmazottak tűzik ki a közcélokat, és azoknak kell ezt finanszírozniuk, akik felelősek a helyi közügyekért. A helyi szinten a szükségletek keletkezésének és kielégítésének intézményi rendje elkülönül egymástól ebben a furcsa politikai képletben.

Az iskola-önkormányzat-minisztérium hármas függőségi rendszerében meghatározó az iskola és a minisztérium közötti szoros érdekkapcsolat, amit az tesz politikai értelemben olajozottá, hogy mind a két helyen a döntéseket illetően a pedagóguskorporációba tartozó szereplők vannak uralkodó helyzetben. Ettől az elrendezéstől transzformálódik a közoktatás közügyből szakmai üggyé, olyanná, amelynek a pedagógiai lényegéből adódóan nincs pénzügyi korlátja: valamennyi, még az egymást kizáró pedagógiai elképzelések is szakmailag indokolhatóak, amit az elmúlt két évtizedben az egymást váltó pedagógiai elitek a Nemzeti Alaptanterv és kerettantervek kapcsán vitathatatlanul bebizonyítottak.

A szülői szükségletek szintúgy kielégíthetetlenek, hiszen minden jó minőségű és ingyenes dolog iránt magától értetődően folyamatos és végtelen nagyságú kereslet mutatkozik; a közoktatás esetében sincs másként: magától értetődően a szülőknek gyermekeik boldogulása és a családi költségvetés védelme noha másként, de egyaránt fontos. (Ebben rejlik a közoktatással szemben táplált állandó elégedetlenség kiapaszthatatlan forrása.)

A közszolgáltatások működtetésének a rendszerváltás idején kialakult és természetessé vált üzemmódjában a közpénzek mind nagyobb hányadára igényt tartó szülői és pedagógus magatartásnak szervezeti értelemben korlátot csak az iskolafenntartó önkormányzatok állítanak – innen is a velük szembeni utálat (Magyarországon).

Tudjuk, az önkormányzatok, illetve az általuk fenntartott iskolák közigazgatási szempontból hallatlanul önállóak, pénzügyi tekintetben azonban egyikük sem. Az önkormányzatok gazdálkodása az ország kormányának újraelosztó politikájától függ, az iskolák finanszírozása pedig az önkormányzatok pénzügyi helyzetétől és politikájától. (Ezért is javasolják egyre többen, hogy meg kellene fordítani a logikát: kisebb legyen a közigazgatási mozgástér, de nagyobb a pénzügyi önállóság.)

A „gyermekek mindenek felett álló érdeke” hívó szó ma jól kifejezi a pedagógusok és a szülők egy irányba mutató érdekét: több közpénzre lenne szükségük. E magatartás sikerességét az (oktatási) közszolgáltatás évtizedek óta folyamatos növekedése bizonyítja. Ezt a már-már megszokott állapotot sérti a közszolgáltatás természetes összehúzódása, illetve a pénzügyi politika szűkítése. A probléma politikai jellegét igen jól mutatja az a tény, hogy az óvodák, iskolák összevonásánál, egy iskola vagy kollégium bezárásánál a választott képviselő szinte sohasem jelenik meg, nem úgy, mint egy új iskola átadásánál.

Nézzük meg mindezek után közelebbről, hogy milyen demográfiai folyamatokkal kell szembenézni és milyen is a finanszírozási helyzet.

I. A NÉPESSÉGCSÖKKENÉS

Az oktatási rendszer működését minden tekintetben meghatározza, hogy hány tanuló vesz részt a közoktatásban. A Központi Statisztikai Hivatal adatai szerint míg a demográfiai csúcsponton, 1985-ben százharminc ezren születtek (a mai tizenkilenc évesek), addig 2002-ben harmincháromezerrel, egy nagyobb városnyival kevesebben. A két időszak között folyamatos a csökkenés. Ha nem számolunk a bevándorlás jelentős növekedésével és a produktivitást erősen növelő új népesedéspolitikával, akkor tartós csökkenésre és az ezzel járó és állandósuló feszültségekre kell felkészülnünk. A népesség fokozatosan csökken (és öregszik), és ez a tény a gyermekek és a fiatalok oktatására szakososodott intézmények sorsát is kényszerítő erővel határozza meg. (Az élethossziglani tanulás programja azonban némi reménnyel kecsegteti a munkanélküliségtől joggal félő pedagógusokat.)

1. táblázat: Az általános és középiskolai korosztályok számának becsült változása 2002–2010 között (fő)

Korcsoport<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />	6–13 év	14–17év
2002–2004	– 54000	– 15000
2004–2006	– 54000	– 3000
2006–2008	– 35000	– 20000
2008–2010	– 24000	– 30000

Forrás: Jelentés a magyar közoktatásról 2003. Budapest, Országos Közoktatási Intézet, 2003. 383. (a továbbiakban: Jelentés 2003)


Ha az évenként változó adatokat a kormányzati periódusok szerint tagoljuk, láthatjuk, hogy a jelenlegi kormányzati időszakban az általános iskolákba Miskolcnyival kevesebb gyerek jár, a középfokú oktatásban a kormányzati ciklus második felében enyhül a nyomás, de csak azért, hogy a következő időszakra újra elmélyüljön.

A változás mértékét másféleképpen is tudjuk érzékeltetni, aszerint például, hogy nagyságrendben hány tanulócsoport indítását és hány általános iskola[2] sorsát érinti a demográfiai változás. Szem előtt kell tartanunk, hogy az alábbi adatok voltaképpen „mutató számok” csupán: nem a tényleges állapotot tükrözik,[3] a probléma nagyságának érzékeltetésére elegendőek, s nekünk itt ennyi elég is.

Általános tapasztalat szerint egy új tanulócsoport megszervezéséhez két új pedagógus munkába állítása szükséges. Az összefüggés fordítva is igaz, következésképpen – elvileg – az általános iskolákban a jelenlegi kormányzati ciklus első és második felében is 1350-1350-es pedagógusfelesleg keletkezik, és súlyos kérdésként vetődik fel előbb a tanítók, majd később a tanárok alkalmazásának problémája.

A tanítókat fenyegető munkanélküliség elkerülése adja a reálpolitikai magyarázatát annak, hogy az oktatási törvény legutóbbi módosítása szerint a tanítók miért dolgozhatnak már az 5. és a 6. osztályban, ahol korábban nem, hacsak nem az alapképességek (báziskompetencia) fejlesztésének kikerülhetetlen szükségszerűsége miatt.

2. táblázat: Az általános iskolai tanulócsoportok és iskolák becsült számának csökkenése 2002–2010 között

	Létszámváltozás
	20 fős* tanulócsoport	20 fős osztály / 16 tantermes iskola
2002–2004	2700	169
2004–2006	2700	169
2006–2008	1750	109
2008–2010	1200	75

* Az OM Statisztikai tájékoztató, Oktatási évkönyv 2001/2002 szerint 19,8 az egy osztályra jutó tanulók száma

A fenti adatok alapján (ha ezres nagyságrendben lehet jósolni a tanulócsoportok számának csökkenését, és százas nagyságrendben az iskolák kiürülését) érzékelni lehet az iskolafenntartókra nehezedő nyomás nagyságát, a település nagyságától és szerkezetétől függően azonban más okokból.

Település- és városszerkezet és a demográfiai változás

A népességcsökkenés természetesen nem egyenletesen jelentkezik az országban. Vannak olyan települések, ahol a népesség kifejezetten növekszik: főként Budapest környékén. A fővárosból ki-, és a községekből beköltöző fiatal házasok gyermekei részére néhány helyen nincs is megfelelő nagyságú iskola. A kiegyensúlyozottabb népmozgás következtében a beköltözők iskolázás iránti szükségletei olykor ki is egyenlíthetik a város népességfogyásából keletkező csökkenést. Ezek üdítő kivételek, az önkormányzatok többsége az üresedő óvodák-iskolák, szakképző intézmények[4] gondjával küszködik.

A községek

Európában a legdecentralizáltabb oktatásirányítási rendszer Magyarországon van (CERI 1998, 293). Igazi hungarikum. A 2349 közoktatási intézményt fenntartó önálló és egymás mellé rendelt önkormányzat több mint a felének (1540) kétezer főnél kisebb a lakossága, és ezeken a kis településeken tartották fenn 1999-ben az általános iskolák meghatározó hányadát: 1353-at a 2310-ből.

A rendszerváltás egyik jellegzetes motívuma az (iskola-) körzetesítés politikájával szembeni ellenállásból fakadt. Az önállóvá válás fölötti öröm érzése ugyanakkora volt, mint a gazdasági források kimeríthetetlenségébe vetett hit. Az igen kis települések nemcsak hogy újraindították kisiskoláikat, hanem a legelső kormányzat támogatásával új oktatási épületeket is emeltek. Másfél évtizeddel később éppen ebben a körben lelhetjük fel azokat az önkormányzatokat, amelyek forrásaik hiányában (önhibájukon kívül) képtelenek kifizetni közalkalmazottaik bérét.

Napjainkban ezen elöregedő falvak iskoláiban igen kevés gyermek tanul, két okból is. Az egyik ok a természetes demográfiai, a másik pedig a vándorlási folyamatokból fakad. Nemcsak arról van szó, hogy a fiatalabb korosztályok többnyire iskolázottabb hányada a (közeli) városba vagy városi rangra vágyó nagyobb településre költözik, hanem arról is, hogy a községekben élő iskolázott szülők jelentős hányada, élve a szabad iskolaválasztás jogával, nem a saját községi iskolájában taníttatja a gyermekét, hanem elviszi egy másik, többnyire nagyobb, több iskolát fenntartó településen lévő iskolába.

Nem ritka az az eset sem, hogy maguk a pedagógusok a saját gyermekeik boldogulását egy szomszéd településen működő általános iskolában vagy hat-nyolcosztályos gimnáziumban inkább látják biztosítottnak – miképpen a községi értelmiségiek jelentős hányada –, semmint a lakóhelyük iskoláiban, ahol maguk is dolgoznak. Munkahelyükön évfolyamonként csökkenő számú, a 8. osztályra hét-nyolc főre zsugorodó, a tanulás iránt különösebb érdeklődést nem mutató tanulókkal találják szemben magunkat.

Az elöregedés, az elvándorlás, a pedagógusok magatartása következtében a községi önkormányzati iskolákban inkább a szerényebben iskolázott szülők gyermekei tanulnak: így lesz homogén ezeknek az iskoláknak a szociális összetétele és alacsony a tanulmányi teljesítménye. (A probléma megoldását pedagógiainak tekinti az oktatásirányítás központja: felzárkóztató programokat dolgoztat ki és kínál.)

A községi iskolák teljesítménye


Ha az életben való sikerek szempontjából az iskolának van jelentősége, ha az olvasásnak és az elemi matematikai ismereteknek az egyén boldogulásában van szerepe, akkor a falusi iskolások lehetősége az elmúlt évtizedben folyamatosan és erősen romlott. A vidéken élő, községi iskolába járó gyerekek tudása egyre hanyatlik, és ebben természetesen a pedagógusok munkájának hatékonysága is tükröződik, hacsak genetikai katasztrófa nem sújtotta a községekben élőket.

A megyeközponti iskolákhoz képest a községi iskolákban dolgozni szerény pedagógiai sikert ígér, és mindemellett, mint majd látjuk, pénzügy-hatékonysági szempontból is pesszimisztikus az ügy. E pedagógiai és pénzügyi hatékonysági szempontokat mérsékelten kielégítő helyzet fenntartásában azonban egzisztenciális oldalról erőteljesen érdekeltek a községekben élő pedagógusok.

Minthogy az önkormányzat képviselőtestületébe nagy eséllyel többnyire az iskolázottabbak – orvosok, pedagógusok – kerülnek be, akik személyükben egyszerre képviselik a helyi társadalom és saját munkahelyük érdekeit – s következésképpen a helyi közszolgáltatás-fejlesztés politikai feltételei adottak –, csak a legszorítóbb körülmények között születik döntés az óvodai és iskolai feladatellátás szűkítéséről, de akkor is elsőbbséget élvez a helyben lakó pedagógusok foglalkoztatásának szempontja. Ma ilyen helyzetben élünk.

3. táblázat: A 8. évfolyamos tanulók olvasási és matematikai teljesítményének az országos átlagtól való eltérése megyeszékhelyek és községek[5] között. 1991 és 2001 (standard pontszám)

Megnevezés	A felmérés időpontja	Község és megyeszékhely különbsége
Olvasás	1991	– 44,8
	1995	– 54,27
	1997	– 61,49
	1999	– 64,68
Matematika	1991	– 31,16
	1995	– 50,49
	1997	–53,82
	1999	– 64,68

Forrás: Jelentés 2003, 530.

Noha gazdasági, oktatásszervezési tekintetben a társulásban fenntartott iskoláknak kétségtelen előnyei lehetnek, ezek a szempontok sokszor másodlagossá válnak a helyi érdekviszonyok rendszerében. Tudunk olyan esetről is, hogy a pénzforrások elapadása és a gyermeklétszám csökkenése miatt szűkítették a társulásban működő óvoda kapacitását, s ezzel együtt a másik községben lakó és az onnan bejáró óvónőket elbocsátották. A társulás ezek után természetesen felbomlott.

Azt pedig, hogy a társulásokat a pénzügyi kényszerek és nem az iskolai szintű pedagógiai racionalitás hozza létre, jól mutatja az a tény, hogy az iskolafenntartó társulások többnyire a tanulmányi versenyekre, a tanártovábbképzésekre és az oktatási kormányzatok által elrendelt egyre bővülő pedagógiai szolgáltatásokra (logopédia, korai fejlesztés stb.) terjednek ki, de az iskola ismert üzemmódjára: a diákok oktatásra igencsak ritkán.

A városok

A városi iskolák helyzeti adottságaikból fakadóan komoly vonzerővel rendelkeznek; megfigyelhető, hogy egy-egy város kifejezetten erre a kedvező helyzetre építi oktatáspolitikáját. Városgazdálkodási és intézmény-fenntartási szempontból fontos, hogy a csökkenő gyermeklétszám időszakában legyenek gyermekek, bárhonnan is, hiszen így őrizhetik meg a meglévő kapacitásaikat és minimalizálják konfliktusaikat a helyi értelmiséggel, kevésbé teszik ki magukat az önkormányzat-ellenes indulatoknak. Ez a magatartás természetesen veszélyezteti a városkörnyéki települések iskoláinak működőképességét, hiszen onnan vonzzák el e gyerekeket, de nem akármilyeneket.

A városi iskolák egyfajta szociális szűrőként is működnek, megosztják a nem-városi népességet. A városba elsősorban a tanulás, a tudás értékeit fontosnak tartó, iskolázott szülők küldik gyermekeiket, valamint azok, akik ebbe a társadalmi csoportba szánják-küldik őket, de maguk a községekben a társadalom alsóbb szeleteiben élnek továbbra is.

A városkörnyékén lévő önkormányzatok olykor követelik, hogy a városi önkormányzatok korlátozzák a szülők szabad iskolaválasztási jogát, mondjanak nemet a községekből jövőknek, hogy továbbra is megmaradhasson a községi iskola, és vele együtt a községi helyi társadalom teljes vertikuma. Ez a retorika a városellenes indulatok keltéséhez jó, de a városi praxis befolyásolásához igen ritkán elég.

Városrészi iskolák

A községi oktatáshoz igencsak hasonló képlet rajzolódik ki azokban a városrészekben, amelyek még évekkel a városhoz csatolódásuk után is megőrizték a korábbi községi mivoltukból származó szerkezetüket, társadalmi összetételük főbb jegyeit. Itt is többnyire egy iskola működik a volt község központjában, amelyet kevesen látogatnak, mert a gyermekes családok közül sokan inkább a város központjában lévő jobbnak gondolt iskolába íratják gyermekeiket. A város egészének szempontjai szerint ezek az iskolák igen költségesek, ugyanakkor politikai szempontból nagyon érzékenyek. A valamikori községhez kötődő lokálpatriotizmust, a pedagógusok állásféltését igen gyakran felkarolja egy-egy ellenzékben lévő párt vagy más szövetség, különösen a nagyobb városokban.

A lakótelepi iskolák

A nagyobb, főként ipari városokban a hetvenes és nyolcvanas években épített lakótelepekre akkor elsősorban fiatalok költöztek, akiknek gyermekei számára óvodák és általános iskolák épültek nagy számban és igen közel egymáshoz. Mára a lakótelepek éppen úgy elöregedőben vannak, mint a kisebb települések, korösszetételük is hasonló, továbbá ebben a környezetben is nagy gyakorisággal találunk a szociális hierarchia alsóbb szeleteiben élőket. Ezeknek a pedagógiai tekintetben szerényebb hatékonyságú, pénzügyi tekintetben pedig kifejezetten költséges iskoláknak a vonzereje szerény, ezekbe az iskolákba községekből vagy a város más részeiből csak elvétve iratkoznak be.

Elitiskolák

Minél nagyobb a város, annál több iskolája van, és annál nagyobb az iskolák közötti különbség, amely a szabad iskolaválasztás és az iskolák önálló pedagógiai programkészítői tevékenysége következtében erősen növekszik. Minden nagyobb városban van az iskolák tekintélyrendszerének csúcsán álló elit általános iskola és 5–8 osztályos gimnázium, ahová a helyi elit gyermekei járnak. A kisebb városokban pedig, ahol nincs egy iskolányi tehetségesnek tekintett gyermek, egy-egy iskolán belül különült el a városi elit képzése. Az elitiskolák iránt mindig nagy a kereslet a városi elit és az ebbe a rétegbe törekvők körében, következésképpen létszámhiánytól nem kell tartaniuk ezeknek az intézményeknek.

II. NÖVEKEDÉSI PÁLYÁN

Az iskola igazgatója a jelenlegi jogszabályi és politikai kereteket legjobban belakva akkor cselekszik helyesen, ha a szülőknek olyan gazdag pedagógiai programot kínál, hogy gyermeküket az ő iskolájába és ne egy másikba adják; ha kollégáinak jövedelmét növeli. Ez a feladat a népesedéscsökkenés idején egyre nehezebb. Tudunk olyan városi általános iskoláról, amelyik az első osztályban angol és német tagozatot hirdetett meg, s mind a két nyelv oktatását a nyári szünetben – intenzíven – továbbképzett tanítónőre alapozták. Időnként negatív kampányról is lehet hallani. Egy iskola állítólag a másikról azt terjesztette, hogy körülötte kábítószerárusok ólálkodnak.

A tantestület elvárja az igazgatótól, hogy garantálja foglalkoztatásukat: növelje a tanórán kívüli foglalkozások számát, bővítse a napközi-otthonos foglalkozások körét, és növelje a tanulócsoportok számát is, akár úgy, hogy egy osztályt két vagy három tanulócsoportra bont – felzárkóztatás és tehetséggondozás címén –, akár úgy, hogy eleve kis létszámú osztályokat indít. A szolgáltatásbővítő intézkedések az igazgatóválasztásokat megelőző időszakban a leggyakoribbak, hiszen a leendő igazgatónak kampányolnia kell a munkahelyén, mert a tantestület támogatását is meg kell nyerni az újraválasztásához. A közszolgáltatás terjedelme természetesen folyamatosan bővül, ha a munkavállalók döntenek munkaadójuk személyéről.

A pedagógus munkavállalóként természetesen abban érdekelt, hogy legyen munkája és kis létszámú tanulócsoportban tanítson. Támogatja is a tanulócsoport-bontást, az új tanulócsoportok szervezését, a tanórán kívüli új foglalkozások indítását, de még a legalacsonyabb tekintélyű új napközis csoportokban is inkább vállalja a munkát a szakos pedagógus, semmint munkanélküli legyen, ami természetesen érthető.

A fő ideológia azonban az osztálylétszám és a tanulók teljesítménye közötti fordított arányosság hirdetése. Az osztálylétszám csökkenésével a tanulók teljesítménye azonban igen ritkán emelkedik, sőt a (magyar) tapasztalat szerint még csökken is (Jelentés 2000, 511–20.). Nem igaz tehát, hogy a meghittebb kis csoportban növekszik a tanulók tudása és hatékonyabb a pedagógus. Az viszont igaz, hogy kisebb tanulócsoportban a pedagógus fegyelmező munkája kevesebb, de hatékonysága nem nagyobb.

A kis létszámú osztályok mellett szóló pedagógusérvet a szülők is szívesen hallgatják, hiszen azt remélik, nem is alaptalanul, hogy gyerekükre kisebb csoportban nagyobb figyelem fordulhat, mint a nagyobb osztályban, s ennek a haszna inkább a nevelésben és nem a tudásban jelentkezik. Követelik is a kis létszámú osztályok indítását, a maguk szempontjából megalapozottan: minden szülő azt szeretné, hogy elsősorban a saját gyermekével foglakozzanak a közösségi iskolában is, végső soron csak az övével. (Belátható, hogy az egy gyerek–egy (vagy több) pedagógus modell ellen nem lehet szakmai érvet felhozni.)

Ennek a tizenöt, húsz éve kiépült magatartásnak és berendezkedésnek látható következménye, hogy amíg az Európai Unió országaiban a kilencvenes évek végén 1000 tanuló oktatásához az alap- és középfokú oktatásban körülbelül 74 teljes munkaidőben foglalkoztatott pedagógust alkalmaztak, addig Magyarországon ugyanennyi tanuló oktatását 93, azaz 26%-kal több pedagógus végezte el (Jelentés 2003, 104.).

Az óvoda és az iskola érdekeit követő pedagógus-szakszervezeti, helyi és központi érdekérvényesítő képesség hatékonyságát mutatja, hogy noha az óvodákban a gyermeklétszám a 2001/2002-es tanévben az 1995/1996-oshoz viszonyítva közel 15%-kal csökkent, az óvónők foglalkoztatását mutató csoportszám mérséklődése ennél jóval kisebb, 3%-os volt. Ugyanez a jelenség azonosítható az általános iskolákban is: a tanulólétszám 4,4%-os csökkenésével együtt az osztályok száma mindössze 2,5%-kal mérséklődött. A gimnáziumok nappali tagozatán noha a tanulólétszám 11%-kal növekedett, az osztályok száma ennél nagyobb mértékben, 17%-kal emelkedett. A szakközépiskolák esetében is ugyanezt a képet kapjuk: a tanulók száma 14,5%-kal, az osztályoké pedig közel 22%-kal bővült. A szakképzési törvény előírásaiból következően a szakképző 13–15. évfolyamain emelkedett a tanulócsoportok száma, az egy osztályra jutó tanulólétszám azonban mindössze 14-15 fő.

Az óvodában és az általános iskolában tehát egyre kevesebb gyerekkel egyre több pedagógus foglalkozik. A középfokú intézményekben a tanulólétszám növekedési üteménél nagyobb mértékben növekszik a főállású pedagógusok száma.

Ez a növekedési mechanizmus ütközik most pénzügyi korlátokba, és ezt a kultúrát érte most támadás.

III. A FINANSZÍROZÁS[6]

A forráselosztás logikája

Magyarországon a rendszerváltás egyik meghatározó eszméje a helyi társadalom önszerveződése, a központi szervezőerő teljes elutasítása volt. Ebből az eszméből egyenesen következett, hogy a közösségi iskolák fenntartói az önkormányzatok, az állami iskolákból pedig önkormányzati iskolák lettek. Ez az elrendezés azt eredményezte, hogy ezeknek az állami, közösségi feladatot ellátó iskoláknak a költségeit, mint valamennyi közszolgáltatásét, egyrészt központi, másrészt pedig helyi forrásokból kell fedezni. A központi költségvetés egyenlíti ki az önkormányzatok pénzügyi forrásaiban mutatkozó különbséget, a helyi adóerő mértékétől függ, hogy a helyi társadalom szükségleteit milyen mértékben sikerül kielégíteni.

A másik győztes pedagógiai eszme szerint nem kell különbséget tenni az állami-közösségi (public) és a nem-kormányzati, magán – elvileg –, piaci elvek alapján működő szféra között, mert mindegyik szektorban van iskola, gyermek és pedagógus, a tanulók képességének fejlesztése nem lehet szektorfüggő, s legyen szektorsemleges a közoktatás, amelyben nincs versengés, hiszen a gyermekek nem lehetnek a verseny tárgyai.

Ez az álláspont és gyakorlat szöges ellenétben áll a gazdasági szférában történtekkel. A rendszerváltásnak éppen az a lényege, hogy elválik egymástól a magán és a közösségi tulajdon, és ennek megfelelően élesen elkülönül egymástól a piaci és a közösségi szféra a gazdasági életben. Ez a szakadás különösen elmaradt a közegészségügyben és a közoktatásban, megmaradt a versenyt mellőző kultúra és a közszolgáltatást végzők hatalmi túlsúlya. A változás azonban lényeges: megszűnt a központi irányítás, és a rendszert azóta az autonóm közalkalmazottak szempontjai határozzák meg, és ezért ma éppen olyan szitokszó a privatizálás (értsd piacosítás), mint amilyen a központosítás volt évtizedekkel ezelőtt.

A nem-közösségi szféra


Az önkéntesen közösségi feladatokat ellátó és ezért nem az önkormányzati szférán belül működő történelmi egyházak finanszírozása – az állam és a történelmi egyházak közötti megállapodás (a Vatikáni Egyezmény) alapján – más, mint a többi, nem közösségi iskolafenntartóké. A történelmi egyházak is jogosultak a normatív hozzájárulásra, ugyanakkor a központi költségvetésből további kiegészítő hozzájárulásban is részesülnek. Megkapják azt az összeget is, amellyel az oktatásra szánt állami normatívát az önkormányzatok kiegészítik. Ennek következtében míg az oktatás költségvetési normatívája 2000–2001 között 14%-kal, az egyházi támogatás mértéke 33%-kal növekedett. Így aztán nem is értesülünk az egyházi iskolák bezárásáról vagy összevonásáról.

A nem egyházi magániskolák képviselői ugyanezt szeretnék elérni: e szféra finanszírozásának mértéke, biztonsága is az egyházak által fenntartottakéval egyezzen meg: legyen teljes körű az állami finanszírozás, és hasonlóképpen maradjanak függetlenek a pénzt adó államtól. A követelés nem alaptalan a magukat alternatívnak tartó iskolák körében, hiszen világnézet alapján szerveződnek, csakhogy laikus ideológiát hirdetnek és aktív missziós tevékenységet folytatnak, éppúgy, mint a történelmi és a nem-történelmi egyházak.

A magas költségvetési normatíva és az alacsony tandíj kombinációjával élő rendkívül jövedelmező magán – de nem alternatív – alapfokú művészetoktatásra és a szakképzés különféle formáira vagy a jászladányi típusú alapítványi iskolákra itt nem térhetek ki.

4. táblázat: A középiskolák végzős osztályaiból a felsőoktatásban továbbtanulók aránya az iskolafenntartók szerint, 1991–2001

Iskolafenntartó szervezet	1992–1996	1997–2001
Egyház, felekezet	41,9	57,6
Települési önkormányzat	28,8	36,6
Alapítvány	36,2	32,9
Egyéb	14,7	21,3
Megyei önkormányzat	16,1	20,0

Forrás: Neuwirth, 2003, 51.


A szektorsemleges és a versenyelvet elvető közösségi (állami) oktatáspolitika következményeit előre lehetett látni. Amit azonban feltétezésként korábban félre lehetett söpörni, az ma már tény: az értelmiségivé válásban a legnagyobb hatékonyságot az egyházi iskolák érték el, és az elmúlt tíz év alatt előnyüket még növelni is tudták. Mindebből nem nehéz megjósolni, hogy a jövő jól képzett értelmisége milyen világnézetet fog követni.

Rendkívül érdekes, hogy tíz esztendő alatt az alapítványi fenntartású iskolák a tovább nem tanulók iskolája lett: a kilencvenes években csökkent az ilyen iskolákba beiratkozó tanulók továbbtanulási esélye felsőfokon. Az történt ugyanis, hogy komoly és fizetőképes kereslet mutatkozott az átlagostól eltérő kultúrájú, az iskolai kötöttséget szétfeszítő, az erőfeszítést nem kedvelő diákok speciális oktatására is. Így tehát a felsőoktatásra mérsékelten vagy egyáltalán nem felkészítő alapítványi iskolák sikerrel elégítik ki a fogyasztásra berendezkedett magatartással szemben táplált igényeket. (A felvételi vizsgák eltörlésében alapvetően ez a csoport érdekelt.)

A települési önkormányzati iskolák a továbbtanulás tekintetében pedig olyanok, mint Európa közösségi iskolái: átlagosak, vannak náluk jobb és rosszabb nem-közösségi iskolák.

A közösségi szféra, az önkormányzati finanszírozás

Az iskolák felől nézve a közoktatásra fordítható összegek felett az önkormányzatok rendelkeznek a kilencvenes évek elején kialakított koncepciónak megfelelően. Az önkormányzat tehát a kulcsszereplő, ezért természetes, hogy az iskolák igazgatói és tantestületei, illetve az önkormányzatok közötti viszony meghatározó. A szakmailag autonóm iskoláknak vagy meg kell szerezni a fenntartó jóindulatát, vagy éppen ellenkezőleg, politikai eszközökkel – tüntetésekkel, nyilatkozatokkal, aláírásgyűjtésekkel – ki kell préselni belőle a szakmai szempontból indokolt összeget.

Ez a magatartás mindaddig sikeres volt, amíg a mainál nagyobb volt az önkormányzatok pénzügyi mozgástere, amint azonban – alább ismertetett okokból – ez drámaian szűkült, s már nem várható innen több pénz, egyfelől növekszenek a konfliktusok, másfelől pedig más forrás után kell nézni, amit a közvetlen központi finanszírozási módban látnak egyes szakszervezetek, abban a reményben, hogy a központi költségvetés készítőire gyakorolt nyomásnak van értelme, hiszen a pénz ott van, és nem az önkormányzatoknál.

5. táblázat: A költségvetés oktatási kiadásai forrás szerint, 2001 (folyó áron millió Ft-ban)

Forrás	Óvodai nevelés	Alap-, középoktatás	Felsőfokú oktatás
Központi	947	7228	155379
Önkormányzati	10567	392 770	–
Összesen	11514	409 998	155379

Forrás: Jelentés 2003, 400.

Az önkormányzatok pénzügyi mozgásterét bevételeiknek és kiadásaiknak szerkezete szabja meg. Bevételeik az ország költségvetéséből, a helyben hagyott adókból, illetve a helyi adókból és egyéb forrásokból származnak. A kiadásaikat pedig a feladatok határozzák meg. A feladatok egy részét törvények írják elő, illetve az egyes ágazatok rendeletekben jelölik ki (megsértve az önkormányzatokról szóló törvényt), másik részét pedig maguk a fenntartók állapítják meg. Ebben a rendszerben a központi forrás mértékének, az új központi feladatok nagyságának változása szabja meg az önkormányzatok pénzügyi mozgásterét, állandónak tekintve az önkormányzatok saját forrásainak nagyságát és kiadásainak szerkezetét. Ha növekednek az önkormányzati terhek, akár úgy, hogy csökken a költségvetésből származó, a változatlan feladatokra szánt összeg nagysága, akár olyképpen, hogy a központból elrendelt ellátandó feladatok válnak terjedelmesebbé változatlan országos költségvetési feltételek mellett, vagy pedig e két helyzet együttesen áll elő, az önkormányzatok szolgáltatásszűkítő magatartásra kényszerülnek.

Az ország költségvetése az önkormányzati oktatást főként szabad felhasználású, a tanulói létszámra épített normatív fejkvóta alapján finanszírozza. Ez az összeg az önkormányzatok közoktatásra fordított költségeinek kevesebb mint 60%-át tette ki az 1999–2001-es esztendőkben.[7] Ennél jóval kisebb hányadot tesznek ki a kötött felhasználású normatívák. A kilencvenes években azonban arányuk fokozatosan növekedett, kifejezve egyfelől az önkormányzatokkal szembeni bizalmatlanságot, másfelől a központi akarat elsőbbségét. Az iskolák ebbe az irányba terelnék a finanszírozás módját, mert így nem kell az iskolafenntartókkal ütközniük. Érzékelhetően a feledés homályába merült annak a központi finanszírozási formának az irracionalitása, amelyre válaszként született meg a jelenlegi decentralizált rendszer. A felejtést gyorsítja az a tény, hogy a demográfiai hullámhegy idején kedvező a gyermeklétszámon alapuló finanszírozási technika, a hullámvölgy idején azonban határozottan nem.

A központi költségvetési politikák

Az előző kormányzati ciklusban, 1998–2002 között a vidék: a föld, a mezőgazdaság, a falu komoly politikai támogatást kapott, amelyből a községi oktatás is jócskán részesült. A kis települések (és az egyházak) oktatásának költségeit teljes egészében az állam állta az előző kormányzati időszakban, kifejezve, hogy honnan remél politikai támogatást. Nagyobb támogatást kaptak az 1100 lakos alatti települések iskolafenntartó önkormányzatai, mint az 1100–3000 közöttiek, de ők is többet, mint a 3000–3800 lakosú települések az iskoláik után. Ha ezeken a településeken még nemzeti-kisebbségi oktatás is folyt, akkor a támogatás mértéke még ennél nagyobb is lehetett.[8] Ha az általános iskolai iskolaotthonos oktatás után igényelhető támogatást is figyelembe vesszük, akkor a központi finanszírozás többé-kevésbé fedezte a kisebb településeken működtetett oktatás teljes költségét.

Ezzel a finanszírozási móddal a település nagyságával fordított arányban növekedett az oktatás központi pénzügyi kontrollja, olyannyira, hogy az igen kis községekben közvetlen finanszírozáshoz hasonló állapot jött létre. Ez a politika a községekben megerősítette azt a hitet, hogy a tiszta természet, a romlatlanabb erkölcsök helye a községekben és nem a városokban van, továbbá nem a tanulók és a pedagógusok teljesítménye a fontos, hanem az értékközpontú nevelés. S mind emiatt, mind az esélyek egyenlősége okán az ország költségvetésének kell a szegény községi oktatás fenntartásának terheit teljes egészében magára vállalnia.

A városi önkormányzati költségvetést ezzel szemben összességében szűkítő, kormányzati politikai párt kudarca a 2002-es választásokon arra is visszavezethető, hogy az ellenzéki pártok által vezetett (nagyobb) városi önkormányzatoknak a központtól független önálló bevételi forrásai lehetővé tették a független önkormányzati politizálást. Ez a pénzügyi berendezkedés omlik össze a kormányváltás után a közalkalmazotti béremelések következtében. Jelentősen csökken az önkormányzatok pénzügyi függetlensége, végső soron a mindenkori kormányzat súlya növekedett meg a szocialista–liberális kormány alatt. Miképp?

A közalkalmazotti béremelések hatása

A kormány választási ígéretének megfelelően hallatlan mértékben, 50%-kal emelte meg a közalkalmazottak bérét. Az önkormányzatok a béremelés fedezetét 2002 második felében még az ország költségvetéséből közvetlenül kapták meg, a 2003-as költségvetésből azonban már nem. Új finanszírozási technika jelent meg: már nem a normatívákon keresztül finanszírozódott a közszféra illetményigénye, hanem az önkormányzatok általános bevételei emelkedtek a béremelés mértékével, megközelítőleg 30 százalékkal. Ez a pénzügyi elrendezés különösen a kisebb és a megyei önkormányzatokat sújtotta, amelyek vagy nem vethetnek ki helyi adót (megyei önkormányzatok), vagy pedig – a falvak esetében – számottevő bevételre ebből a forrásból nem számíthatnak.

A bérintézkedések másodlagos következményeként az önkormányzatok önálló gazdálkodásának lehetősége erősen szűkült, különösen a nagyvárosokban, ahol a legtöbb a közalkalmazott, hiszen a kifizetendő közalkalmazotti béreken felül jóval kevesebb szabadon felhasználható pénze maradt, s ennek megfelelően csökkent az érdemi önkormányzati függetlenség.

A közepes és nagyvárosi önkormányzatok költségvetésében az egészségügy és a szociális szféra mellett a közoktatási ágazat súlya is kiemelkedően nagy lett. Az önkormányzati költségvetésben kevesebb jutott az egyéb helyi szolgáltatásokra, erősen takarékoskodni kellett: az önkormányzatok a helyi (oktatási) közszolgáltatás szűkítésére kényszerültek.

Önkormányzati fékezési politikák

Az önkormányzati oktatás finanszírozásában nem a tanulók létszáma a meghatározó – noha amúgy ennek alapján jutnak a központi normatív támogatáshoz –, hanem a tanulócsoportok száma. A tanulócsoportok számának és a tanulók óraszámának szorzatából ki lehet számítani, hogy mennyi pedagógust kell alkalmazni. Belátható, hogy a pénzszűke éveiben az önkormányzatok abban érdekeltek, hogy a tanulócsoportokat az oktatási törvényben megadott felső határig töltsék fel, hiszen a fajlagos költségeik így a legalacsonyabbak: így foglalkozik a legkevesebb pedagógus a legtöbb gyerekkel.

Az általános iskolákat fenntartó kis települések mozgástere természetesen a legszűkebb. A nyolc tanulócsoportot (nyolc évfolyamot) és egy-két napközis csoportot magában foglaló iskolában nincs mit átszervezni, még akkor sem, ha a tanulók száma évfolyamonként 6-8 fő. A mozgástér hiánya komoly feszültséget teremt. Ebből a körből kerülnek ki a közalkalmazotti béreket önhibájukból kifizetni képtelen önkormányzatok.

Azokban a kisvárosokban pedig, ahol néhány iskola, óvoda működik, ott az önkormányzatok nem zárják be az egyiket vagy a másikat, hanem igazgatási értelemben összevonják őket. A megtakarítás nem a kevesebb számú igazgató bérében jelentkezik, hanem abban, hogy így képesek a különböző iskolákba járó gyerekekből új osztályokat szervezni, így érik el a törvényben rögzített felső létszámhatárt. Ez jelent komoly megtakarítást. Ez a magyarázta annak, hogy csak kis számban zárnak be oktatási, nevelési intézményt az önkormányzatok, a „feladat-ellátási” helyek száma azonban változatlan, vagy még növekedhet is.

A nagyobb városokban is hasonló események zajlanak. Napjainkban számítani lehet a helyi iskolarendszer átszervezésére, az iskolák összevonására, és elsősorban a lakótelepi iskolák és az eredetileg nem oktatási-nevelési célokra szánt épületekben működő intézmények (elsősorban a kollégiumok) bezárására.

Számítani kell arra is, hogy a városi önkormányzatok középiskoláikat a megyei önkormányzatoknak, s ami pedig különösen érdekes, az egyházaknak adják át. Ez utóbbit még lehetne egyfajta privatizációnak is tekinteni, ha finanszírozásukat nem az ország költségvetése állná. Érdekes, hogy az egyházi oktatás mindkét kormányzat direkt és indirekt politikájának kedvezményezettje, az önkormányzatok pedig a vesztesei.

Következmények

Fel kell készülnie a növekedéshez szoktatott lelkeknek, hogy az önkormányzatok az iskolák többségétől tömegesen vissza fogják vonni a közoktatásról szóló törvényben rögzített kötelező óraszámot meghaladó, egy korábbi Nemzeti Alap- vagy Kerettantervi reform keretében már megadott – általában 10 százaléknyi – időkeret-többletet. Valószínű, hogy a helyi elitiskolák kisebb mértékben lesznek érintve, aminek következtében még tovább fog növekedni a városi iskolák teljesítményében mutatkozó különbség, és szociális tekintetben még inkább egyneművé fognak válni az iskolák.

Az oktatási szolgáltatást szűkítő pénzügyi motívumú döntést a pedagógusok és a szülők nyilván nehezményezni fogják, hiszen a megtartandó óraszám csökkenni fog, és ezzel nemcsak a túlórák száma lesz kevesebb, hanem ennek egyenes folyományaként a pedagógus-álláshelyeké is.[9]

Minthogy a veszélyeztetett pedagóguskör nem az elitiskolákban dolgozik, várható, hogy az esélyegyenlőség érvrendszere iránt nagyobb fogékonyság fog mutatkozni, amelyhez az elitellenes, antiintellektuális morálpedagógiai politikák társulhatnak. Ebben a helyzetben nemcsak a pedagógiai populizmust követő pártok építhetnek e kör szavazataira, hanem az álláshelyek megőrzésében mindig aktív szakszervezetek is megerősödhetnek. De mindkét politikai alakulat a maga népszerűségének növekedése érdekében siet a fékező önkormányzati politika következtében érdeksérelmet szenvedettek oldalára állni.

Érdeksérelmek

Az iskolák átszervezése során mindig komoly érdeksérelmek keletkeznek, amelyeket a diákoknak, a szülőknek, a pedagógusoknak egyaránt el kell viselniük. Ez igen nehéz, hiszen önmagukat nem okolhatják, az előrelátás hiánya nem kérhető számon rajtuk, ráadásul úgy élik meg a változásokat, hogy elvesznek tőlük valamit, ami szerintük nekik járna.

Ez a magyarázata annak, hogy az önkormányzatok a helyi társadalmat mindig felkavaró iskolai átszervezéseket, az iskolák megyei vagy egyházi fenntartóknak történő átadását az önkormányzati választások utáni időszakra teszik. A jelenség ettől lesz ciklusos természetű, ha a ritmust meg nem töri olyan jelentős pénzügyi intézkedés, mint amilyen a kilencvenes évek közepén Bokros Lajos minisztersége alatt történt, vagy 2002-ben a közalkalmazotti béremelés következtében állt elő.

Az új osztályban minden egyes diáknak újra ki kell harcolnia a helyét az osztálytársai rangsorában, meg kell tanulnia az új tanárokkal az együttélés szabályait, és ez nemcsak munka, hanem komoly kockázat is. Mindenképpen veszteség egy korábbi „jó” tanár elvesztése (bár nyereség egy „rossz” tanár lecserélése). Lehet, hogy a közlekedés ideje hosszabb vagy rövidebb lesz, de az biztos, hogy az új környezet idegen lesz. A szülőknek is hasonló problémákkal kell szembenézniük, gyermekeik kockázatát ők többnyire fel tudják mérni, de tenni nem tudnak semmit gyerekeik helyett, és ez joggal frusztrálja őket.

Az újtól való szülői félelmek magától értetődően részben megalapozottak és részben nem. Okkal aggódhatnak a szülők amiatt, hogy semmiféle garancia nincs arra, hogy gyermekük a megkezdett pedagógiai programot folytatni tudja az új helyen vagy az új rendben. Az sem biztos, hogy ugyanabból a tankönyvből fog a gyermeke tanulni.

A szülők indokolt aggodalma jogrendünkből fakad. Az oktatási törvényünk szerint ugyanis minden pedagógus maga választhatja meg a meggyőződése szerinti legmegfelelőbb tankönyvet: ez jót tesz a pedagógus önállóságának, de rosszat tesz a pedagógiai program stabilitásának. Ha a tanár munkahelyet vált vagy csak osztályt cserél, vagy szülési szabadságra megy, a helyébe lépő kolléga belátásától függ, hogy milyen könyvből fog tanítani, mit vásároltat meg a szülőkkel. A kedélyváltozást nem számítva többnyire ilyen okok miatt szakad meg a pedagógiai program folytonossága az iskolában. Ha pedig két iskolát összevonnak, a tankönyvekben mutatkozó kontinuitás foka ezért is igencsak szerény, a pedagógiai programok illesztéséről nem is beszélve.

Törvényünk szerint az iskolák tantestületei – egymástól függetlenül – maguk alkotják meg és maguk is fogadják el pedagógiai programjukat (az önkormányzatok jóváhagyják, de nem koordinálhatják az iskolák pedagógiai tevékenységét). A pedagógiai programban szereplő tantárgyak és óraszámok többnyire a tantestületben uralkodó erőviszonyok függvényében alakulnak, éppen ezért az átszervezést követően az új helyen újra meg kell vívni az egzisztenciát és a tekintélyt egyaránt érintő óratervi harcot. A kockázat nem csekély, mint ahogy az sem lényegtelen, hogy az újjászerveződő munkaközösségeknek ki lesz a vezetője, az új helyzetben ki lesz az új igazgató. Gyakran a régi igazgatókból és helyetteseikből kerülnek ki a vesztesek: tekintélyük, önállóságuk és jövedelmük is biztosan alacsonyabb lesz, mint korábban volt.

Belátható, hogy nincs olyan szempont, amely alapján az iskola belső világában bárki érdekelt lenne az átszervezésben.

Oktatáskormányzati politikák

Az oktatási kormányzat irányító tevékenysége a rendszerváltást megelőző évektől kezdve pedagógusérdek és pedagógiai logika szerint szerveződött, és csak mozzanatokban emlékeztetett arra, hogy a közoktatást közügynek tekinti.

Legalább öt területen mutatható ki a minisztériumi és az iskolai szintű pedagógiai gondolkodás erőssége, és a korporációs logika uralma:

1. Az előző és a jelenlegi oktatási kormányzat alapvető feladatának a „képességek” fejlesztését, az „értékközpontú” pedagógia támogatását, „a gyermek mindenek felett álló érdekének” képviseletét, a „túlterhelés” csökkentését, az írásos értékelés és a korporáció védelmének megerősítését (titoktartás) stb. tartja. Érdekes és jellemző, hogy a fentiekről vagy az oktatás tartalmáról (a korszerű műveltség tartalma és a műveltség területeinek száma) folyó vita kiterjedtebb, mint a város és a falu közötti növekvő különbség problémájának kezelése.

A népességfogyás mértékét, a közszolgáltatás várható szűkülését már legalább egy évtizede előre lehetett látni. Tudni lehetett, hogy az általános iskolai diákok sokasága bizonyosan pedagógiai programok váltására kényszerül. Abban a dilemmában, hogy a gyermek könnyebben kapcsolódhasson az új helyen a pedagógiai programhoz, vagy inkább a pedagógus maga alakíthassa ki a tanítás tartalmát, a 2002 óta újraszabott tartalmi szabályozás a pedagógusok pártjára állt. E területen láthatóan korlátozottan érvényes a „gyermekek mindenek feletti érdekének” képviselete. Bebizonyosodott, hogy abban az alternatívában, hogy legyen-e mindenkire kiterjedő közműveltség a kötelező közoktatásban (amivel technikai értelemben megteremthetnék az iskolák közötti átjárás feltételeit), vagy pedig a pedagógust fel kell menteni a számára is adottként jelentkező közműveltség oktatása alól (továbbra is minden egyes iskola és benne mindegyik pedagógus saját legjobb meggyőződése és munkaütemezése szerint szabadon tevékenykedjék), a mostani oktatási kormányzat is az iskola szakmai autonómiája és benne az „autonóm közszolga” mellé állt, mint lényegében mindegyik 1985 óta.

2. A fenti politika logikus eleme, hogy az oktatás tartalmát érintő kérdésekből teljes egészében kizárták a laikus iskolafenntartói és a laikus iskolahasználói szférát, azt a kört, amelynek érdekében áll, hogy ne csak magántudás, hanem közműveltség is legyen. A laikus képviselőtestület politikai legitimációját, az önkormányzatiságot értékelte le az oktatási kormányzat azzal, hogy az új közoktatásról szóló törvényben elrendelte, hogy az oktatás tartalmi kérdéseiben kötelező jelleggel szakértő véleményét kell beszereznie a szabadon választott önkormányzati képviselőtestületnek. Holott a döntés-előkészítést végző polgármesteri hivatalok működését is megerősíthette volna. De nem ezt tette, s így a demokráciát felülírta a szakszerűség eszméje, de nem csak ezen a szinten.

Pedagógiai-szakmai kérdésként kezelik az egymást követő oktatási kormányzatok a legsúlyosabb közügyek egyikét, azt, hogy miért is kötelezi az állam a gyermeket, hogy iskolába járjon. Egyáltalán nem tisztázott, hogy mi az a közcél, amit a közösségi iskoláknak szolgálniuk kellene. Arról lehetne vitatkozni, hogy a közcélok kijelölése nélkül lehet-e Nemzetei Alaptantervet készíteni, de arról nem, hogy az ebben rögzített közműveltség közügy-e vagy nem.

Ma a tankötelezettség tartalmáról nem a közoktatásban érdekeltek – iskolafenntartók, szülők, diákok, pedagógusok, szakszervezetek döntenek, hanem csak a pedagógusok többségéből álló és a hatáskörében nemrég megerősített Országos Köznevelési Tanács. Így válik nálunk szakkérdéssé, ami a demokráciákban a laikusokra tartozó közügy.

E politikai elrendezés egyenes következménye, hogy az iskolák tantestületei által elfogadott – a Nemzeti Alaptantervet ajánlásként kezelő – pedagógiai programban testesül meg az, amiért minden gyermeknek kötelező iskolába járnia.

3. Az iskolák teljesítményét bemutató országos szintű felmérések eredményeinek nyilvánosságra hozatala rendkívül mérsékelt és irányított. Az iskolák rendre megkapják a rájuk vonatkozó adatokat, de az iskolákat fenntartó önkormányzatok többnyire csak az összesítéseket, így nem is tudják még az ugyanazt a célt követő iskolák teljesítményét sem összehasonlítani. A korporációs érvelés szerint a tanulók és a pedagógusok teljesítménye azért válik az iskola tantestületének szakmai belügyévé, mert az adatokat a hozzá nem értő iskolafenntartók és a laikus szülők képtelenek szakszerűen értelmezni.

Rendre elmarad a kistérségi, a regionális és az országos szinten minden egyes iskola teljesítményének bemutatása, így senkisem tudhatja, hogy melyik iskola milyen a másikhoz képest. Az iskolákon belül is csak mérsékelten tekintik közérdekű adatnak az egyes osztályok teljesítményéről készült felmérések eredményeit.

4. A pedagógus-álláshelyek megőrzésére törekvő politika a korporációs logika mentén jól értelmezhető. A közoktatási törvényben egyre-másra jelennek meg olyan új állami feladatok, amelyek a pedagógusok további alkalmazását vonják maguk után. Szociális feladatokat bíznak rájuk, a tanórán kívüli tevékenységek körét bővítik (gyermek- és ifjúságvédelmi felelős, szabadidő-szervező, pedagógiai felügyelő). A kétfokozatú érettségi jelentős munkát ad a pedagógusoknak, s ennek is állásmegőrző következménye van. És ami igencsak lényeges, a jelenlegi oktatási kormányzat a kötelező órák számát 22-ről 20-ra csökkentette.

5. Az Oktatási Minisztérium a népesedéscsökkenés és a súlyos pénzügyi gondok közepette egyszerű működtetési problémának és ezért az önkormányzatok belügyének tekinti a kialakult helyzet megoldását, önmagát elsősorban szakmai irányítónak tekinti. Az iskolák átszervezése során kiélesedett konfliktusokban rendre a pedagógusok és a szülők mellé áll, informálisan a szülői és pedagógusküldöttségeknek ígér támogatást. A közoktatásról szóló törvényt úgy módosíttatta, hogy újabb bürokratikus akadályok felállításával nehezebbé vált az iskolák átszervezése (Kt. 87§. [6]), amire az önkormányzatok a gyermekek számának csökkenése és pénzügyi forrásaik kormányzati szűkítése miatt kényszerülnek.

Zárszó

Ha jól látom, az önkormányzati és a kormányzati szint közötti tartós konfliktus feloldása az erősen tagolt és szétaprózódott önkormányzati rend megreformálásával és a közoktatás irányítási logikájának megváltoztatásával oldható meg, természetesen nem mindegy, hogy milyen irányban. Az egyik lehetőség, hogy az ország politikai, ezen belül közoktatás-politikai központja válik meghatározóvá, akár a nemzeti érdek, akár a szakszerűség ideológiája szerint, vagy pedig megmarad és megerősödik a választásokon alapuló, a központot ellensúlyozó önkormányzati rendszer, akár regionális és kistérségi formában.

További alapkérdés, hogy a közoktatást a jövőben továbbra is pedagógiai megközelítésben szervezik-e újjá, vagy pedig közjogi logika mentén. Olyan közszolgáltatásként, amelyben a tanulók teljesítményét növelő mechanizmusok olymértékben erősödnek, hogy a nemzetek versenyében sikeresek lehetünk, és amelyben a költséghatékonysági szempontok fontosak, valamint a döntések azon a helyen születnek meg, ahol a felelősséget viselni is tudják országos, regionális, települési, önkormányzati, illetve iskolai szinten.

Meglehet, hogy marad minden a régiben, és az önkormányzatok csendben átszervezik iskoláikat, a politikai pártok és a pedagógusszakma okolja a hozzá nem értő választott képviselőket, a városi és a községi iskolák között növekszik a különbség, a közoktatásban néhány hatékony iskola kivételével a teljesítmény hanyatlik, ráadásul: fogy a magyar.

Jegyzetek

[1] Eötvös József: Gondolatok. Budapest, Palatinus, 1999. 267.

[2] A becslés csak az általános iskola esetében végezhető el. Általános iskolába ugyanis majdnem minden 14 éves gyerek jár. Ez nem igaz a középiskolai oktatás esetében: a 18 évesek kétharmada jár középiskolába.

[3] A feltételek időközben változhatnak, például a tanulócsoportok nagysága is csökkenhet. A tizenhat tantermes általános iskolák előfordulása sem mindenhol jellemző, különösen a kistelepüléseken nem, ahol ennél kisebbek, többnyire nyolcosztályosak vannak.

[4] A szakiskolák és a szakközépiskolák ügyeivel e tanulmány keretei között nem foglalkozunk.

[5] Az általános tapasztalat szerint a városokban a diákok teljesítménye jobb, mint a községekben tanulóké, s tudjuk, hogy a nagyobb községek közül a vizsgált időszakban egyre több városi rangot kapott, s a statisztikákban ennek következtében a városi iskolák teljesítménye csökkent, de a községeké is, hiszen a kisebb településeken általában rosszabb a tanulók teljesítménye, mint a nagyobbakban. Következésképpen, a megyeközpontok és a községek tanulói teljesítményének idősoros összevetése során feltárulkozó különbség nagyobb távolságot mutat a ténylegesnél.

[6] E fejezet megírásában Balogh Miklós kedves kollégám munkáit, előadásait vettem különösen figyelembe.

[7] A szabad felhasználású normatívák nagyságának ingadozását az önkormányzati finanszírozási rendszer kiegyenlíti. Köztudott, hogy igen laza az önkormányzat egésze és az egyes ágazatok finanszírozása közötti kapcsolat. Hiába magas például az ország költségvetésében az oktatásra szánt összeg, az iskolákra mégsem jut arányosan nagyobb pénz, ha az önkormányzati szféra finanszírozása összességében szűkül. Ha azonban több jutna az önkormányzatoknak, akkor sem kapnak többet az iskolák. Az önkormányzati magatartás kiegyenlíti a központi oktatás-költésvetési politika ingadozásait.

[8] Ebben a döntésben kül- és oktatáspolitikai motívumok egyaránt szerepet játszottak.

[9] Számítani lehet arra is, hogy egyre több iskolaigazgató egyre több hibát fog véteni az iskolájukba járó gyermekek, a napközit, tanulószobát, étkezést igénybe vevő tanulók megszámolásában, miképp a kőbányai iskolában történt. Valahogy mindig több lesz a gyermek a ténylegesnél, éppen annyi, hogy tanulócsoportot lehessen indítani, ne kelljen összevonni osztályokat, s hogy egyáltalán legyen több pénz az iskolában. Nem lenne meglepő, hogy a megbocsátó „megélhetési bűnözés” analógiájára megszületik a számviteli törvénynek a „gyermekek érdekében” történő megsértését elfogadó retorika is.

Felhasznált irodalom

Az Oktatási Minisztérium statisztikai tájékoztatói.

CERI [Centre for Educational Research and Innovation]: Education at a Glance OESC Indicators 1998 Edition. Paris, OECD, 1998.

CERI: Education at a Glance OESC Indicators 2000 Edition. Paris, OECD, 2000.

Fenntartható-e a közoktatás? Hatékonysági szempontok érvényesítése a közoktatásban. Budapest, Országos Közoktatási Intézet, 2004.

Jelentés a magyar közoktatásról. Budapest, Országos Közoktatási Intézet, 2000.

Jelentés a magyar közoktatásról. Budapest, Országos Közoktatási Intézet, 2003.

Neuwirth Gábor: A középiskolai munka néhány mutatója 2002. Budapest, Országos Közoktatási Intézet, 2003.

Települési Önkormányzatok Országos Szövetségének közvélemény-kutatása, 2003.

• Játéktér [6]