Jövedelemhatár
Segélyben általában az alacsony jövedelműek részesíthetők; az alacsonynak számító jövedelem határát a törvény előírásai mellett a helyi önkormányzat szabályozhatja. A szabályozás azonban korántsem egységes.
A XX. kerület minden ellátási formánál a létminimumszintű jövedelem alatt húzta meg a segélyezhetőségi határt. A másik végletet az I. és XII. kerület képviseli, ahol a jövedelemhatárt az öregségi nyugdíjminimum 200-300 százalékában határozták meg, s így minden ellátásban részesítenek létminimum fölöttieket is.
Megnéztük, hogy annál a négy ellátási formánál, ahol az önkormányzatok szabhatták meg a segélyezési határt (átmeneti segély, közgyógyellátás, lakásfenntartási támogatás, temetési segély) melyik kerület mennyivel tér el a fővárosi átlagtól. A kapott négy-négy értéket kerületenként átlagoltuk.
A sorrendben első (XI.) és utolsó (IV.) kerület között több mint kétszeres különbség mutatkozik.
Lakásfenntartási támogatás
A szociális törvény a lakásfenntartási támogatással kapcsolatban általában ajánlásokat tesz, csak helyenként fogalmaz meg kötelező erejű rendelkezéseket, amitől azután a helyi rendeletek eltérnek. A lakásfenntartási támogatás megítélése kapcsán a rendeletek többsége az alábbi feltételeket kívánja vizsgálni:
– az egy főre jutó jövedelmet;
– a vagyoni helyzetet;
– a díjhátralékot;
– a lakás méretét;
– a lakásfenntartási költségek figyelembe vehető tételeit;
– a fizetendő lakásfenntartási költségek jövedelemhez viszonyított arányát.
A kerületi rendeletek meghatározzák azt a maximális lakásnagyságot, amelynek fenntartását még támogatni kívánják. Öt kerület szobaszámmal, nyolc négyzetméterben, két kerület pedig négyzetméterben és szobaszámmal. Aki a rendeletben meghatározottnál nagyobb lakásban lakik, egyáltalán nem kaphat támogatást.
Az önkormányzatok többsége a törvény által meghatározott rezsiösszetevőket fogadja el. A víz- és gázszolgáltatás, a fűtés, a bérleti díj, az albérleti díj és a törlesztőrészlet általánosan elismert kiadási tétel. A XIII. és XIV. kerület csak az önkormányzati lakások vásárlásának törlesztőrészleteit fogadja el, míg a XIX. kerület éppen ezt hagyja ki, más törlesztőrészleteket figyelembe vesz. A III., VI. és X. kerület csak az önkormányzati lakások lakbérének mértékében fogadja el az albérleti díjakat, a XVIII. kerület pedig csak a saját 1992-es rendeletében maximált összeg erejéig. Az I. és X. kerület az önkormányzati lakások lakbérének megfelelő összegben ismeri el a közös költséget. Három kerület maximálja a beszámítható havi villanyfogyasztást: a II. és XI. kerület 50-50, a XVIII. 150 kilowattórában. (Az egy háztartásra jutó villamosenergia-fogyasztás 1992-ben a fővárosban évi 2200 kWh volt.) A II. kerület havonta 3 m3/fő, a XI. pedig 5 m3/fő vízfogyasztást, és 15 m3/fő, illetve 25 m3/fő gázfogyasztást engedélyez. (A budapesti átlagos vízfogyasztás 1992-ben 86 m3/fő/év, a gázfogyasztás átlagosan 979 m3/év volt.) Lakás-karbantartási költséget csak a XX. és a XXII. kerület ismer el, az előbbi évi 70 Ft/nm értékben.
A törvény ajánlása szerint akkor indokolt lakásfenntartási támogatást folyósítani, ha a lakásfenntartási költségek a jövedelem 35 százalékát meghaladják.
A 35 százalékos lakásfenntartási költséghányad rendkívül magas, különösen úgy, hogy nem ismeri el a piaci bérleti díjakat, és nem tartalmazza a lakás-karbantartási költségeket. Azt is figyelembe kell venni, hogy a kerületek a létminimum közelében, átlagosan az öregségi nyugdíjminimum 180 százalékában szabták meg a lakásfenntartási támogatásban részesíthetők jövedelemhatárát.
Kilenc kerület vette figyelembe a törvény által javasolt formulát; közülük hatan fogadták el a 35 százalékos határt, a XIII. és a XX. kerület 30 százalékban, a XVI. kerület pedig, a rendelet elfogadása után két hónappal végrehajtott módosítással, végül 20 százalékban határozta meg a támogatás feltételéül szabott minimális részesedési arányt, mert – mint az indoklásból kiderül – „a benyújtott kérelmek alapján végzett számításokból megállapítható, hogy az így meghatározott önrész esetén a támogatás összege olyan csekély, és olyan kevés rászorulót illet, hogy így rendeletünk nem éri el célját”. Ezért szállították le a törvényi ajánlásnál már eredetileg is kedvezőbb, 30 százalékos határt 20 százalékra.
A lakásfenntartási támogatásról szóló fővárosi rendeleteket két nagy csoportra osztottuk.
1. Az első csoportot a rezsiből visszaszámolók csoportjának nevezhetjük, mert a fizetendő rezsi függvényében kívánják megállapítani a támogatást. E nagy csoport további alcsoportokra bomlik.
a) A fogyasztás kordában tartására ösztönözve a rezsi egy részét téríti a II., XVIII. és XIX. kerület.
A II. kerület a rezsi 25 százalék fölötti részét, vagyis akár 75 százalékot is fizet, de nem többet, mint az öregségi nyugdíjminimum 30 százaléka (a rendelet megalkotásakor 1920 Ft); a háromnegyed rész átvállalása havi 2560 Ft-os rezsijű lakásnál valósulhat meg.
A XVIII. kerület az általa elismert lakásfenntartási kiadások 10 százalékát, de legalább 500 Ft-ot, a XIX. kerület maximum a kiadások felét, az I. és XVI. kerület a ténylegesen fizetendő rezsi és a kliens által fizetendő önrész közötti különbséget fizeti lakásfenntartási támogatásként.
Az I. kerület meghatározza, hogy különböző nagyságú és jövedelmű családok szerinte mennyiből tudnak lakást fenntartani. Ezt elnevezi elismert rezsinek, ebből különböző jövedelemszinteken családtagonként az öregségi nyugdíjminimum 5–10–15 százaléka (320, 640, 960 Ft) a levonandó önrész; a fennmaradó részt fizeti az önkormányzat lakásfenntartási támogatásként. A tényleges rezsi és az elismert rezsi közötti különbség természetesen a klienst terheli, éppúgy, mint az önrész.
b) A rezsiből visszaszámolók következő csoportját akár jövedelemérzékenyeknek is nevezhetjük. (A fővárosi önkormányzat szociális és lakásügyi bizottságának elnöke, Győri Péter különös hangsúlyt fektetett arra, hogy a fővárosban a lakásfenntartási támogatás mint szociális ellátás egységes elvek alapján működjön. El is készült az egységes fővárosi lakásfenntartási támogatás rendelettervezete, azonban kiderült, hogy a fővárosi törvény értelmében e tárgykörben a Fővárosi Közgyűlés nem alkothat rendeletet. A rendelettervezetet a Fővárosi Közgyűlés szakmailag helyeselte, és ajánlásként továbbította a 22 kerületi önkormányzathoz. Az öt jövedelemérzékenynek nevezett rendelet kisebb módosításokkal a fővárosi rendelettervezetet fogadta el.) A VI., VIII., IX., XII. és XXII. kerület tartozik ide.
Rendeleteik közös kiindulópontja, hogy középosztálybeli családok számára is túlzott teher lenne, ha a törvény sugallatának megfelelően jövedelmük 35 százalékát kellene lakásfenntartásra költeniük. A létminimum alattiak, különösen pedig a létminimum feléből élők számára ez az arány elviselhetetlen; elfogadása a díjhátralékosok számának növekedését eredményezné. Ezért jövedelemszintenként eltérően állapítják meg a lakásfenntartásra fordítandó jövedelemhányadot; ezt levonják a lakásban lakók számának megfelelő elismert rezsiből, és a különbséget kifizetik. Az elvárható hányadon kívül a kliens fizeti az elismert rezsi és a tényleges rezsi közötti különbséget is.
Az elismert rezsi bevezetése gátat szab az önkormányzati ráfordításoknak, ugyanakkor takarékosságra ösztönzi a támogatásban részesülőt.
E kerületek eltérő összegben állapítják meg az elismert rezsit, de közösek abban, hogy a kliens jövedelmére érzékenyen határozzák meg a lakásfenntartásra fordítandó jövedelemhányadot. Ha az egy főre eső jövedelem nem éri el az öregségi nyugdíjminimum 100 százalékát (6400 Ft-ot), akkor a család által fizetendő hányadot e rendeletek többsége a család jövedelmének 10 százalékában határozza meg. A IX. kerület még ennél is érzékenyebb; minél közelebb van a nullához a jövedelem, annál kisebb a kliens által fizetendő lakásfenntartási hányad (1000 Ft egy főre eső jövedelemnél 2 százalék, 2000 Ft esetében 4 százalék stb.). Az öregségi nyugdíjminimum feletti jövedelmeknél viszont növekedni kezd. A VI. és VIII. kerületben a hányad legfeljebb 13 százalék lehet, mert a rendkívül alacsonyan meghatározott rezsiköltség miatt a támogatás lehetősége a nyugdíjminimum 130 százalékánál megszűnik: eltűnik a különbség az elismert rezsi és a kliens által fizetendő hányad között, így az önkormányzatnak nincs mit fizetnie. A XXII. kerületben a fizetendő hányad 16 000 Ft egy főre jutó jövedelemnél (a nyugdíjminimum 250 százalékánál) éri el a 35 százalékot. A XII. kerületben ez a jövedelemhatár a nyugdíjminimum háromszorosa, 19 200 Ft egy főre eső jövedelem.
2. A kerületek következő, jelentős csoportja a lakásrezsi nagyságától, a lakás minőségétől függetlenül, fix összegben fizet támogatást, ha a kérelmező megfelel az alapfeltételnek: rezsije – kerületenként változóan – meghaladja a családi jövedelem 20–35 százalékát, a lakásfenntartásra fordítandó jövedelemhányad nem függ a jövedelem nagyságától. Hét önkormányzat az állandó támogatás mértékét az öregségi nyugdíjminimum 20–80 százalékában határozza meg; ahogyan növekszik a családban az egy főre eső jövedelem, úgy csökken a támogatás öregségi nyugdíjminimumhoz viszonyított aránya, de továbbra is fix összeg marad.
3. A többi önkormányzattal össze nem hasonlítható rendszert vezet be a VII. kerület, ahol az 1991 decemberében megállapított, családtípusonként eltérő összegű KSH-létminimum 85 százalékát tekintik kiindulópontnak. A kerület lakásfenntartási támogatásként erre a szintre egészíti ki az alacsonyabb jövedelmeket, azonban a támogatás mértéke nem haladhatja meg a jövedelmek 6 és 10 százalék közötti összegét. Minél nagyobb a család, annál kisebb a kiegészítés maximuma.
A segélyezés technológiája
Segélyt sem kérni, sem osztani nem kis munka. A kerületi rendeletek a segélyek folyósítását mindenhol kérelemhez kötik, és a kérelmekhez számos mellékletet kell csatolni. Egyes önkormányzatok saját formanyomtatványokat dolgoztak ki, és a kérelmeket csak ezeken fogadják el; mások a 32/93. kormányrendelet mellékleteit tekintik mintának. Külön írásmű feladata lehetne az önkormányzatok birtokába jutó adathalmaz elemzése. A helyzet jellemzésére elegendő egyetlen példa: számos rendelet megköveteli, hogy a kérelmező igazolást vigyen az ugyanezen önkormányzat által folyósított ellátásról, legalábbis tegyen róla nyilatkozatot. A kliens helyzetét külső hivataloktól nyert adatokkal kontrollálják; az ügyfelek különböző iratok után futkosnak, vagy kénytelenek felhatalmazni az önkormányzatot, hogy az tudakozódhasson az APEH-nál, a BM Lakcímnyilvántartó Hivatalánál, a Népesség-nyilvántartó Hivatalnál, a díjbeszedő vállalatoknál.
A legnagyobb bizonytalanság és káosz természetesen a jövedelemigazolások és -számítások terén van. Hogy csak néhányat említsünk: a X. kerület a bruttó jövedelmek alapján állapítja meg a jövedelempótló támogatásra való jogosultságot, míg a kerületek többsége a nettó jövedelem alapján. A jövedelmekbe csak az I., IV. és VIII. kerület számítja be a családi pótlékot, pedig a törvény ezt előírja. A csatolt jövedelemigazolások mellett külön jövedelemnyilatkozatot kér a VI., VIII., IX., X., XII., XV. és XX. kerület.
E mérhetetlen adathalmazzal ma nem igazán tud mit kezdeni a szociális bürokrácia. A segélyfajták közül kevés jár jogszerűen, viszont a hatóság egyre bizonytalanabb a helyzetek megítélésében.
A segélykérelmek összegyűjtése után még számos feladat hárul a polgármesteri hivatalokra. Ezek közül a legmunkaigényesebbnek a környezettanulmányok elkészítése tűnik. Az összes segélynemek kb. egyharmadánál kötelező a segély megállapítása előtt környezettanulmányt végezni. A IV. kerület meg is mondja, hogy előre be nem jelentett családlátogatások, környezettanulmányok alapján győződik meg a segélyjogosultságról. A VI. és XIII. kerületben hat segélyfajtánál kötelező előzetes környezettanulmányt végezni, a III. és XIV. kerületben csak az átmeneti segélynél. Van, ahol végezhető, van, ahol nem kell végezni, például a VIII., XVIII., XIX. kerületben. Kerületenként átlagosan 2,9 segélyfajta megállapításánál szükséges a környezettanulmány.
A fővárosban megszületett szociális rendeletek több tekintetben is ellentmondásosak. Nem dőlt el a kérdés, hogy kiket is akarnak ellátni a kerületi önkormányzatok, kiknek szólnak ellátásaik – a tradicionális szegényeknek, vagy a lecsúszó középosztálynak.
A rendeletalkotás lényeges következménye, hogy a főváros kerületei között igen jelentős különbségek jöttek létre a szociális ellátásban.