Zolnay János

Nyomtatóbarát változat

A jóléti rendszerváltás szocialista leleménye bizonyos értelemben a Fidesz négy évvel korábbi „több mint kormányváltás, kevesebb mint rendszerváltás” szlogenjére replikázott. De míg a Fidesz az addigi konszenzus felrúgását és a javak újraporciózását ígérte választóinak, a szocialisták békét hirdetve elosztási alkut kínáltak. Ebből adódóan az MSZP kampányjelszava rejtve hagyta a piacra dobott politikai áru, a jóléti újraelosztás legfontosabb dilemmáit, amit nem is nagyon lehet a párt marketingeseinek a szemére vetni. A kormány hivatalba lépését követően azonban kiderült, hogy a kabinetnek tényleg nincs világos elképzelése a meghirdetett jóléti rendszerváltás mibenlétéről. Kerülgeti a tabukat, és mindenekelőtt azt nem meri eldönteni, hogy politikájának célja a jóléti kiadások bővítése-e, vagy pedig a jóléti jövedelem-eloszlás szerkezetének megváltoztatása. A forrásbővítésnek nyilvánvalóan fiskális korlátai vannak. A jövedelem-eloszlás, ezen belül a jóléti jövedelem-eloszlás, illetve az adókedvezmények megváltoztatása viszont politikai öngyilkosságnak tetszett a kormánypárt vezetőinek szemében.

Ellenzékben a szocialista politikusok azért dohogtak a Fidesz jóléti gyakorlatára, mert drasztikusan átrendezte a látható és a láthatatlan – tehát adókedvezményekben realizálódó – transzferjövedelmeket, méghozzá a tehetős középrétegek javára és a szegény rétegek rovására. „Az Orbán-kormány fordított Robin Hood – dörögte Kovács László –, a szegényektől elvesz és a gazdagoknak ad.” A párt szakpolitikusai perverz újraelosztásról beszéltek, és érzékeltették, hogy ha ismét kormányozni fognak, akkor helyreállítják az igazságos elosztási arányokat. A kampány televíziós csúcspárbajában Medgyessy Péternek már érezhetően bizonytalanabb volt a hangja: be kellett látnia, hogy a biztos bukás kockázata nélkül nem ígérheti meg a középrétegeket támogató ellátások és kedvezmények megszüntetését. Jövedelem-átcsoportosítás helyett maradt hát a kiadások növelése. A szocialista–liberális kormány eleve kényszerpályán kezdett mozogni: folytatta az elődje által megkezdett megalapozatlan költekezést, ráadásul a jóléti újraelosztás szerkezetét csak nagyon csekély mértékben rendezte át, és meg sem kísérelhette a szegények helyzetének érdemi javítását.

A Fidesz esete a mediánszavazóval

Kétségtelen, hogy a választások előtti hónapokban már a jobboldal is kényszerpályára került, a kampány élet-halál harcában újabb és újabb kedvezményeket kellett ígérnie szavazóinak.

A Fidesz valamikor a Bokros-csomag elfogadása idején kezdte el felépíteni a maga világos, mindenki számára érthető társadalompolitikai programját. A hatalom megszerzésére készülve nem árult zsákbamacskát. Egyértelművé tette, hogy nem a jövedelmi különbségek mérséklését, nem is a legszegényebb rétegek helyzetének javítását tekinti céljának, hanem azt, hogy a támogatásokat középre koncentrálja a „dolgozó és gyereket nevelő középrétegeknek” kedvezve. Szegmentált, tehát különböző rétegeket „érdemük” szerint különféle eszközökkel és eltérő mértékben támogató rendszert tart kívánatosnak. Nem csak politikájának kedvezményezettjeit nevezte meg szokatlan nyíltsággal, de azokat is, akiket szembeállított kegyeltjeivel. Kövér László már 1995. március 14-én, a Bokros-csomag kapcsán megfogalmazta ezt a pénzügyminiszterhez intézett kérdésében: „…milyen családmodellt, illetve milyen életmódot folytató családokat fog majd az új rendszer támogatni. Szembenézett-e ön és a kormány azzal a várható veszéllyel, hogy a szociális támogatásból kirekesztettek, illetve a továbbra is támogatottak közötti szociális feszültség etnikai színezetet is kaphat?” A kérdés őszinte volt. A Fidesz nem egyszerűen konzervatív, hanem kimondottan szegényellenes alternatívát körvonalazott. Retorikájából hiányzott a trickle down effect ígérete; egy pillanatig sem áltatott senkit azzal, hogy politikájának hozadéka majd lecsurog a szegény rétegekhez.

A Fidesz által vázolt társadalompolitikának nem csak a születésszám növelése a célja, hanem az, hogy lehetőleg az általa érdemesnek és támogatandónak tartott rétegek körében növekedjék a születések száma. Ez utóbbi célkitűzés a magyar szociálpolitikában a nyolcvanas évekre nyúlik vissza, és ennek szolgálatára dolgozták ki annak idején a jövedelemarányos GYED-et (gyermekgondozási díjat).

Végezetül a „társadalomtervezés” gondos politikai számítással egészült ki. A Fideszt marketing-pártként szokás jellemezni, amelyik többre tartja a csomagolást a tartalomnál, a „mediatizált politikai térben” eleresztett üzeneteket a megvalósítandó programnál. Erről szó sincs: a párt olyan programmal állt elő, mintha kampánystratégái a választások megnyerésén túl a mediánszavazó teóriáját is igazolni akarták volna.

E szerint az elmélet szerint a választók érzéketlenek a pártok elvont eszményei iránt, ehelyett pontosan kiszámítják, hogy számukra hol van a közkiadások és az adók mértékének optimuma. Ezt követően megismerkednek a pártok programjaival, megállapítják, hogy melyik pártprogram áll legközelebb saját optimumpontjukhoz, majd elindulnak szavazni. A mandátumokért versengő pártok elvont jelszavait sem kell túlságosan komolyan venni. A pártok számára valójában az okozza a legnagyobb fejtörést, hogy miként tudják a legtöbb szavazatot besöpörni, miközben az optimumpont minden egyes szavazópolgár esetében másutt van. Igazodási lehetőséget a mediánszavazó megcélzása kínál: ha az összes választópolgár optimumpontját egy skálán ábrázoljuk, akkor a mediánszavazó az a személy, akihez képest a magasabb és alacsonyabb szintű közkiadásokat, illetve adókat előnyben részesítő személyek száma pontosan megegyezik. Ő a megtestesült politikai közép, az ő preferenciái határozzák meg a források elosztását. Az elmélet szerint a közkiadások folyamatosan közelítenek ahhoz a ponthoz, amely maximalizálja a mediánszavazó hasznát. A teória egyúttal azt is sugallja, hogy nem szabad a kelleténél jobban haragudni a politikai pártokra, elvégre csak alkalmazkodni igyekeznek a megrendelő elvárásaihoz.

A győzelem kapujában a Fidesz azt mondta, amit szakértői szerint a mediánszavazó hallani akart. Azt ígérte, hogy éppen az ellenkezőjét fogja csinálni annak a politikának, amit a gazdasági stabilizációval együtt a szocialista–liberális kormány lenyomott a társadalom torkán. Pontosan célzott kedvezményeket kínált jól megválasztott csoportoknak; egyedül a családi pótlék ismételt univerzálissá tétele volt csalétek, mivel a program eltitkolta, hogy valójában a családi pótlék további devalválását tervezi.

Újraporciózás

Hatalomra jutását követően a Fidesz-kormány sorra beváltotta ígéreteit. A miheztartás végett a kormány megkülönböztette a családpolitikát és a szociálpolitikát – mintha nem ugyanarról a jóléti újraelosztásról lenne szó –, jelezve, hogy nem kíván magyarázkodni az ellátások és kedvezmények igazságosságáról: az elosztási arányokat a kormány prioritásai határozzák meg, és ezekről kár vitázni. A distinkció észrevétlenül csusszant át a köztudatba; négy évvel később a szocialisták is megtartották azt a jóléti ügyekért felelős minisztérium elnevezésében.

A Fidesz-kormány nemcsak kiadásokat takarított meg, de egyben a szavazója – „a magyar polgárok” – szívének legmélyebb húrjait pengette meg, amikor befagyasztotta a (kiegészítő családi pótlékká átnevezett) rendszeres gyermekvédelmi támogatás értékét,[1] devalválta a fix összegű gyermekgondozási segélyt (GYES) és megszüntette a tartós munkanélküliek jövedelempótló támogatását. (Ez a három ellátás a három legszegényebb segélyezett csoportnak jutott a korábbi években.) A munkanélküli járadék időtartamát megkurtította, a rendszeres szociális segély folyósítását közcélú munkavégzéshez kötötte.[2] Ugyanakkor ismételten bevezette a jövedelemarányos, tehát a magasabb jövedelműeknek kedvező gyermekgondozási díjat. A ciklus negyedik évében a kormány már több pénzt tervezett az 57 ezer GYED-ben részesülő, mint a 200 ezer GYES-en lévő ellátására. A GYED mellett a kormány legfontosabb társadalompolitikai eszköze a családi adókedvezmény ismételt bevezetése és folyamatos bővítése volt, valamint a nagyvonalú építési hiteltámogatási rendszer.

A jobboldali kormány alaposan átrendezte a jóléti kiadások szerkezetét. 2000-ben még a családi pótlék volt a legdrágább, két évvel később már az önkormányzatok szabad és kötött felhasználású normatív támogatása mögé a második helyre csúszott, ami önmagában is jelzi az ellátás értékvesztésének mértékét. (A kilencvenes évek eleje óta a családi pótlék értékének mintegy kétharmad részét elveszítette.) A családi adókedvezmények összege már 2001-re „felzárkózott” a harmadik helyre. Előirányzata szerint a kedvezmény révén a költségvetés több pénzről mondott le, mint amennyi a gyermekgondozási segély és a gyermekgondozási díj együttes összege volt.

2000 és 2002 között a családi pótlék előirányzata lényegében nem változott. Az összes jóléti kiadás és kedvezmény átlagos növekedésénél nagyobb mértékben növekedett a terhességi gyermekágyi segély és a gyermekgondozási segély előirányzata, de az utóbbi növekedése csak látszólagos volt. A gyermekgondozási segély előirányzata ugyanis 2000-ben drasztikusan, az előző évi teljesítési összeg 62%-ára csökkent, majd 2001-től ismételten jelentősen nőtt. De a 2002. évi előirányzat még így is csak az 1999. évi teljesítés 85,6%-a. Drasztikusan nőtt a családi adókedvezmények előirányzata; a 2002. évi előirányzat a 2000. évi összeg 170%-a, az 1999. évi teljesítési összegnek pedig 229%-a. Számítások szerint 2001-ben a teljes igénybe vehető összeg 135 milliárd forint volt, ehhez képest a költségvetési előirányzat 82,2 milliárd forinttal számolt, tehát úgy kalkulált, hogy az igénybe vehető összegnek ténylegesen csak 61%-át fogják igénybe venni. Ténylegesen 2001-ben 91,7 milliárd forint összegű családi adókedvezményt vettek igénybe, ami a teljes igénybe vehető összeg 68%-a volt.[3] Az önkormányzatok szabad és kötött felhasználású normatív támogatása az átlagoshoz hasonló mértékben emelkedett.

Az önkormányzatok által igénybe vehető központosított előirányzat – tehát a mára megszűnt munkanélküli jövedelempótló támogatás, az aktív korú nem foglalkoztatottak rendszeres szociális segélye, az időskorúak járadéka és a rendszeres gyermekvédelmi támogatás (kiegészítő családi pótlék) normatíván felül visszaigényelhető hányada[4] – 2000-ben 59,4 milliárd forint volt. A következő évben ez az előirányzat már csak 52,9 milliárd forint volt, és a 2002-es büdzsé is csak 55,6 milliárd forintot irányzott elő. A 2001. és a 2002. évi költségvetés már egy összegben tartalmazza ezt a tételt, de nyilvánvaló, hogy a nominálértékű csökkenés oka az, hogy a megszűnt, illetve kifutott munkanélküli jövedelempótló támogatás szerepét nem vette át a rendszeres szociális segély, jóllehet az önkormányzatok számára a rendszeres szociális segély – a közvetlen társfinanszírozás arányának 75%-ra emelése miatt – semmivel nem kerül többe, mint a korábbi jövedelempótló ellátás finanszírozása. Ugyanakkor a közcélú foglalkoztatás előirányzata dinamikusan nőtt; 2000-ben 3,7 milliárd, 2001-ben 10,5 milliárd, 2002-ben pedig 14,5 milliárd forint volt.

A jóléti kiadásokon belül a legnagyobb, több mint 5%-os veszteséget a családi pótlék szenvedte el, míg a legnagyobb mértékben, 5-6%-kal a családi adókedvezmény növekedett. A legszegényebb családoknak jutó gyermekgondozási segély, illetve gyermeknevelési támogatás együttes összege 10-11% körül mozgott, a másik legfontosabb szegényellátás, a rendszeres gyermekvédelmi támogatás (kiegészítő családi pótlék) is változatlanul a teljes jóléti büdzsé 8-9%-át vitte el, bár részesedése néhány tizeddel csökkent. Az önkormányzatok szabad és kötött felhasználású normatív támogatása lényegében tartotta egyharmados részesedését az összes jóléti kiadásból.

Jelentősen megváltozott a transzferjövedelmek eloszlása az egyes jövedelmi csoportok között. Csökkent az alsó jövedelmi ötöd részesedése a munkanélküli járadékból. A munkanélküli járadék a jövedelemskála közepére koncentrálódott. Az anyasági támogatás eloszlása viszont széthúzódott; az alsó jövedelmi ötöd részesedése 2%-kal nőtt, míg a felső jövedelmi ötöd részesedése 5%-kal, tehát 9%-ról 14%-ra növekedett. Lényegében nem változott az alsó jövedelmi ötöd részesedése a nyugdíjakból és a családi pótlékból; az alsó jövedelmi ötöd kapja a családi pótlék 33%-át, ugyanakkor a felső jövedelmi ötöd részesedése a családi pótlékből jelentősen, 13%-ról 20%-ra növekedett. Ezzel párhuzamosan az önkormányzati segélyek eloszlása drasztikusan megváltozott; az alsó jövedelmi ötöd részesedése a segélyekből 1998 és 2001 között 24%-ról 50%-ra emelkedett. A segélyezés célzottsága tehát jelentősen javult, de ez egyúttal azt is jelenti, hogy számottevő mértékben széttöredezett ezen jövedelmek eloszlása: a magas és közepes jövedelműek, a munkaviszonnyal rendelkezők inkább adókedvezményekben, járadék típusú ellátásokban részesültek, a legszegényebb családok pedig segélyekben.[5]

A fideszes politikusok kormányzásuk végén elégedetten szemlélték a négyéves politikájuk nyomán kirajzolódó elosztási törésvonalakat, és biztosak voltak abban, hogy megint sikerül pontosan megcélozni a mediánszavazót. Az MSZP „jóléti rendszerváltás” szlogenje a Fidesz elosztási prioritásaiba kötött bele, de ellentétben a kormánypárt magabiztosságával a szocialisták saját ígéreteik mellett görcsösen bizonygatták, hogy nem nyúlnak a meglévő kedvezményekhez, így kénytelenek voltak „ráígérni” a Fidesz jóléti kínálatára. A kormánypárt is újabb adókedvezményekkel kecsegtetett, és további ígéreteket igyekezett kicsikarni kihívójától. Öngyilkos verseny kezdődött.

A Bokros-csomag öröksége

Az MSZP határozott szegénységet enyhítő politikát ígért, és – a rendszerváltás óta elsőként – elkötelezte magát, hogy javít a romák helyzetén. Jó oka volt erre. A kilencvenes évek második felében elindult gazdasági fellendülés ugyanis nem állította meg a jövedelmi egyenlőtlenségek további növekedését, legfeljebb csak a növekedés mértékét fékezte.[6] A felső jövedelmi tized átlaga nagymértékben, az alsó tized átlaga kisebb mértékben elszakadt a középső résztől.[7] A legalsó jövedelmi tized pozíciója nem javult. A foglalkoztatottak száma 2000-ig mintegy 200 ezer fővel bővült, majd a növekedés kifulladt. Hiába csökken tíz éve a regisztrált munkanélküliek száma, a magyarországi foglalkoztatottsági ráta az egyik legalacsonyabb Európában: a májustól 25 tagú EU-ban csak három országban kedvezőtlenebb a helyzet.[8] Az alacsony foglalkoztatottsági arány a magyar társadalom legsérülékenyebb pontja, a tartós munkapiaci kirekesztettség pedig a legsúlyosabb szegénységi kockázati tényező. És még egy ijesztő adat: a nem roma népesség körében a szegények aránya a gazdasági fellendülés nyomán valamelyest csökkent, ám a romák körében egyre csak növekszik. A legszigorúbb szegénységi küszöb szerint 2001-ben a roma háztartásfők nem kevesebb, mint 61,5%-a volt szegény, míg az össznépesség körében ez az arány 10,3% volt.

Ellentétben azonban riválisaik négy évvel korábbi kampányával, a szocialisták nem mondhatták, hogy végképp eltörlik a közelmúltat, és a jóléti jövedelmeket a legszegényebb rétegek megsegítésére csoportosítják át, hacsak nem akarták a következő négy évet is az ellenzéki oldalon tölteni.

A szocialistáknak egyetlen igazodási pontjuk lehetett saját kormányzati praxisukból, a Bokros-csomag által vázolt és a kilencvenes évek derekán kisebb részben meg is valósított modell. A Bokros-csomaghoz tartozó ideális elosztási gyakorlat a társadalom minden szegmensére kiterjesztett teljesítményelv és az öngondoskodás mellett a maradékelvű, szigorúan rászorultsági alapon, célzottan és kimérten adagolt támogatásokból áll. Az újraelosztásnak egyetlen mércéje van, a minden területre kiterjesztett vertikális méltányosság. Az állam csak annak nyújthat támogatást, ellátást, kedvezményt, felsőoktatási tandíjmentességet stb., aki maga nem képes állni a költségeket. Ezenkívül a reformterv lélegzetelállító maximákat tartalmaz: például a közalkalmazotti, köztisztviselői bértábla megszüntetését, a közszférában teljesítménybérezést és drasztikus létszám-leépítést, az egészségügyben több biztosítós versengő finanszírozást, a felsőoktatásban a teljes, az oktatói bérköltség egészét fedező tandíjakat, a közigazgatásban az önkormányzatok drasztikus összevonását stb.

Pénzügyminiszterként Bokros Lajos feladata az akut válságkezelés volt, és rendkívüli felhatalmazása birtokában tetemre hívta a szocialista és posztszocialista elosztási és ellátási rendszer egészét – már csak ezért sem zárták szívükbe programját a szocialista mezei hadak. Úgy ültek négy évig az ellenzéki padsorokban, úgy nézték végig a hangsúlyozottan a Bokros-program ellenében kidolgozott fideszes társadalompolitika diadalát, hogy közben maguk sem azonosultak az ezerszer elátkozott Bokros-csomag jóléti filozófiájával. Az MSZP büszke volt a Horn-kormány stabilizációs sikereire, de a Bokros-csomag jóléti reformjait a szocialisták legszívesebben kitörölték volna a maguk és szavazóik emlékezetéből. Csakhogy ez nem sikerülhetett: a stabilizációs műtétet végrehajtó szigorú pénzügyminiszter egyszer és mindenkorra nyílttá tette a korábban rejtett társadalompolitikai dilemmákat, és minden politikai szereplő számára megkerülhetetlenné tette az állásfoglalást.

Bokros Lajos jóléti reformkoncepciója a jóléti állam elleni jobboldali neoliberális érveket vegyíti a liberális szocializmuskritika lényegi állításaival, és igyekszik levonni azokból saját gyakorlati következtetéseit.[9] Az államszocializmus liberális bírálói evidenciának tekintették és tekintik, hogy a jóléti transzferek, dotációk és kedvezmények a magasabb jövedelműeknek kedveznek, így minél nagyobb az újraelosztás aránya, annál nagyobb egyenlőtlenséget gerjeszt. Az első állításban sok igazság van. Az ártámogatásokból azok kasszíroznak többet, akik többet fogyasztanak. Az ingyenes köz- és felsőoktatás finanszírozásából azok profitálnak többet, akik az iskolarendszert tovább használják. Az adókedvezményeket azok tudják igénybe venni, akiknek ehhez elegendő a jövedelmük. Az építési hiteltámogatásokat azok tudják igénybe venni, akik eleve hitelképesek, stb.

Ebből azonban nem következik feltétlenül a második állítás; nem igaz, hogy minél nagyobb az újraelosztás, annál nagyobb egyenlőtlenségeket gerjeszt. A jóléti transzferjövedelmek visszavonása nagyban növelné a jövedelmi különbségeket, függetlenül attól, hogy a jóléti jövedelmek eloszlása mennyire igazságos. A Világbank 2000-ben készült jelentése szerint Magyarországon a rászorultsági elven, jövedelemteszt alapján juttatott szociális segélyek „elszivárgási” rátája volt a legnagyobb,[10] míg az univerzális transzferek elszivárgása kisebb mérvű volt. Nem kétséges, hogy a felsőoktatásban tanulók között átlagot meghaladó arányban vannak magasabb jövedelmű családok gyerekei, és ők a felsőoktatásból kimaradó többséggel fizettetik meg tanulmányaik költségeit. De ha egy kormány úgy akar igazságot tenni, hogy a tényleges költségeket fedező tandíjat vezet be, azzal nem az esélyegyenlőséget növelné, hanem végképp bezárná az egyetemek és főiskolák kapuit a szegények előtt.

A Bokros-program fájdalmas, 17%-os reálbércsökkenés árán véghezvitte a stabilizációt, és fenntartható, tehát nem egyensúlyromboló, növekedési pályára állította a gazdaságot. Ezt mindenféle elméleti megfontolás nélkül korszakos jelentőségű eredménynek tarthatták a baloldali–liberális kormány támogatói, és pontosan tudták ezt jobboldali bírálói is.

A tágabb államháztartási reformkoncepció teljesítményelven, öngondoskodáson és maradékelvű jóléti elosztáson alapuló társadalomképet vázolt – ezt a víziót a liberális elitcsoportok érezhették és érezhetik magukénak, egészen addig, amíg nem érintette-érinti az SZDSZ számára fontos területeket. Csak egy példa: az SZDSZ az önkormányzatiság elvének súlyos sérelmét látja a személyi jövedelemadó központosított hányadának növelésében, illetve az átengedett hányad újraelosztásában. Pedig az átengedett SZJA újraosztott hányadának drasztikus növelése során az Orbán-kormány éppen a rászorultsági elvet érvényesítette, szöges ellentétben általános elosztási gyakorlatával, míg a liberális polgármesterek – mindenekelőtt Demszky Gábor – az adóbevételek leginkább igazságtalan, a gazdag településeknek kedvező elosztását követelik, szöges ellentétben a liberális elosztási elvekkel. De az SZDSZ járta ki a felsőoktatásban tanulók létszámának dinamikus növelését és a diplomás minimálbért is – mind, mind vörös posztó a volt pénzügyminiszter szemében.

Végezetül a harmadik olvasat: a reformkoncepció egyszerűen a jövedelmek átcsoportosítását követeli a szegényebbek támogatására – ezt az elvet akár a baloldal is jó szívvel felvállalhatná. Csakhogy a program összességében nem csökkenti a jövedelmi különbségeket, viszont növeli a munkanélküliséget, és nem ösztönöz a foglalkoztatás bővítésére. A legsúlyosabb fejtörést azonban a politikai marketing okozza: a volt pénzügyminiszter által vázolt nagy államháztartási reformhoz, de annak bármely eleméhez is aligha lehetne megszerezni a szavazók többségének támogatását. Ezt maga a szerző is tudja, ezért a Bokros-szövegek moralizáló, hitvitázó stílusa.

Az MSZP kísérletezett ugyan a light polgárháborús hangulatú kampányt követően az árokbetemetéssel és a „nemzeti közép” megkörnyékezésével, de be kellett látnia, hogy igazságosabb jóléti elosztást ígérő csokrával a mediánszavazót nem tudja meghódítani.

Száz nap és a vízözön

Hivatalba lépését követően a Medgyessy-kormány első száznapos csomagjával kívánta hitelesíteni a „jóléti rendszerváltás” ígéretét, és 208,7 milliárd forintos többletköltség, valamint a lakossági összjövedelem további 2,5%-os növelése árán igyekezett elodázni a kegyetlen jóléti dilemma eldöntését. A törvénymódosítás szöveges indoklása maga állapította meg, hogy a lakosság reáljövedelme ezáltal gyorsabban növekszik, mint a termelékenység, a fogyasztás növekedése meghaladja a GDP növekedését, és mindez veszélyezteti az ország versenyképességét és stabilitását. A 2003-as költségvetés újra a versenyképességet romboló, a termelékenység növekedését meghaladó 6-7%-os reálbér-növekedéssel számolt, és 4-4,5%-os GDP-növekedésről álmodozott – megint csak a kormányzati előterjesztés megállapítása szerint.

Első másfél évében a kormánynak három jóléti prioritása volt.

A legszegényebb rétegeket elérő támogatásokat csak nagyon mérsékelten növeli a családi pótlék 20%-os emelése, a 13. havi családi pótlék bevezetése és a jogosultság növelése. A családi pótléknak mintegy 33%-a jut a legalsó jövedelmi ötödnek. Kifejezetten a legszegényebb családokon segít a rendszeres gyermekvédelmi támogatás 9,1%-os emelése 2003-ban.

Az alsó középrétegek jövedelmi pozícióit javította az 50%-os közalkalmazotti béremelés és a diplomás minimálbér bevezetése, és persze az a tény, hogy a béremelést követően a kormány aligha állhat elő a közalkalmazotti létszám csökkentésének programjával.

A harmadik elem talán a legfontosabb és a leginkább rejtett: az adókedvezmények részleges átcsoportosítása. A minimálbér adómentességének bevezetése ugyanis csökkenti az igénybe vehető családi adókedvezmény mértékét, méghozzá anélkül, hogy a kormány nyílt színvallásra kényszerülne. A családi adókedvezmények előirányzata 2003-ban mintegy 20 milliárd forinttal, tehát a korábbi év előirányzatának 74%-ára csökkent, a 2004-es előirányzat 4 milliárd forinttal nőtt. Az adókedvezmények átcsoportosításából az alacsonyabb jövedelmű, de fix munkajövedelemmel rendelkező rétegek profitálnak. A kormány kissé meglazította az Orbán-kormány jóléti politikájának „méregfogát”, de kihúzni nem merte.

A száznapos osztogatás egyéves stabil népszerűséget adott a Medgyessy-kormánynak. Akkor tört meg a lendület, amikor kiderült, hogy elkerülhetetlen az újabb megszorító csomag. Végül decemberben a kormány, összevissza nyilatkozatokat követően, rákényszerült az első igazán népszerűtlen döntésére, a lakáshitel-támogatás drasztikus szűkítésére. A tétova kormányfői nyilatkozatok megpedzették, hogy a támogatási rendszer igazságtalan volt, de ennek nem lehetett hitele: a kommunikációs stáb nem tudja elhitetni, hogy a kormány elvi megfontolásokból cselekedett, és nem azért, hogy helyrehozza saját bakiját.

Az elmúlt években módosult jövedelem-eloszlást figyelembe véve a legszegényebb rétegek helyzetén döntően háromféle transzferjövedelem emelése segíthetne. A családtámogatási rendszer elemei közül mindenekelőtt a gyermekgondozási segély és az önkormányzatok által, de törvényileg meghatározott normatív elvek szerint folyósított kiegészítő családi pótlék kedvezményezettjei tartoznak a társadalom legszegényebb rétegeihez. A gyermekgondozási segély összegének emelésére vagy a GYES és a GYED összevonására azonban a Medgyessy-kormány nem vállalkozott. A kételeművé alakított munkanélküli-ellátás második eleme, a rendszeres szociális segély szintén a legszegényebb családokat támogatja. Ennek az ellátásnak a megítélése azonban a jelenlegi szabályozás szerint teljes egészében a települési önkormányzatok diszkrecionális döntésétől függ. Ezen a helyzeten a kormány csak a munkanélküli-ellátó rendszer átfogó reformjával tudna változtatni, amire szintén nem vállalkozott.

A szegényeken persze minden támogatásnál hathatósabban segítene a foglalkoztatás bővülése. A foglalkoztatási mutatók azonban árnyalatnyit sem javultak, sőt, sok jele van annak, hogy a munkaerő megdrágulása miatt jó néhány cég leépíti hazai üzemét, és olcsóbb országot keres. Elemzők szerint ezért nem csak a Medgyessy-kormány a felelős, hanem a 2000 óta tartó túlköltekezés és a bérek megalapozatlan növekedése. Mindenesetre ez a legkeserűbb fejleménye a közelmúltnak.

Romapolitika

Senki sem állíthatja, hogy a Medgyessy-kormányt elvtelen számítás vezette, amikor elkötelezte magát a romák helyzetének javítására. A romákat célzó politikai lépések mindegyike népszerűtlen. Ugyanakkor a kormány vérszegény jóléti reformjai eleve megszabták a romákat érintő politika korlátait. A magyarországi roma közösségek szociális és lakáshelyzete annyira rossz, munkapiaci kirekesztettsége olyan mértékű, hogy kizárólag emberi jogi, diszkriminációellenes eszközökkel lehetetlen valódi változtatásokat elindítani. A romákat segítő politikához pénz kell, nagyon sok pénz, és a Medgyessy-kormány éppen a lehetséges forrásokat nem biztosította azáltal, hogy nem mert érdemi fordulatot végrehajtani a jóléti újraelosztásban.

A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal a kisebbségi ügyekben teljesen érdektelen Igazságügyi Minisztérium keretei közül visszakerült a Miniszterelnöki Hivatal szervezetébe. Ugyanakkor a romaügyek elkerültek a hivataltól, és a kormány önálló, többpillérű romapolitikai szervezeti rendszert alakított ki.

A Miniszterelnöki Hivatalban létrejött romaügyekért felelős politikai államtitkárság és a Romaügyi Hivatal tényleges mozgástere attól függött, hogy milyen mértékben sikerül érvényesíteni az egyes minisztériumokban a romapolitikai célokat. Az eredeti elképzelések szerint a legfontosabb tárcák élére miniszteri biztosokat neveztek volna ki. A folyamat azonban már a kezdet kezdetén elakadt, mert a tárcák zöme sikeresen ellenállt. Csak az Oktatási Minisztérium élére neveztek ki megfelelő jogkörrel bíró és megfelelő források – 2003-ban 750 millió forint – fölött rendelkező miniszteri biztost, Mohácsi Viktória személyében.

A Foglalkoztatási és Munkaügyi Minisztériumban néhány hónapig az Esélyegyenlőségi Főigazgatóság pótolta a romaügyi reszortfelelőst egészen addig, amíg igazgatóját, Lévai Katalint kinevezték esélyegyenlőségi tárca nélküli miniszterré. Nem csak a főigazgatóság megszervezése volt kompromisszum eredménye – egy szervezeti egység feladata lett a fogyatékosok, a nők és a romák esélyegyenlőségének javítása –, de a minisztérium is csak azzal a feltétellel jöhetett létre, hogy nem igényel többletforrásokat. A főigazgatóság 2003-ban 79,7 millió forinttal gazdálkodott, amiből csak néhány rendezvény és konferencia megszervezésére futotta. A 2004-es költségvetésben már nyomát sem találjuk ilyen előirányzatnak.

Az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium – azóta lemondott – helyettes államtitkára, Hegyesiné Orsós Éva megkísérelte önállóan megjeleníteni a tárca többéves stratégiájában a roma közösségek speciális egészségügyi problémáit. A telepfelszámolás feladata a Földművelési és Vidékfejlesztési minisztériumból átkerült a Miniszterelnöki Hivatalhoz. Az FVM-be romaügyi referensi és nem miniszteri biztosi kinevezést kapott Osztojkán Ágnesnek sem hatásköre, sem önálló forrásai nincsenek.

Horváth Aladár a miniszterelnök politikai tanácsadójaként néhány hónapig befolyásos személy volt. A választások előtt Medgyessy Péter Horváth Aladárban látta a leendő kormány romapolitikájának első számú reprezentánsát, de az MSZP megakadályozta, hogy a radikálisnak tartott egykori SZDSZ-es képviselő, majd polgárjogi aktivista befutó helyet kaphasson a párt országos listáján. Pedig Horváth Aladár miniszterelnöki tanácsadóként éppenséggel nem a radikális politizálás híve volt, hanem a szegénységet enyhítő jóléti fordulatot támogatta. Jóléti fordulat hiányában ez taktikai gyengéje volt. Aztán az OCÖ-beli politizálásával dupla vagy semmi játszmába kezdett, és – puccsszerű megbuktatásával – vesztett.

Miniszteri kinevezését követően Lévai Katalin sokat szereplő, strapabíró, offenzív politikusként gyakran és következetesen szólalt meg a fogyatékosok, a nők, a homoszexuálisok és persze a romák jogainak védelmében. Elszántan verekedett a diszkriminációellenes törvényért, igaz, az eredeti koncepció néhány fontos elemét nem sikerült megmentenie. Akárhogyan értékeljük szerepét a szűkebb romapolitikában, emberi jogi elkötelezettsége és következetes fellépése példa nélküli a magyar politikában.

A romapolitika szereplői között nem volt zavartalan az együttműködés. Horváth Aladár más csapásirányban gondolkodott, mint Teleki László. Az Oktatási Minisztérium miniszteri biztosa, Mohácsi Viktória többször is szembekerült Lévai Katalinnal, főként a jászladányi iskolaügy kapcsán. Az oktatási tárca joggal vélte úgy, hogy integrációs politikájának hitele múlik azon, sikerül-e megakadályozni a jászladányi alapítványi iskola elindítását. A tanév megkezdését követően Lévai Katalin azt nyilatkozta, hogy esélyt kell adni az elhíresült alapítványi iskolának. Csúnyán összekaptak Mohácsi Viktóriával. Ugyanebből az okból nem nézték jó szemmel az Oktatási Minisztériumban a Miniszterelnöki Hivatal, illetve a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal által támogatott konfliktuskezelő projekteket. Különösen a NEKH által Jászladányon gründolt „integrációs munkacsoport” keltett ellenérzéseket; az autentikus cigány kisebbségi önkormányzat és a roma szülők legázolásával létrehozott alapítványi iskola megnyitását követően az „integrációs munkacsoportban” helyet kapott a polgármester, a polgármester OCÖ-elnökké avanzsált felesége, és a NEKH által felkért konfliktuskezelő szakértő, viszont kimaradt a helyi roma közösséget ténylegesen képviselő volt OCÖ-elnök.

Lévai Katalin 2004-től gyakorlatilag már nem tárca nélküli miniszter, hanem önálló Esélyegyenlőségi Kormányhivatal élén áll. A Miniszterelnöki Hivatalból a Romaügyi Hivatalt – igazgatósággá lefokozva – az új kormányhivatalba integrálják; a Romaügyi hivatalt eddig helyettes államtitkári rangban vezető Berki Judit ehhez nem kívánt asszisztálni. Az integráció tükrözi a kormány romákkal kapcsolatos politikájának lényegét: valódi jóléti fordulat helyett a diszkriminációellenes, emberi jogi szemlélet kerül előtérbe.

A kormány eddigi romapolitikájának legfontosabb eleme az Oktatási Minisztérium integrációs erőfeszítése volt. A folyamat fékezésére a tárca új, integrációs normatív támogatási konstrukciót dolgozott ki, amely a felzárkóztató normatív támogatás mindenkori összegének háromszorosa.[11] Az integrációs normatíva, illetve felkészítés kiegészül egy 50 bázissal létrehozandó integrációs hálózattal és egy roma közösségi házakat fejlesztő Phare-programmal. A gyógypedagógiai beiskolázás gyakorlatán egyelőre nem sikerült változtatni.[12] A gyógypedagógiai normatíva aránya 2003-ban újabb csúcsot döntött: az általános iskolai felső tagozatos normatíva 226%-a lett, igaz, 2004-ben 220%-ra csökkent.

A jászladányi botrány azt is megmutatta, hogy kemény önkormányzati ellenállás esetén a minisztérium tehetetlen a helyi szegregációs törekvésekkel szemben. Az alapítványi iskola létrehozását, amit a kisebbségi ombudsman minden további nélkül alkotmányellenesnek minősített, 2002-ben még sikerült megakadályozni, mivel a helyi cigány kisebbségi önkormányzat dacolt a lincshangulattal, és nem adta áldását a roma és nem roma gyerekek teljes oktatási elkülönítését célzó lépéshez. Októberben a falu megértette, hogy ki kell sajátítania a roma közösség képviseletét, és nem lesz akadálya az iskola kettéosztásának. (Azért gondoljuk el az analóg helyzetet: Romániában a 2004-ben esedékes választásokon nem jut mandátumhoz a megosztott RMDSZ, viszont bejut a parlamentbe a Gheorghe Funar vezette „Magyar Nemzeti Koalíció”, és indítványozza a magyar tannyelvű iskolák bezárását.)

A tárca 2003 őszén már megalázottan szemlélte a politikájával teljesen ellentétes szegregációt Jászladányban. Ráadásul a kormány is kihátrált a minisztérium mögül – ennek volt jele az esélyegyenlőségi miniszter „békítő” nyilatkozata, valamint a NEKH konfliktuskezelő szakemberének részvétele a helyi „integrációs bizottságban” –, és így már Magyar Bálint sem vállalhatta a konfliktust.

Ugyancsak nem bírt az Oktatási Minisztérium a borsodi oktatáspolitikusokkal. Az ózdi Ady Endre Kollégiumot 620 ezer eurós Phare-támogatásból újították fel, hogy falai között létrehozzanak egy roma tehetséggondozó középiskolai kollégiumot. Az akkoriban Pokorni Zoltán vezette minisztérium pályáztatás helyett eleve kijelölte a két kedvezményezett várost – Szolnokot és Debrecent. A debreceni közgyűlés azonban nem lelkesedett azért, hogy a várost, illetve annak középfokú intézményeit megterheljék a program keretében beiskolázott vidéki roma fiatalokkal. Sürgetett az idő, és Pokorni Zoltán maga döntött Ózd mellett. Az Ady Endre Kollégium a túléléséért küzdve kapva kapott az ajánlaton, ráadásul a szerződés csak a felújítás részleteit tartalmazta, a szakmai programot már nem.

A kormányváltást követően kezdődött az első tanév: a tárca Phare-irodája tehetetlenül szemlélte, hogy a kollégium teljesen inkompetens igazgatója semmiféle szakmai programot nem indít, viszont a minisztérium által a projekt támogatására felkért, tapasztalt szakembereket kitiltja a kollégiumból. A fenntartó megyei önkormányzat szocialista oktatáspolitikusai is világossá tették, hogy saját szakmai elképzeléseiket követik, és nem hajlandóak együttműködni a minisztériummal. Az első évfolyamra beiratkozott roma diákok zöme már az első évben kibukott.

Az aktív és pénzbeli munkanélküli ellátó rendszer változatlan maradt, és nem módosultak a romákat célzó foglalkoztatási és képzési projektek sem. A szaktárca 2004-es költségvetésében mindössze két Phare-projekt érinti a romákat, igaz, a Nemzeti Fejlesztési Terv Humán erőforrás fejlesztés Operatív programjának több prioritása is érinti a romák foglalkoztatási helyzetének javítását. Az egészségügyi tárca Egészség Évtizedének Johann Béla Nemzeti Programja egyebek mellett a szűrővizsgálatok és az ellátás kiterjesztését és elérhetőségének fejlesztését, az egészségre veszélyes telepek rehabilitációját, a környezeti veszélyek megszüntetését, az egészségügyi szakszemélyzetnek célzott továbbképzéseket ígéri. A minisztérium illetékes főosztályának 2004-re tervezett költségvetése ugyanakkor mindössze 50 millió forint.

A telepek megszüntetését a kormány lényegében feladta. A feladat a Miniszterelnöki Hivatalhoz került, de sem a 2003. évi, sem pedig a 2004. évi költségvetés nem irányoz elő forrásokat a romatelepek felszámolására, de még csak új koncepció sem készült. A Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumban 2001-ben készült el a Miklóssy Endre által jegyzett tervezet, amely öt év alatt 43 milliárd forintot különített volna el a telepek felszámolására vagy rehabilitációjára, lényegében a települési önkormányzatokra bízva a döntést a kétféle fejlesztés között. A tervezetet a Cigányügyi Tárcaközi Bizottság elutasította. Erre a feladatra is a Nemzeti Fejlesztési terv kínált pótlólagos forrásokat. Eredetileg a telepfelszámolás a Regionális Fejlesztési Operatív Program külön alintézkedésének feladatai között szerepelt, ám ez később eltűnt a tervezetből, helyére a városi területek rehabilitációja került. De erre a programra is csak 30 ezernél népesebb városok pályázhatnak, és csak olyan városrészek fejlesztésére, ahol legalább ötezer fő él. Ez gyakorlatilag kizárja a romatelepek megszüntetését a programból.

A Medgyessy-kormány első hivatali évében felélte azokat a pénzügyi és politikai tartalékokat, amelyek révén valamelyest javíthatott volna a romák helyzetén. Számottevő támogatásnövekedés hiányában a „romafinanszírozás” álságos és átláthatatlan szisztémája sem változik. Másfél éve készül a romák esélyegyenlőségét elősegíteni hivatott új középtávú intézkedési terv. Az eddig elkészült verziók szerint az egyes minisztériumok változatlanul megcímkézik és romacélú kiadásként számolják el saját kiadásaik néhány tételét, arra hivatkozva, hogy az adott programnak roma résztvevői is vannak. Ezeket az összegeket a Cigányügyi Tárcaközi Bizottság összesíti, majd beszámol a romatámogatások dinamikus növekedéséről. Esetleg 2006-ban megint fontos lehet a 100-150 ezer roma szavazat.

Táblázatok

Központilag finanszírozott, gyermekes családoknak nyújtott támogatás, kiegészíto családi pótlék, illetve a családi adókedvezmény előirányzatainak változása (Mrd. Ft.)
 

Forrás: költségvetési törvények

A szegények arányának alakulása a roma és nem roma családokban a rendszerváltás után

Forrás: TÁRKI

Jegyzetek

[1]   Az ellátás összegét 400 forinttal megemelték, majd befagyasztották. Tehát megszüntették az eredeti jogszabály által biztosított indexálás lehetőségét; korábban ugyanis az összeg a mindenkori öregségi nyugdíjminimum 20%-a volt.

[2]   Az aktív korú nem foglalkoztatottak rendszeres szociális segélyének folyósítása a jogosultság megszerzésétől számítva egyéves időtartamra korlátozódott, azzal a megszorítással, hogy a munkanélküli 2-12 hónapig közcélú munkát köteles végezni. A jogalkotó tehát az önkormányzatokra bízta annak megszabását, hogy az ellátás mekkora hányadát kívánják pénzben folyósítani, és mekkora hányadát kívánják közcélú munkavégzéssel helyettesíteni. Ugyanakkor a segély társfinanszírozása a megszüntetett jövedelempótló ellátáshoz hasonlóan alakult át: a kifizetett segély összegének 75%-át az önkormányzatok a szociális normatíván felül visszaigényelhetik.

[3]   L. erről Ferge Zsuzsa: A költségvetés szíve. Beszélő, 2001. február.

[4]   Az ellátások költségeinek kisebb részét az önkormányzatok fedezik a szociális és gyermekjóléti normatív támogatás terhére, nagyobbik részét pedig a központi költségvetés utólag, tehát a kifizetést követően visszatéríti az önkormányzatoknak. A visszatérítendő költséghányad előirányzatát nevezi a költségvetés központosított előirányzatnak.

[5]   TÁRKI Monitor-vizsgálat. Idézi Mózer Péter: A társadalompolitika hatásai; a jövedelmi egyenlőtlenségek és a szegénység alakulása. Budapest, József Attila Kulturális és Szociális Alapítvány, 2002. kézirat.

[6]   1998 és 2001 között a Gini együttható értéke az amúgy is magas 32%-ról 33,1%-ra növekedett.

[7]   Összességében a fogyasztási egységekre számolt ekvivalens felső és az alsó jövedelmi tized átlaga 1998 és 2001 között 7,23-ról 7,91-re növekedett.

[8]   A görög, az olasz és a lengyel foglalkoztatottsági ráta kedvezőtlenebb, mint a magyar, a spanyol mutató pedig hasonló.

[9]   L. Bokros Lajos: 130 pont. Élet és Irodalom, 2003. karácsonyi szám.

[10]   Tartós szegénység. Szociális védelem és a munkaerőpiac a világban. Európa és Közép-Ázsia régió, 2000.

[11]   Ezt a normatívát az iskolafenntartó önkormányzatok abban az esetben igényelhetik, ha a minisztérium által felkínált programokból választva felkészítő kurzust szerveznek, és vállalják, hogy az adott intézményben, illetve az adott településen évente legalább 10%-kal csökkentik az etnikai szegregáció mértékét.

[12]   A gyógypedagógiai képzésbe ma már a roma tanulók 22%-át irányítják, ami minden korábbinál magasabb arány.

• Játéktér