Dzseferzon Tamás [Solt Ottilia]

Nyomtatóbarát változat

A kérdések…


A miniszterelnök az alábbi kérdéseket tette fel az Alkotmánybíróságnak:

1. A köztársasági elnök kinevezési, illetve felmentési jogkörének gyakorlása szempontjából megvalósulhat-e az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara közvetetten, egy szabadságjog sérelme által? Az államszervezet demokratikus működésének fogalma magában foglalja-e az egész társadalom demokratikus működését, beleértve az egyes szabadságjogok maradéktalan érvényesülését is, vagy csak a szűkebb államszervezethez tartozó, a törvényhozói, a bírói és a végrehajtói hatalmat gyakorló szervek működését? Sérti-e a sajtószabadságot, ha az államfő teljesíti a miniszterelnöknek a közszolgálati tájékoztatási eszköz vezetőjének felmentésére irányuló, a hatályos törvényi rendelkezéseknek megfelelően előterjesztett javaslatát?

2. Támaszthat-e a köztársasági elnök feltételeket (pl. egy törvény elfogadását) a kinevezési, illetve felmentési javaslat teljesítésével kapcsolatban?

3. Felmentésre irányuló előterjesztés esetén mire terjedhet ki a köztársasági elnök mérlegelési jogköre (tekintettel az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban foglalt, a kinevezés esetében fennálló, korlátozott mérlegelési jogkörre)?

4. A kinevezési, illetve felmentési javaslat teljesítésének megtagadását kell-e, illetve milyen körben kell megindokolnia a köztársasági elnöknek?

A köztársasági elnök írásban fejtette ki álláspontját az indítványban felvetett kérdésekkel kapcsolatban. Ennek lényege:

1. Az államszervezet akkor működik demokratikusan, ha a demokratikus jogállamiság és az ahhoz szorosan kapcsolódó alkotmányos rend fenntartása és működtetése alapvető követelményként magában foglalja a szabadságjogok tiszteletben tartását és védelmét.

2. Az alkotmány 29. §-a értelmében Magyarország államfője a köztársasági elnök, aki kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett.

Ez az „őrködés” nem korlátozódik arra, hogy a köztársasági elnök megállapítja az állami intézmények működési zavarát, és lépéseket tesz ennek kiküszöbölésére, hanem magában foglalja azokat az eseteket is, amikor az államszervezet – bár belsőleg zavartalanul működik – esetleg éppen a formailag kifogástalan működésével sérti a polgárok alapvető demokratikus jogait (az alkotmányos alapelveket). A köztársasági elnök ilyen tevékenysége az alkotmányellenes helyzetek megelőzését, a veszélyhelyzetek elhárítását jelenti. Ha az „őrködés” eredményes, az alkotmányellenes állapot nem következik be.

Az alkotmányosság őrzése a köztársasági elnök feladatkörében más területen, más időben és más eszközökkel valósul meg, mint a többi hatalmi ág jogvédő vagy alkotmányvédő tevékenysége. Az elnöki alkotmányvédelmet éppen az indokolja, hogy jogszerű cselekvés is ellentétbe kerülhet valamely alkotmányban rögzített, demokratikus alapelvvel. Az elnöki alkotmányvédelem nemcsak arra irányul, hogy az államszervezet formailag jogszerűen működjön, hanem arra is, hogy ez a jogszerű működés az alkotmányos elveknek is megfeleljen. Ezért e feladathoz tartozik az elnök joga arra, hogy mérlegelje: konfliktusban van-e az államszervezet működése az alkotmányos elvekkel, és arra is, hogy eze-ket az elveket alkalmazza politikai döntései során.

3. A közszolgálati tömegkommunikációs eszközök vezetőinek kinevezését – és ebben a körben a köztársasági elnök feladatát – az alkotmány nem az egyszerű „államtitkári jellegű” kinevezések között tartja számon, hanem a sajtószabadság elvének elismerése és védelme keretében, kétharmados törvénnyel rendeli szabályozni. Az egyszerű „államtitkári jellegű” kinevezéseknél a kinevezési jog általában a kinevezés vagy felmentés megtagadásának jogát is magába foglalja. Ezzel szemben a kétharmados médiaelnök-kinevezési törvény esetében az államszervezet demokratikus működése feletti őrködés alkotmányi előírása a köztársasági elnök kötelességévé teszi a kinevezés vagy a felmentés megtagadását, ha az alkotmány intenciója szerinti konszenzus meglétét nem észleli.

4. Az információk – a demokrácia feltételeként rögzített – szabad áramlását csak minden politikai befolyástól független média tudja biztosítani. A megfelelő törvényi rendezés hiánya miatt még monopolhelyzetben lévő közmédia szabadsága pártatlanságában nyilvánulhat meg. Ezt a pártatlanságot úgy biztosították, hogy a média működési rendjét az alkotmány kétharmados törvénnyel rendelte szabályozni, a média vezetőit pedig a pártok között létrejött egyetértés alapján jelölték ki. Ezzel lehetett elejét venni annak, hogy valamely párt, politikai erő kizárólagos (vagy túlnyomó) befolyást szerezzen a média felett, és ezzel befolyásolja az információk áramlását, korlátozza azt a lehetőséget, hogy az állampolgárok egyenlően jól informált helyzetben legyenek ahhoz, hogy megválasszák és felelősségre vonják vezetőiket. A jelenlegi speciális körülmények között a közmédia szabadságát törvényi rendelkezések helyett a pártok közötti megállapodás biztosítja. Ezért a médiaelnökök kinevezésére, felmentésére konszenzust nem teremtő előterjesztésnek vagy ilyen előterjesztések sorozatának teljesítése azt a súlyos veszélyt foglalja magában, hogy egy alapjog, a sajtószabadság alkotmányellenes korlátozást szenved. Ez pedig az alkotmányosságnak, az államszervezet működése demokratikus voltának az alkotmányban is nevesített esetekhez fogható súlyos zavarát jelenti.

A válaszok

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy:

1. A köztársasági elnök – ha a kinevezéshez megkívánt törvényi előfeltételek fennállnak – akkor tagadhatja meg a kinevezést, ha alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná. Utóbbi szempontból a köztársasági elnök kizárólag a személyre tett javaslatot vizsgálhatja felül. A kinevezési jogkör alkotmányos gyakorlásának feltételeit nem lehet kiterjesztően értelmezni.

Az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát a köztársasági elnök a kinevezési jog gyakorlásával összefüggésben akkor állapíthatja meg, ha alapos okkal arra következtet, hogy a személyre tett javaslat teljesítése miatt a kinevezéssel érintett szerv alapfeladatainak ellátására – beleértve a szerv működésével kapcsolatos alapvető jogok intézményes védelmét is – képtelenné válnék.

A kinevezés megtagadásával a köztársasági elnök az államszervezetnek a kinevezéstől alapos okkal várható, másként el nem hárítható, azonnal és közvetlenül fenyegető zavara esetén élhet. A kinevezés megtagadása nem használható fel olyan elvont – a konkrét személyi javaslattól függetlenül is fennálló – veszélyek kiküszöbölésére, amelyek az államszervezet demokratikus működését érintő jogi szabályozás hézagos voltából vagy a jogi garanciák hiányából adódnak. Ezek orvoslására a köztársasági elnöknek az alkotmányban biztosított más eszközök állnak rendelkezésére.

2. A köztársasági elnök a kinevezés vagy a felmentés törvényi feltételeinek teljesülésén túlmenő további feltételeket nem támaszthat.

3. A köztársasági elnök a felmentést köteles megtagadni, ha a jogszabályi előfeltételek nem teljesültek. A kinevezés tartalmi okból való megtagadásának feltételei a felmentésre értelemszerűen akkor alkalmazhatók, ha a felmentett személy hatáskörét vagy feladatát újabb kinevezési aktus közbejötte nélkül olyan személy gyakorolná, akire nézve fennállanak a kinevezés megtagadásának feltételei.

4. A kinevezési javaslat teljesítését elutasító döntésből ki kell tűnnie, hogy a javaslatot a köztársasági elnök mely jogszabályi feltétel hiánya miatt utasította el, illetőleg ki kell tűnniük azoknak a tényeknek, amelyekből a köztársasági elnök alapos okkal arra következtetett, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná.

Az aggályok

Dr. Vörös Imre alkotmánybíró az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezési hatáskörével való indítványozói visszaélésnek minősítette az olyan eseteket, amelyekben a jogalkotó, illetve a végrehajtó hatalom a döntés felelősségét – alkotmányértelmezés kérése címén – az Alkotmánybíróságra kívánja hárítani. Megítélése szerint az Alkotmánybíróság a miniszterelnöki indítvány érdemi tárgyalásával alkotmányos hatáskörét – egy elvi szinten feltételezett parlamentáris köztársaság modelljét alapul véve – messzemenően túllépte.

Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró véleménye szerint a köztársasági elnök jogállásával kapcsolatos vég nélkülinek látszó értelmezés azt a veszélyt hordozza, hogy az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás és a parlamentarizmus egyik lényeges intézményét, az államfői funkciót üresíti ki, gyengíti az államfő kiegyensúlyozó szerepét, és ezzel erősíti a kormány hatáskörét.

Dr. Schmidt Péter ezzel cáfolta azt a megállapítást is, miszerint „az alkotmányból nem vezethető le olyan konstrukció, hogy… a kormány és a köztársasági elnök egymást kölcsönösen korlátozva és ellensúlyozva konszenzuson alapuló döntéseket hoznak…”. Hiszen pontosan az alkotmányból vezette le (mind most, mind a korábbi döntésekhez fűzött – dr. Kilényi Gézával és dr. Vörös Imrével közös – különvéleményében), hogy „megosztott hatáskör” jött létre „a köztársasági elnök és a kormány (a kormány elnöke, illetve a miniszterek) között minden olyan esetben, amikor a kormánynak vagy tagjainak javaslattételi jogot, majd a kinevezés érvényességéhez miniszteri ellenjegyzést biztosított". Ennek lényege az, hogy „a résztvevők egyike sem dönthet kizárólagosan, azaz közöttük konszenzusnak kell létrejönni…”.

Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye lényegében dr. Schmidt Péter azon álláspontját erősíti, miszerint nem járható a köztársasági elnök kinevezési jogának tartalmi korlátozásához a politikai felelősség hiányára utaláson keresztül vezető út.

Dr. Kilényi Géza bebizonyította, hogy a köztársasági elnök széles körű jogi felelőssége rendkívül szigorú mértékű és ezzel az államszervezet felső szférájában egyedülálló: sem az országgyűlési képviselőt, sem a kormány tagját, sem az Alkotmánybíróság tagját vagy a bírót nem terheli ilyen mértékű felelősség. A köztársasági elnök jogi felelősségre vonását és állásából való elmozdítását ugyanis bármely (akár egyetlen, akár gondatlan) alkotmány- vagy törvénysértés megalapozhatja. A kormány tagja – ezzel szemben, a miniszterelnök elhatározása alapján – akár sorozatos alkotmány- vagy törvénysértéseket követően is megmaradhat a funkciójában.

Az értékelések

A kormány az Alkotmánybíróság határozatait tudomásul vette. Egyben megállapította, hogy korábbi gyakorlatát nem kell felülvizsgálnia, hiszen az eddig is megfelelt az alkotmány rendelkezéseinek.

A köztársasági elnök nyilatkozatában üdvözölte az Alkotmánybíróság határozatait, és örömét fejezte ki, hogy rögzítésre kerültek azok az alapelvek, amelyek döntéseiben eddig is vezették, nevezetesen az, hogy a véleménynyilvánítás szabadságának, a sajtószabadságnak (ezen belül a közmédia szabadságának) a fogalmába szervesen beletartozik a tájékoztatás függetlensége az államtól, a kormánytól, a pártoktól, politikai és más erőktől.

A kormánykoalíció képviselői egyértelműen igazoltnak látták eddigi álláspontjukat, szerintük a köztársasági elnök nem tehet mást, mint hogy felmenti a rádió elnökét.

Az ellenzéki képviselők úgy értékelték, hogy az Alkotmánybíróság meghagyta a köztársasági elnök mérlegelési jogát.

A vélemények különbözősége (az alkotmánybírói véleményeké is!) egyet bizonyítanak: a rádió elnökének felmentési ügye nem jogi (még csak nem is alkotmányjogi), hanemkifejezetten politikai kérdés. Jogi érvekkel – összefüggően és szinte cáfolhatatlanul – éppúgy bebizonyítható minden álláspont, mint ahogy az ellenkezője is.

Az itt felmerülő jogi probléma – egy neves jogászunk, dr. Nehéz-Posony István szerint – egyébként is nagyon könnyen megoldható: az alkotmány 30/A § (1) bekezdés m pontja szerint a köztársasági elnök dönt mindazokban az ügyekben, amelyeket külön törvény a hatáskörébe utal. A Magyar Rádió elnöke kinevezését, felmentését az 1990. évi LVII. törvény utalja a köztársasági elnök hatáskörébe. A köztársasági elnök döntési joga tehát fennáll. A döntés pedig (legalább) két lehetőség – jelen esetben a felmentés és a felmentés megtagadása – közül az egyik kiválasztását jelenti.

Az Alkotmánybíróság maga sem cáfolta ezt az értelmezést, sőt rögzítette azt is, hogy „a tényállás, azaz a súlyos veszély fennállásának megállapítása a köztársasági elnök értékelésétől függ…”, ez az értékelés adja „alapos okát” annak a „következtetésnek”, hogy a „javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná”. A „következtetés” pedig – most már a szavak általános értelmét alapul véve – a döntésre jogosult személy szubjektív megnyilvánulása.

És ami megválaszolatlanul maradt

Az Alkotmánybíróság elvont alkotmányértelmezésre alkalmatlannak minősítette a – „megvalósulhat-e az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara közvetetten egy szabadságjog sérelme által”, illetve – „az államszervezet demokratikus működésének fogalma magában foglalja-e az egész társadalom demokratikus működését, beleértve az egyes szabadságjogok maradéktalan érvényesülését is, vagy csak a szűkebb államszervezethez tartozó, a törvényhozói, a bírói, és a végrehajtó hatalmat gyakorló szervek működését” kérdések egyes „vonatkozásait”.

Hogy e kérdéseket részben (?) megválaszolatlanul hagyták, annál is inkább meglepő, mert az Alkotmánybíróság – kerülve, hogy alkotmányértelmezése „az indítványra okot adó konkrét ügyben való állásfoglalássá” váljon – arra a kérdésre, miszerint a felmentésre irányuló előterjesztés esetén mire terjedhet ki a köztársasági elnök jogköre, azt az elvont (?) választ adta, hogy a felmentés csak akkor tagadható meg, ha „a felmentett személy hatáskörét és feladatát olyan személy gyakorolná az adott funkció megüresedésére irányadó előírások folytán, akire nézve fennállnak a kinevezés megtagadásának feltételei” (értsd: ha nincs kinevezett alelnök). A tétel címe: „absztrakció Csúcs-ra járatása.”

Végül is a kedves Olvasóra marad annak megválaszolása, hogy melyik a tágabb a társadalom és az állam közül (és így melyik fér bele a másikba, melyiknek kell tekintettel lennie a másikra). Döntse el az Olvasó azt is, melyik államszervezet „demokratikus” működésére bízza magát és családját: arra, amelyik csak egyesével korlátozza vagy szünteti meg az állampolgár szabadságjogait, vagy arra, amelyik egyszerre szünteti meg az összeset.

A válasz lehet elvont vagy konkrét.

Kisegítő kérdés nincs…

• Beszélő