Kőszeg Ferenc

Nyomtatóbarát változat

Akármi történik is, a törvényszöveg lényeges megváltozására aligha számíthatunk. Nyomon követve a tervezet alakulását, végig a kormány első félidejének két éve alatt, csak azt állapíthatjuk meg, hogy készítői egyre inkább központosított, egyre inkább hierarchikus, kasztszerű rendőrséget képzelnek maguknak.

Cikkünk első része a rendőrség irányításának és az önkormányzatokkal való kapcsolatának kérdéseivel foglalkozik. A jövő héten szólunk a rendőr jogállásáról és az állampolgár joga állásáról.

---

A pártállamban a rendőrség látszólag szigorúan hierarchikus rendben működött. Az elvi döntések a pártközpontban születtek, az elvi irányítás a nevezetes KAO – a közigazgatási és adminisztratív osztály – feladata volt. Az országos rendőrfőkapitány egyúttal a belügyminiszter helyettese, tőle függtek a főkapitányok, azoktól a kapitányok és így tovább. A valóságban azonban egy megyei főkapitány legalább úgy tartott a megyei pártbizottság első titkárától, mint a belügyminisztertől. Hogy melyiküktől jobban, az a pillanatnyi erőviszonyoktól függött.

Reformerek és ellenzékiek

A pártállam bomlása idején követelésként fogalmazódott meg, hogy legyen vége a minisztériumi kézi vezérlésnek. „Megfontolandó, hogy a szolgálat legfelső parancsnoki szintjét elválasszák a minisztériumi vezetés szintjeitől” – mondta 1989. március 1-jén tartott előadásában Verebélyi Imre, a belügyi-közigazgatási reformfolyamat legfőbb szakértője, jelenleg a Belügyminisztérium közigazgatási államtitkára. Az egymástól elválasztandó szolgálatok – rendőrség, határőrség, állambiztonság, tűzoltóság – főparancsnokai Verebélyi tervezete szerint az Országgyűlésnek kellene kineveznie, vagy – az országgyűlési bizottság állásfoglalása után – a köztársasági elnöknek. A belügyminiszter ebben a rendszerben „nem a szolgálat folyamatos vezetője, hanem csak felügyelő és rendkívüli esetekben intézkedő közigazgatási szint”. Ha mindenről a miniszter, a minisztérium dönt, a szolgálatok minden döntést „felcsúsztatnak”, és ez elmossa a parancsnoki felelősséget. Helyi szinten ellenben a „fogyasztói felügyeletnek” kellene markánsabb szerepet kapnia. „Ami a rendőrségi feladatokat illeti, ezek egy része szerintem jól elviselné a tanácsi (önkormányzati) szervezési módot” – mondta Verebélyi épp három esztendeje.

E tervezettől teljesen függetlenül hasonló javaslatokat-követeléseket fogalmazott meg az SZDSZ is 1989 februárjában. „A Belügyminisztériumról és a rendőrségről” szóló írás, amely a Kék könyv talán legkorábbi darabja volt, az állambiztonsági szervezet és a Belügyminisztérium elkülönítését követelte s a központosított bűnügyi meg a decentralizált helyi rendőrség szervezeti különválasztását ajánlotta. Holott Verebélyi és az SZDSZ szakértői nem beszéltek össze. Csak mindkét oldalon ismerték a rendőrségre vonatkozó nyugati tapasztalatokat (meg a magyar hagyományokat), és meg akartak szabadulni a pártállam szervezési modelljétől. Ez ugyanis nemcsak politikailag vált elviselhetetlenné, de az évek során az is kiderült róla, hogy akár a gazdaságban, az igazgatásban, sőt a rendészetben is rosszabb hatásfokkal működik, mint a nyugati világ látszólag kuszább szervezeti modelljei.

Különösen Verebélyi Imre hangoztatta e szakmai érveket. Fáradozása eredménnyel járt. A vezetésével folyó deregulációs munka befejezéseképpen a régi Országgyűlés utolsó ülésszakán megszüntette a belügyminiszter közvetlen irányítási jogát a rendőrséggel szemben. Volt hát mit jóvá tennie az új miniszter régi államtitkárának.

E jóvátétel már áprilisban megkezdődött. Egy szakmai-pártközi megbeszélésen, amely az új parlamenti pártok részvételével, de még a régi kormány felügyelete alatt és gyakorlata szerint jött létre, Verebélyi kijelentette: nincs többé értelme a doktriner ragaszkodásnak az önkormányzati rendőrség eszméjéhez, hiszen már van demokratikusan választott parlament, lesz demokratikusan választott kormány. Mire hát ez a nagy védekezés a központ hatalmával szemben? A hivatalba lépő új kormány nyomban meg is kezdte a küzdelmet a két reformgondolat – az önálló felelősséggel működő és s az önkormányzati – rendőrség eszméje ellen, a miniszteri irányítási jog visszaszerzéséért.

De ki nevezi ki a kinevezőt?

Az új kormány első rendőrségi törvénytervezete Horváth Balázs miniszterségének végére készült el. Ez a tervezet visszaállította volna a belügyminiszternek azt a jogát, amit az összedőlő pártállam elvett tőle, azt tudniillik, hogy a miniszter közvetlenül alája rendelt szervként irányíthatja a rendőrséget, nem csupán „jogszabályok és az állami irányítás egyéb eszközei” révén. E jogosítványt azonban a ’90. novemberi tervezet szerint még korlátozza a parlament és a köztársasági elnök. Az Országgyűlés „közvetlenül és bizottságai útján alkotmányos felügyeletet gyakorol a rendőrség felett”, azaz kinevezése előtt a bizottság meghallgatja az országos rendőrfőkapitány tisztségére jelölt személyt. A jelöltet a belügyminiszter javaslata, a miniszterelnök előterjesztése alapján végül a köztársasági elnök nevezi ki, öt évre.

A kinevezés törvényi szabályozására nagyon is szükség lett volna. A rendőrségről szóló 1974-es törvényerejű rendelet és a hozzá kapcsolódó minisztertanácsi rendelet a sok módosítás és a dereguláció következtében ugyanis olyan lyukacsos lett, hogy hatályos változata, amely pontosan meghatározza, hogy a rendőrkapitányokat a főkapitányok, a főkapitányokat az országos főkapitány nevezi ki, arról mit sem tud, ki nevezi ki magát az országos főkapitányt. Nos, némi nyomozás után ez is kideríthető: a már említett (1990. évi XXII.) deregulációs törvény. Csak az a visszás, hogy épp a legfőbb rendőri vezető kinevezéséhez nem ír elő a jogszabály se pályázatot, se parlamenti meghallgatást.

Az 1991-ben elkészült első tervezet lényegében változatlanul viszi tovább a ’90. novemberi szöveget. A későbbi (a ’91-es második) tervezet ellenben teljesen elhagyja a kinevezések rendjéről szóló szakaszokat, viszont részletezi a miniszter irányítási jogkörét. Eszerint a miniszter gyakorolja az ORFK vezetője felett a munkáltatói jogokat, és jóváhagyja az ORFK szervezeti és működési szabályzatát. A korábbi tervezettel ellentétben, amely ezt határozottan tiltotta, a miniszter egyedi ügyekbe is beleavatkozhat, sőt „az ügy érdemi eldöntésének kivételével utasításokat is adhat”.

A legújabb tervezet mindezeket a jogosítványokat megerősíti. Egyúttal vége a kertelésnek: az országos főkapitányt a belügyminiszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki. A parlamentnek és a köztársasági elnöknek a rendőrséggel kapcsolatban semmiféle jogosítványa sincs.

Az önkormányzati rendőrségtől a közbiztonsági bizottságig

Már említett bizottsági meghallgatásakor Horváth Balázs elárulta: a miniszterelnök nem ért egyet az önkormányzati rendőrséggel. Helyi maffiák alakulhatnak ki, mondta aggodalmasan. Verebélyi államtitkár megvigasztalta a hozzá fordulókat: egyelőre még nem érett a helyzet. Ma a legtöbb rendőri vezető ezt visszhangozza: még túl korai lenne önkormányzati rendőrséget létrehozni.

A kétharmados szótöbbséggel elfogadott önkormányzati törvény a helyi közbiztonságról való gondoskodást az önkormányzat feladatai közé sorolja.

Hogyan gondoskodhat azonban az önkormányzat bármiről is, ha semmiféle felhatalmazással nem rendelkezik hozzá?

A kialakult önkormányzati rendszer az önkormányzati rendőrség létrehozását valóban lehetetlenné teszi. A törvény megszüntette a megye közhatalmi funkcióját, de nem hozta létre a városkörzeti rendszert, amelynek eszméjét Erdei Ferenc vetette fel, és Bibó István dolgozta ki aprólékos gonddal, még a hetvenes években. A „város és vidéke”, a szervesen összetartozó körzetek helyett a törvény egyenrangúvá tette a várost a hozzá tapadó kistelepüléssel, a megyeszékhelyet az apró faluval s végezetül a fővárost a saját kerületeivel. Ugyanakkor érintetlenül hagyta a megyék intézmény- és hivatalrendszerét. Háromezer egyenrangú önkormányzati rendőrség valóban képtelenség – ezért nem szorgalmazza már az ellenzék sem az önkormányzati rendőrséget. Ebből azonban nem következik, hogy az önkormányzatoknak semmiféle befolyásuk ne legyen a rendőrségre.

A Horváth Balázs idején készült tervezet négy jogot biztosított volna az önkormányzatoknak. Az önkormányzat véleményezi rendőri szerv létesítését a területén; részt vesz a rendőri vezetők pályázatának elbírálásában; megállapodást köthet a rendőrség helyi szervével bizonyos közbiztonsági feladatok ellátásáról, és rendeletben feladatokat határozhat meg a helyi rendőrség számára. Az első 1991-es tervezet ezeket a szabályokat pontosította.

Időközben a parlament a rendőri vezetők kinevezése dolgában ennél többet is elért. 1990 novemberében a rendőrség hivatásos állományával kapcsolatos jogszabályok módosításáról szóló (1990. évi LXXXII. tv.) kétharmados törvény elfogadásakor jelentősnek tetsző kompromisszum jött létre a kormány és az ellenzék között. A kormány – még mindig Horváth Balázs – beleegyezett, hogy az önkormányzatoknak egyetértési (magyarán: vétó-) joga legyen a rendőrkapitányok kinevezésénél. Cserébe a budapesti és megyei főkapitányok kinevezésénél az ellenzék megelégedett a semmire sem kötelező véleményezési joggal.

Gyakorlatban a siker nem sokat ért. A kinevezéseknél nem vették figyelembe a pályázatokat elbíráló bizottság (ezekben részt vett az önkormányzatok képviselője is) véleményét, a vétójoggal pedig az önkormányzatok – minthogy nem ismerték a kinevezendő kapitányt – többnyire nem tudtak élni. Az 1990 decemberében kinevezett új belügyminiszter, Boross Péter kijelentette: nincs ínyére a pályázati rendszer.

1991 tavaszán a belügyi vezetés egyszerre próbált megszabadulni a pályázati rendszertől meg az önkormányzati vétójogtól, és próbálta meg törvényi szabályozással is helyreállítani azt, amit a gyakorlatban rendeletek révén (lásd keretes írásunkat) már úgyis visszaszerzett: a miniszter irányítási jogkörét.

Az ellenzék ismét kompromisszumot ajánlott. A kormány rendeletével, indokolt esetben, meghatározott időre megbízhatja a belügyminisztert a rendőrség közvetlen irányításával – így szólt a javaslat; pontosan ezt ajánlotta Verebélyi 1989-es dolgozatában. Az engedmény fejében az ellenzék azt kívánta, váljon teljes körűvé a vétójog: terjedjen ki a főkapitányokra, legyen megvétózható a rendőri vezető elmozdítása, de legyen lehetséges lemondatása is, ha a munkájáról szóló éves beszámolót az illetékességi területén működő önkormányzatok többsége kétszer el nem fogadhatónak minősíti. A megegyezéssel kecsegtető tárgyalásoknak hatalmi döntés vetett véget. Nincs kompromisszum – hangzott a verdikt. A kétharmados többséget sem a kormány javaslata, sem az ellenzéki módosítások nem kapták meg. Az önkormányzati hatásköröket szabályozó törvényben lyuk tátong a rendőrséggel foglalkozó fejezet helyén. A szabályozásból csak annyi maradt, hogy a rendőri vezető írásban beszámol az önkormányzatoknak tevékenységéről.

A múlt év decemberében valamennyi ellenzéki párt kifogásolta, hogy a törvénytervezet legfrissebb változata körülbelül annyi jogot ad az önkormányzatoknak, hogy kaphatnak egy rendőrőrsöt, ha megfizetik, de a működésébe nem szólhatnak bele.

Az ellenzéki kifogásokra a kormány azzal válaszolt, hogy felajánlotta, feltámaszt egy pártállami sóhivatalt, a Bűnmegelőzési Tanácsot. Az intézmény, a legújabb törvénytervezet szóhasználatával a: „bűnmegelőzési és közbiztonsági bizottság”, állást foglal a települési közbiztonság helyzetéről. Ha a bizottság és a rendőrségi vezető között véleményeltérés támad – a felettes rendőri vezető dönt. Nesze neked, önkormányzati szabadság!

Ugyanakkor a főkapitányi kinevezésekkel kapcsolatban az önkormányzatoknak még a véleményezési joga is megszűnne. Budapesten csak a kerületek mondhatnak véleményt kapitányukról, a főváros főkapitányáról nem. A megyék és a főváros helyett a köztársasági megbízott véleményez. Akinek ki is a főnöke? Ördögöd van, olvasó: ugyancsak Boross Péter.

A lakosság érzékeny a közbiztonságra. Nem nehéz olyan helyzetet, hangulatot teremteni – Budapesten már volt rá példa –, hogy az emberek azért, amivel elégedettek, a rendőrséget dicsérjék, azért, amivel elégedetlenek, az önkormányzatot szidják. Megtisztították az aluljárókat: végre határozottan lépett fel a rendőrség. Elviszik a tilosban parkoló autókat: eldemszkyzték. Holott a rendőrség mindkét ügyben a saját szakállára (meg Boross úr intésére) cselekszik – vagy nem cselekszik; a főváros joga, hogy jó arcot vágjon hozzá.

A rendőrség központosítása önmagában is hatalom. Kétszeresen az attól, hogy jól forgatható eszköze lehet az önkormányzatok lejáratásának.

(Folytatjuk)

• Beszélő