Halmai Gábor

Nyomtatóbarát változat

Az új alkotmány előkészítésének folyamata óhatatlanul is napirendre tűzte a több mint hat éve működő Alkotmánybíróság hatásköreinek, szervezetének és működésének értékelését, esetleges korrekcióját. Ezt sürgeti az a körülmény is, hogy a törvényhozásnak ez a hat esztendő kevésnek bizonyult az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló törvény elfogadásához.

Időről időre megfogalmazódnak politikai szándékok az alkotmányvédő testület hatalmának újragondolását – alapvetően csökkentését – illetően. Nincs ebben semmi rendkívüli egy olyan testület esetében, melynek döntései – akarva-akaratlanul is – sokszor korlátozzák a politikai döntéshozók mozgásterét, elsősorban a mindenkori kormányét. Ez a magyarázata annak, hogy a támadások leginkább a kormánytöbbség felől érkeznek, az ellenzéki erők – természetükből következően – inkább az alkotmánybírák védelmezőiként lépnek fel. Így volt ez az előző parlamenti ciklusban is, midőn az akkori koalíciós pártok érezték úgy – még ha erről ma hajlamosak is megfeledkezni –, hogy a taláros emberek megengedhetetlenül akadályozzák őket politikai céljaik megvalósításában. Emlékezzünk csak: a Zétényi–Takács-féle elévülési törvény alkotmánybírósági vétóját követően az MDF vezető politikusai arról értekeztek, hogy az Alkotmánybíróság egyáltalán nem szükségszerű eleme a jogállami berendezkedésnek. A párt igazságügyminisztere például az Alkotmánybíróság helyett egy parlamenti felsőház kezébe kívánta helyezni az alkotmányvédelem funkcióját. De említhetném a KDNP-t is, amely az 1994-es parlamenti választásokat megelőzően nyilvánosságra hozott programjában az alkotmányőrséget egy parlamenti tanácsadó szervvé akarta degradálni törvénymegsemmisítési jogának elvonásával. Torgyán József és pártja legendás ellenszenvből az alkotmánybírákkal szemben – mely a föld-reprivatizáció 1990-es alkotmánybírósági ellehetetlenítésétől datálódik – talán nem is érdemes külön megemlékezni.

A jelenlegi kormánykoalíció mindenekelőtt az úgynevezett Bokros-csomag szétszedéséért kárhoztatja az alkotmányőröket. A fő vádpont, hogy az alkotmánybírák a megsemmisítésekkel maguk vették át a gazdaságpolitika alakítását.

Az Alkotmánybíróság jövőjére vonatkozó elképzelések egyaránt érintik a testület hatásköreit, illetve szervezetét és eljárását.

Hatásköri problémák

A magyar Alkotmánybíróság – legalábbis ami a jogszabályok absztrakt ellenőrzését illeti – nemzetközi összehasonlításban is az egyik legszélesebb hatáskörrel rendelkezik. Tevékenységének középpontjába nem a konkrét esetek (az amerikai alkotmányban szereplő „cases and controversies”) kapcsán végzett alkotmánybíráskodás, hanem a jogszabályok absztrakt alkotmányossági vizsgálata került. A jogszabályok alkotmányszerűsége ellenőrzésének kétféle lehetőségével is rendelkezik a magyar Alkotmánybíróság.

Az egyik az úgynevezett előzetes normakontroll, amely például a francia Alkotmánytanács egyetlen hatásköre, mellyel meghatározott esetekben (pl. az alkotmány erejével bíró úgynevezett organikus törvényeknél) köteles is élni. A magyar Alkotmánybíróság az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy 50 képviselő indítványára alkotmányossági szempontból megvizsgálja egy törvényjavaslat aggályosnak ítélt rendelkezéseit. Az alkotmányellenesség megállapítása esetén azt az Országgyűlésnek vagy a törvényjavaslat benyújtójának kell megszüntetnie. Ennek a hatáskörnek a gyakorlásáról egyébként az alkotmánybírák, egy 1991-ben hozott határozatukban önként lemondtak, mondván, hogy ezzel tulajdonképpen a testület beavatkozna a törvényhozás még le nem zárult folyamatába. (A határozat 52 ellenzéki képviselőnek az első kárpótlási törvény még meg nem szavazott változata ellen benyújtott indítványa kapcsán született.) A köztársasági elnök indítványára az Országgyűlés által már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény alkotmányossága is megvizsgálható. Alkotmányellenesség esetén a köztársasági elnök mindaddig nem hirdetheti ki a törvényt, amíg az Országgyűlés az alkotmányellenességet meg nem szünteti. Ez történt végül is a kárpótlási törvénnyel.

Az ideig-óráig az új tartalmú alkotmánnyal együtt élő régi jogrendszer szisztematikus alkotmányossági átvizsgálásának igénye miatt a magyar alkotmányőrök tevékenységének súlyponti elemévé a bárki által, mindenféle érdekeltség nélkül kezdeményezhető utólagos absztrakt normakontroll vált. A nyugat-európai alkotmánybírósági gyakorlatban ilyen absztrakt normakontrollt általában csak meghatározott szervek nyújthatnak be, az államok egy részében – például NSZK, Olaszország, Spanyolország – kizárólag a parlament törvényeivel szemben, és a hatályba lépéstől számított meghatározott időn belül. Sőt olyan megoldás is létezik – például Ausztriában –, amelyben a parlament utólag felülvizsgálhatja az alkotmánybírósági ítéletet. A populáris akciónak ezzel a világszerte egyedülálló megoldásával a polgár is mintegy részesévé vált a régi jogrendszer átalakításának. Ilyen indítvány nyomán az elmúlt években számos olyan alkotmánybírósági döntés született, amelyek vagy az állami szervezetrendszert, de még inkább az alapvető emberi jogok szabályozását döntően befolyásolták. Ilyen állampolgári kezdeményezés nyomán került kialakításra a közigazgatási bíráskodás Magyarországon, így szűnt meg a halálbüntetés, kerültek kialakításra az adatvédelem, a tulajdonjog vagy a véleménynyilvánítási szabadság alkotmányos elvei is.

Az alkotmányellenesség utólagos megállapítását kezdeményező indítványban javasolni lehet a kifogásolt jogszabály teljes vagy részbeni megsemmisítését. Ilyen actio popularis típusú indítvánnyal bármely állampolgár megtámadhatja a magyar jogrendszer akármelyik jogszabályát és az állami irányítás úgynevezett egyéb jogi eszközeit is. Az utólagos normakontroll kezdeményezője lehet a bírósági eljárás felfüggesztése mellett a bíró is, ha az előtte folyamatban levő ügyben alkotmányellenesnek ítélt jogszabályt kellene alkalmaznia. Azokban az országokban, ahol az alkotmánybíráskodást a rendes bíróságok végzik, a jogszabály-felülvizsgálatnak csak ez a konkrét formája ismeretes. Itt a bíróság nem is feltétlenül rendelkezik az alkotmányellenesnek minősített jogszabály megsemmisítésének jogával, hanem csak annak alkalmazását tilthatja meg, mint például Japánban. Meg kell jegyezni, hogy a magyar rendes bíróságok nem túl aktívak az alkotmánybírósági eljárás kérelmezésében, még sosem érte el az évi harmincat az indítványok száma.

Az alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek jogsérelme egy alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette. A külföldi összehasonlításban rendkívül széles hatásköri lista deficitje ennek az egyéni panaszjognak az esetében mutatható ki. A magyar alkotmánybírósági szabályozás ugyanis – ellentétben a német, svájci, spanyol és osztrák megoldással – nem ismeri az úgynevezett közvetlen panaszt, midőn valaki alapjogaiban érzi sértve magát egy közigazgatási vagy bírói aktus által, anélkül, hogy a konkrét döntés alapjául szolgáló norma alkotmányellenességét is állítaná egyszersmind. Ezt a lehetőséget a svájci szabályozás a kantonális aktusokra, az osztrák pedig a közigazgatásiakra korlátozza.

A magyar panaszmegoldás szükségszerű következménye, hogy az Alkotmánybírósághoz hat év alatt beérkezett indítványok egy százalékát sem tették ki a panaszbeadványok. A magyar alkotmánybírák az elmúlt években néhány alkalommal megkíséreltek életet lehelni a panasz tetszhalott intézményébe. Az első ilyen precedensjellegű határozattal az alkotmánybírák megsemmisítettek egy konkrét bírói ítéletet.

Az Alkotmánybíróságnak a külföldi országok gyakorlatában szokatlan „önindító képessége” érvényesülhet akkor, ha megállapítja, hogy a jogalkotó szerv nem alkotmányellenes jogszabály kibocsátásával követett el alkotmányellenességet, hanem jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatának elmulasztásával. Ebben a nemcsak hivatalból, hanem bárki által kezdeményezhető eljárásban a mulasztás megállapítása esetén a jogalkotó szerv köteles eleget tenni az Alkotmánybíróság jogalkotásra szóló felhívásának. Ilyen mulasztás megállapítása történt például a médiatörvény hiánya kapcsán. Az alkotmánybírósági hatalom korlátaira utal, hogy a bírák által megállapított határidők sokszor eredménytelenül múltak el.

Az Alkotmánybíróság határozatait konkrét esetekkel kapcsolatban általában az alkotmány egyes rendelkezéseinek értelmezése alapján hozza meg. A törvény azonban – nemzetközi összehasonlításban ugyancsak meglehetősen szokatlan módon – meghatározott szervek indítványára az Alkotmánybíróságot felhatalmazta egyes alkotmányi szabályok absztrakt, nem konkrét esethez kapcsolódó értelmezésére is. Ilyen absztrakt alkotmányértelmező döntések születtek például a köztársasági elnök alkotmányos hatásköreivel kapcsolatban.

Az aktivizmus vádja

Az első hat év tapasztalatai alapján az Alkotmánybíróság jogosítványai közül elsősorban az előzetes normakontroll és az absztrakt alkotmányértelmezés bizonyultak olyannak, amelyek során a testület akarata ellenére sem volt elkerülhető az azonnali politikai hatás. De ettől a veszélytől olykor nem voltak mentesek az utólagos normakontrollra irányuló eljárások sem. Sokan ezzel a váddal illették a médiatörvény megalkotását sürgető – már említett – határozatot is, amelyben az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősítette, mégis hatályban tartotta a Magyar Rádió és a Magyar Televízió felügyeletével kapcsolatos kormányszintű szabályozást. Az előzetes normakontrollra és az absztrakt alkotmányértelmezésre irányuló indítványok egy-két kivételtől eltekintve égető politikai ügyekben érkeztek, és elég csak arra emlékeztetni, hogy az Alkotmánybíróság olyan politikailag jelentős határozatai születtek ezek nyomán, mint a kárpótlás, az úgynevezett Zétényi–Takács-féle törvényjavaslat, a köztársasági elnök hatásköre.

Az Alkotmánybíróságnak ráadásul a politikai folyamatokban való akaratlan részvétele miatt kapott bírálatok mellett szembe kell néznie a jogtudomány egyes képviselői részéről az „alapjogi aktivizmus” és a jogalkalmazás területére való illetéktelen beavatkozás vádjával is. Az alapjogi aktivizmus kritikájának lényege, hogy az Alkotmánybíróság törvénymegsemmisítő tevékenysége nem alapulhat olyan „szuperabsztrakt” alaptörvényi formulákon, mint amilyen a jogállamiság, az emberi méltóság vagy a jogegyenlőség.

Az alkotmánybírósági aktivizmus vádja keretében fogalmazódott meg egyes jogtudósok részéről, hogy a testület a törvényhozás számára előírt alkotmányos követelmények gyakorlatával beavatkozik a törvényhozásba. Kétségtelen, hogy különösen az utóbbi időszakban a német alkotmánybíróság gyakorlata alapján magyar kollégáik is előszeretettel alkalmazzák az „alkotmánykonform értelmezés” (verfassungskonforme Auslegung) gyakorlatát, vagyis azt, hogy a vizsgált jogszabály értelmezésére az alkotmányból levezethető követelményeket, elvont „alkotmányos értelmezési tartományt” határoznak meg. Ezzel a lehetőséggel az alkotmánybírák tulajdonképpen tágították törvényes hatásköreiket, hiszen anélkül, hogy alkotmányellenesnek nyilvánítanák a kifogásolt jogi normát, annak értelmezésére nézve adnak útmutatást. Miután pedig az alkotmányos értelmezési tartományra vonatkozó iránymutatás az alkotmánybírósági határozatok rendelkező részében jelenik meg, az mindenkire nézve kötelező.

Ugyancsak a törvény szabta hatáskörök Alkotmánybíróság által elvégzett tágításaként fogható fel az indítványhoz kötöttség szabadabb kezelése, vagyis az, hogy az indítványozó által támadott rendelkezések mellett a bírák olykor alkotmányossági vizsgálatnak vetnek alá a kifogásolt rendelkezéssel szoros tartalmi összefüggésben lévő más rendelkezéseket is, amelyek nem szerepelnek az indítványban. Szintén egyfajta aktivizmus nyilvánult meg abban, hogy az Alkotmánybíróság megpróbálta pótolni az úgynevezett „ideiglenes intézkedés” intézményének hiányát, azaz a vizsgált norma alkalmazásának a határozathozatalig történő felfüggesztését.

A magyar Alkotmánybíróság ítélkezési gyakorlatát ért jogtudományi bírálatok másik iránya azt veti a testület szemére, hogy azzal a már említett precedensértékű határozatával (57/1991), amellyel megsemmisített egy konkrét bírói ítéletet, megengedhetetlenül átcsúszott a jogalkalmazás területére, megsértve ezzel a Legfelsőbb Bíróság ítélkezési, jogorvoslati jurisdikcióját. E kritika a hatályos jogi szabályozás fényében kétségkívül megalapozott, amennyiben ez a döntés az Alkotmánybíróság hatáskörének contra legem kiterjesztő értelmezése nyomán született. Ettől független kérdés, vajon helyes-e a kritika mögött megbúvó azon elképzelés, miszerint a hatalommegosztás elve és az Alkotmánybíróság önálló hatalmi tényezőként való felfogása alapján elkerülendő, hogy az alkotmányvédő testület a bírói hatalom része legyen. Ráadásul ebben az esetben az alkotmánybírák nem az indítványozó által támadott jogszabályi rendelkezés nyelvtani-logikai értelmezéssel megállapítható szövegét vetették alá az alkotmányossági vizsgálatnak, hanem azt az értelmezést, amely a bírói gyakorlatban kialakult. Ettől kezdve az Alkotmánybíróság több esetben is kiterjesztette az alkotmányossági ellenőrzést az úgynevezett „élő jogra”.

Szervezeti, eljárási kérdések

Az Alkotmánybírósággal összefüggő szervezeti problémák közül a politika számára a legtöbb fejtörést kétségtelenül a bírák választásának módja okozta. Az alkotmánybírák személyére a parlamenti pártok frakcióinak egy-egy tagjából álló jelölőbizottság tesz javaslatot. A bizottság paritásos összetétele, ami az erősebb pártok nagyobb befolyását hivatott kiküszöbölni a bírák kiválasztásában, az 1994. évi parlamenti választásokat követően azt a paradox helyzetet eredményezte, hogy a jelölőbizottságban az ellenzéki pártok többségben vannak. Ezt a túlsúlyt ellensúlyozza ugyanakkor a kormánypártok kétharmados többsége, ami szükséges az alkotmánybírák megválasztásához.

Ugyancsak a bírák választásával összefüggő probléma a bírák újraválaszthatósága, amit a jelenlegi szabályozás lehetővé tesz. Az újraválasztás – másutt egyébként ismeretlen – lehetősége ugyanis magában hordja a veszélyét annak, hogy az erre aspiráló bíró igyekszik kedvében járni a választó parlamentnek. Egyesek szerint a mostani bírák azért „merik” lényegesen nagyobb arányban megsemmisíteni a jelenlegi parlamenti többség törvényeit, mint tették az első négy esztendőben, mert újraválasztásuk csak a következő törvényhozási ciklusban esedékes.

Az alkotmánybírósági eljárás egyik vitás pontja, vajon nem ad-e lehetőséget indokolatlan szubjektivizmusra, ha teljes egészében az Alkotmánybíróságon múlik, mikor tárgyal egy ügyet. Így fordulhat elő, hogy több mint ötéves indítványok tárgyában máig nem született döntés, míg az említett Bokros-csomag ügyében úgyszólván napok alatt.

Ugyancsak a kormány gazdasági stabilizációs programjának alkotmányossági vizsgálata vetette fel, hogy jelentős gazdaságpolitikai kérdések kapcsán a kormány kérhessen nyilvános meghallgatást a testülettől, felvonultatva esetleg tekintélyes külső szakembereket, ahogy az szokásos például a német alkotmánybíróság eljárásában. Természetesen ilyen esetben az ellenérdekű felek is képviseltethetnék magukat szakértőikkel, sőt az alkotmánybírák – ha szükségét érzik – további pártatlan hozzáértőket is meghallgathatnának. Így talán elejét vehetnénk annak, hogy az adott területen, speciális szakértelemmel nem rendelkező bírák a döntést követően keveredjenek sajtóvitába ténybeli kérdésekről, mint történt a Bokros-csomag új táppénzszabályai ügyében hozott határozat kapcsán. Vagy a lakáshitel-kamat ügyében, amikor indirekt módon arról is állást kellett foglalni, hogy melyek a gazdasági rendszerváltás kritériumai. Mint ismert, 1991-ben a piacgazdaságra való áttéréssel igazolták a kamatok állam általi egyoldalú felemelhetőségét, most pedig a kamatlábak és az infláció 1991-hez képesti változatlanságával a tiltást. Pedig ha meghallgatták volna azokat a közgazdász kutatókat, akik állítják: az igazi gazdasági rendszerváltást éppen a Bokros-csomag képviseli, talán más eredményre jutottak volna.

Módosítási elképzelések

Mind a már említett politikai jellegű kritikák, mind pedig az alkotmányozási folyamat keretében felmerültek javaslatok az Alkotmánybíróság hatáskörének átalakításával, az aktivizmus visszafogásával, illetve a szervezeti és eljárási problémákkal kapcsolatban.

Ami a szervezeti jellegű módosítási törekvéseket illeti, ezek közül egyértelműen üdvözlendő a kétségtelenül „macerás”, ám a fékek és ellensúlyok szempontjából garanciális jellegű jelölési és választási szabályozás fenntartása, illetve az alkotmánybírák újraválaszthatóságának tervezett tilalma. Az eljárási szabályok változtatásai közül szintén helyes a hivatalboli eljárás lehetőségének megszüntetése, valamint a kontradiktóriusság irányába tett szerény lépés. Ez utóbbi abban állna, hogy a törvény jogot biztosítana a jogalkotónak álláspontja írásbeli ismertetésére, az indítványozónak pedig a viszonválaszra.

Az alkotmány-előkészítés során kialakulni látszó konszenzus értelmében úgy tűnik, a jövőben az előzetes normakontroll az Alkotmánybíróság által kialakított gyakorlatnak megfelelően szűkül. Ugyanakkor a politikai szempontból kényes másik hatáskör, az elvont alkotmányértelmezés megváltoztatásának gondolata annak ellenére nem merült fel, hogy mind az amerikai, mind a nyugat-európai alkotmánybíráskodás önmérsékletének meghatározó jellemzője az úgynevezett tanácsadó vélemények (advisory opinion) adásától való tartózkodás.

Eltökéltség tapasztalható viszont az alkotmány-előkészítő atyák részéről az alkotmánybírósági aktivizmus egyik megnyilvánulása, a törvények alkotmányos értelmezési tartománya kötelező érvényű meghatározásának megtiltása vonatkozásában. Ez a követelmény úgy fogalmazódott meg a dokumentumokban, hogy az Alkotmánybíróságnak a jogszabályok megsemmisítésére irányuló joga nem jelentheti a jogszabály egyes rendelkezései tartalmának megváltoztatását.

Jelentősen – az eddigieknek mintegy 10 százalékára! – szűkülne az alkotmánybírósági indítványok száma annak, az alkotmány-előkészítési dokumentumokban szereplő javaslatnak a megvalósítása esetén, amely megszüntetné az utólagos normakontroll esetében a populáris akció lehetőségét. Ehelyett alkotmányjogi panasz keretében lenne mód a személyes érdekeltségüket igazolók számára egy jogszabály alkotmányosságának vizsgálatára. Ez a megoldás amellett, hogy megszüntetné a polgároknak szinte világszerte egyedülálló jogát arra, hogy konkrét esettől függetlenül is kifogásolhassák egy jogi norma alkotmányosságát, továbbra sem intézményesítené az „igazi” alkotmányos panaszt. A Nyugat-Európában honos valódi panasz ugyanis – a jelenlegi szabályozással ellentétben – nem korlátozódna azokra az esetekre, amelyekben a kifogásolt közigazgatási, illetve bírói aktusok alapjául szolgáló jogszabályok is alkotmányellenesek. Ennek a javaslatnak a megvalósulása esetén az Alkotmánybíróság tevékenysége közelítene a hagyományos bíráskodási működéshez.

Ehelyett – mintegy kompromisszumos megoldásként – felmerült az a megoldási lehetőség, hogy alapjogi ügyekben továbbra is a rendes bíróságok hoznák a végső döntést, ugyanakkor az alkotmányban biztosított jogok sérelme esetén elvi állásfoglalást lehetne kérni az Alkotmánybíróságtól, ami azután kötelezné az ügyben eljáró bíróságot döntése meghozatalakor. Ezzel a megoldással az Alkotmánybíróság nem lenne ugyan feljogosítva valódi alkotmányjogi panaszok végleges elbírálására, mégis az eset alkotmányossági megítélésével kötelező befolyást tudna gyakorolni konkrét sorsára.

Mindent összevetve a tervezett változtatások – nyilván a testület lehetséges depolitizálása érdekében – anélkül korlátozzák az Alkotmánybíróság eddig hangsúlyos absztrakt normakontrollal összefüggő hatásköreit, hogy egyszersmind helyét a hatalommegosztás rendszerében a törvényhozáshoz való jelenlegi közelsége helyett inkább a bíróságok irányába tolnák el.

• Befejezetlen jelen