Bragyova András, Lövétei István

Nyomtatóbarát változat

A hadsereggel, illetve az állam fegyveres erejével, ennek felépítésével, vezetésével, ellenőrzésével kapcsolatos alkotmányos jogszabályokat, a védelmi alkotmányt, magától értetődően kimagasló hely illeti meg minden állam alkotmányos struktúrájában. A fegyveres erők alkotmányos helyzetének és szerepének meghatározása az alkotmány egyik legfontosabb feladata.

Az, hogy az alkotmány és az alkotmányos jogszabályok sok kérdésben nem tartalmaznak egyértelmű – vagyis: csak egyféleképpen érthető és értelmezhető – rendelkezéseket a fegyveres erők alkotmányos helyzetével, és különösen nem a hadsereg vezetésével kapcsolatos hatás- és jogkörök megosztásáról, nem a magyar alkotmány különlegessége. A hadsereggel, a fegyveres erőkkel kapcsolatos szabályok a legtöbb alkotmányban csak akkor érthetők meg, ha az alkotmány szövege mellett még egyéb eszközöket is bevonunk az értelmezési folyamatba.

A védelmi alkotmányban az írott normák és különösen az alkotmány mellett nagy szerep jut az alkotmányos gyakorlatnak, konvencióknak, amelyek legfontosabb funkciója az alkotmányban fellelhető „joghézagok” megfelelő kitöltése: a hiányzó normákat „pótolja” az elfogadott gyakorlat, azaz a szokásjog. A szokásjog mögött pedig az érintett alkotmányos tényezők megegyezése áll. Az így kialakuló gyakorlat természetesen nem lehet ellentétes az alkotmánnyal, de kiegészítheti azt – mi több, adott esetben kénytelen ezt tenni. Az ilyesfajta alkotmányos gyakorlat alkotmányformáló és alakító szerepe kivált jelentős az állam legfelső szervei egymás közötti viszonyában, mert ezek között az alkotmány szerint nem áll fenn alá-fölérendeltségi viszony.

A jelenlegi magyar alkotmányban a helyzetet lényegesen bonyolítja, hogy az 1949-es alkotmány szövege részben változatlan maradt, miközben az alkotmány materiális értelemben gyökeresen megváltozott. Számos tisztázásra váró kérdés maradt így, melyeket egyértelmű alkotmányos szabálynak vagy legalább alkotmányos gyakorlatnak kellene rendeznie. Mi sem természetesebb annál, hogy az effajta alkotmányos gyakorlat kialakulása nem megy – nyílt vagy a közvélemény előtt rejtve maradó – kisebb-nagyobb alkotmányos konfliktusok nélkül. Ezek az alkotmányos konfliktusok rámutatnak az alkotmányban nem vagy nem világosan szabályozott kérdésekre, amelyek rendezése az alkotmányos szervekre vár. Ugyanakkor ki kell emeljük, hogy a magyar alkotmányosság jelenlegi rendje szerint a megegyezési kényszer nem feltétlen: a vitás kérdéseket az Alkotmánybíróság elé lehet vinni, amely döntésével kialakíthatja a kérdéses „pótló” szabályt.

Hierarchia és hatalommegosztás

A védelmi alkotmány alapvető problémája minden alkotmányos államban az a kétségtelen ellentmondás, amely egyrészt a fegyveres erők feltétlen alá-fölérendeltségen alapuló struktúrája, másrészt az alkotmányos főhatalom megosztása között áll fenn. A fegyveres erők alá vannak vetve az alkotmányos főhatalomnak, ez azonban, mivel nem egy szervben összpontosul, még önmagában nem képes biztosítani a fegyveres erők számára a megfelelő parancsnoki láncolatot. A fegyveres erők legfelső vezetése egyetlen állami szerv kezében kell legyen – abban az értelemben, hogy az jogosult egyedül a fegyveres erők számára parancs kiadására. Viszont az alkotmánynak arról is gondoskodnia kell, hogy a fegyveres erőknek kiadott parancsok ne legyenek ellentétesek az alkotmánnyal, ne sértsék más alkotmányos szervek jogát.

A védelmi alkotmányban a legtöbb alkotmányos államban hagyományosan különbséget szokás tenni a fegyveres erők feletti „rendelkezési jog”, azaz politikai vezetés – a magyar alkotmányjogban többnyire „irányítás”-nak nevezett tevékenység – és a parancsnoki jogok között. A hadsereg feletti „rendelkezési jog” a hadseregre vonatkozó állampolitikai döntéseket, a politikai rendelkezést jelenti – a döntést a hadsereg politikai felhasználásáról, a katonapolitika, a védelmi politika meghatározását, a hadsereg bevetéséről szóló döntéseket. A fegyveres erők feletti parancsnoki és főparancsnoki jogok ezzel szemben a hadseregnek katonai alárendeltségén alapuló jogok.

Az alkotmányos értelemben vett kormányzat szintjén feltétlenül össze kell kötni a rendelkezési és parancsnoki jogkört. A fegyveres erőkkel kapcsolatos jogkörök ilyesfajta megosztása és összekötése elvben kizárja, hogy a hadsereggel, a fegyveres erőkkel a közigazgatás, a végrehajtó hatalom önállóan rendelkezzék, ugyanakkor viszont lehetővé teszi az alkotmányos kormányzati szervek végső döntését és ellenőrzését a fegyveres erők működése felett. @bc = A kinevezési jog.

A fentiek alapján vegyük szemügyre a köztársasági elnök alkotmányos helyzetét. Ha jogosítványait szemrevételezzük, mindenekelőtt azt találjuk, hogy a „normális állapotok” idejére szóló jogosítványok rendkívül csekélyek. Tulajdonképpen csak két kifejezett rendelkezést tartalmaz e tekintetben az alkotmány: a tábornokok kinevezésére és előléptetésére vonatkozót, illetve azt, hogy a köztársasági elnök a fegyveres erők főparancsnoka.

A kinevezési jogkörrel összefüggésben még egy fontos dolgot kell megemlíteni. Az ellenjegyzéssel érintett államfői jogok körében különbséget kell tegyünk kötött és szabad államfői aktusok, döntések, intézkedések, rendelkezések között. A kötött államfői aktusok azok, amelyeket államfő csak akkor tehet, ha egy illetékes szerv vagy erre jogosított (kötelezett) tisztségviselő ilyen irányú előterjesztést tesz. Nyilvánvaló, hogy az ilyen jogkör csak fék, korlát, végső ellenőrzési jog, mivel a döntéshozót nem illeti meg a döntés kezdeményezése és tartalmának meghatározása, csak esetleg elvetése. Az államfő esetleg megtagadhatja aláírását a tervezett döntéshez, tehát a jogosított előterjesztőnek újra kell kezdenie az elkészítést, vagy az ügyet félretéve megpróbálhatja az államfőt később mégis meggyőzni. A gyakorlat a legtöbb esetben az, hogy az államfő merőben formális tudomásulvételre szorítkozik, rendkívül ritkán, egészen kivételesen nyomós okból tagadja meg aláírását. A szabad aktusnál a helyzet fordított, az ellenjegyzésre jogosított minisztert, miniszterelnököt illeti meg a döntés tartalmának ellenőrzése. Az ellenjegyzéssel vagy teljesen magára vállalja a döntésért az alkotmányjogi felelősséget, vagy legalábbis osztozik a politikai és alkotmányos felelősségben – az államfő felelősségre vonhatóságának szabályaitól függően.

Mindezt csupán azért említettük, mert a kinevezési jog sajátlagosan értelmezhető kötött, a szöveg formális elemzése alapján viszont szabadaktusként is. A vonatkozó szabály ugyanis így hangzik: külön törvényben meghatározott személy vagy szervek javaslatára kinevezi és felmenti a Magyar Nemzeti Bank elnökét, alelnökeit és az egyetemi tanárokat; megbízza és felmenti az egyetemek rektorait; kinevezi és előlépteti a tábornokokat; megerősíti tisztségében a Magyar Tudományos Akadémia elnökét (30/A. § (1) 1). Ha tehát e rendelkezést egységesen értelmezzük, akkor a kinevezésre vonatkozó javaslat kötelező volta a tábornokokra is vonatkozik. Ha viszont formálisan nézzük, akkor nem, hiszen akkor olyan nyelvtani formát is lehetett volna választani, amelyben a kötelező jelleg egyértelmű. A kérdés látszólag bagatell, valójában azonban nagyon is fontos. Ha a jelenlegi alkotmány-modell koncepcióját tekintjük – erős parlamentáris kormány, „gyenge” államfő –, akkor a kötött aktus felé kell hajlanunk. A baj csupán az, hogy a koncepcióból még nem lehet pozitív jogot „konstruálni”. Végső soron megint csak azt kell mondanunk, hogy az alkotmány e tekintetben kiegészítésre szorul. Addig pedig a kölcsönös konszenzuson alapuló alkotmányos gyakorlatot kell megteremteni.

A főparancsnok

Itt érkezünk el a köztársasági elnöknek a honvédelem irányításával összefüggő jogai közül kétségtelenül a legproblematikusabbhoz: az alkotmány azt a definíciót adja, hogy a fegyveres erők főparancsnoka a köztársasági elnök. E rendelkezéshez aztán semmilyen részletezést, a főparancsnoki jogkör tartalmi megvilágítását meghatározó szabályt, értelmezést nem fűz. A hétköznapi és a katonai szóhasználatban is a (fő)parancsnoki jogkör azt jelenti, hogy az e jogkörrel rendelkezőnek parancsadási joga van annak a szolgálati szabályzatban és a (katonai) büntetőjogban meghatározott összes attribútumával együtt, h szerint a köztársasági elnököt a katonai lánc tagjaként kellene látnunk, már-már magát is katonai személyként.

A köztársasági elnökre azonban nem lehet a katonai (jog)viszonyokat alkalmazni, ő elsősorban közjogi méltóság, és közjogi viszonyait elsődlegesen az alkotmány szabályai kell meghatározzák. Ha pedig e tekintetben az alkotmány hallgat, akkor tág tere nyílik az alkotmányjogi konfliktusoknak.

Kérdéses marad tehát, hogy önmagában az alkotmány alapján a főparancsnoki cím milyen konkrét parancsadási jogot jelent, illetve jelent-e ilyet egyáltalán. A kérdést egyelőre a gyakorlatnak kell eldöntenie. Több logikai megoldás lehetséges. Az egyik az, hogy mivel az alkotmány hallgat, a főparancsnoki minőség deklaratív titulus, ahhoz jogkövetkezmény nem fűzhető, és amennyiben alkotmányos szokás sem rögzít evvel összefüggésben normatívvá tehető tartalmat, a főparancsnoki minőség mögött nincs tényleges alkotmányjogi tartalom. A másik megoldás módszereiben különbözik, de gyakorlatilag sokban hasonló eredményre vezet. A köztársasági elnököt megilleti a parancsnoklás joga, sőt az alkotmányos tényezők közül egyedül őt illeti meg. E döntés azonban kötött, és ezért csak azt parancsolhatja, amit a kormány, illetve a honvédelmi miniszter akar. (Ekkor még mindig megtagadhatja a parancs kiadását.) Ha viszont a parancsnoklást szabad döntésnek tekintjük, akkor a kormány, illetve a honvédelmi miniszter akadályozhatja meg a köztársasági elnök által kiadni szándékozott parancs kiadását az ellenjegyzés megadásával. Az utolsó szélsőséges lehetőség az, ha a főparancsnoki minőségbe alkotmányjogilag is beleértjük a szabad parancsadási jogot. Ekkor is függőben marad persze, hogy konkrétan kinek, milyen szolgálati kötelem keretében adhatja ki a parancsot. Célszerűnek mindenesetre a kormányzat és a köztársasági elnök közötti kompromisszumos eljárást tartjuk, amelyben a kormány nem vitatja a köztársasági elnök főparancsnoki jogosítványát, a konkrét ügyekben viszont a köztársasági elnök figyelembe veszi a kormányzat szándékait. Annak megítélése, hogy e gyakorlati kompromisszum létrehozható-e, nem tartozik vizsgálódásunk körébe.

Döntés után

A fentebbi írásban jelzett dilemmák közül az Alkotmánybíróság kitért mind a kinevezési jog, mind a főparancsnoki jog kérdéskörére. A főparancsnoki jogkörrel kapcsolatban az alkotmánybírák úgy döntöttek, hogy a köztársasági elnök nem lehet a fegyveres erők része. Leszögezték, hogy a főparancsnoki cím nem rang és nem beosztás, így a köztársasági elnök nem vezetője a fegyveres erőknek, sőt az alkotmány e fordulata nem is tekinthető hatásköri szabálynak. Mindezek alapján csupán az alkotmány 40. szakasz (3) bekezdésében általánosan megfogalmazott irányítási jogkör illeti meg. A határozat ehhez hozzáfűzi, hogy e szabály és ennek alapján a honvédelmi törvény kimerítően meghatározza az irányítási jogkört. A honvédelmi törvény az alkotmányos szabályokon túl azonban többletszabályként csupán az ország fegyveres védelmi tervének jóváhagyását, valamint a már említett, a szolgálati viszonyokkal kapcsolatos jogokat tartalmazza, eltekintve a hadiállapotra és a rendkívüli állapotra vonatkozó jogosítványoktól, amelyeket azonban maga az alkotmány is tartalmaz. Eszerint tehát érdemi irányítási jogosítvánnyal köztársasági elnök nem rendelkezik.

A határozat nem különíti el a fegyveres erőket illető és az egyéb kinevezésekre vonatkozó jogokat. A fentebb említett alkotmányjogi alternatívák közül az Alkotmánybíróság a majdnem teljes kötöttség álláspontját fogadta el. Eszerint az elnök csak rendkívül indokolt esetben – „ha alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná” – tagadhatja meg a kinevezést, illetve a felmentést. E fordulat tehát nem zárja ki véglegesen az elnöki mérlegelést, de gyakorlását politikailag igen megnehezíti. Nagyon mélyen átérzett konfliktus kell ugyanis ahhoz, hogy a kinevezés kapcsán e helyzetet kelljen feltételezni. Jogilag a szöveg értelme végső soron nyitott. Némi kajánsággal szólva most azt várhatjuk, vajon mikor kell majd az alkotmánybíróságnak arról döntenie, hogy milyen esetekben állapítható meg az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara. A kinevezés megtagadásának másik – kötelező – esete, nevezetesen a kinevezés jogszabályi (tartalmi vagy formai) feltételeinek hiánya, ez ugyanis eddig is kötötte a köztársasági elnököt. Az Alkotmánybíróság döntése elsődleges alkotmányos szabálynak tekinthető, tekintettel arra, hogy alapvetően rendezi a kormányzat működésének az alkotmányos tényezők tényleges funkcióinak egyes kérdéseit. Erre az Alkotmány homályossága, következetlensége adott módot. Valószínűleg sokan fogják megkérdőjelezni, hogy célszerű volt-e az Alkotmánybíróság ilyen fellépése – így történt ez a korábbi döntések esetében is. Jelenlegi jogunk ezt mindenesetre lehetővé teszi. Az Alkotmánybíróság döntésének nyilvánvalóan közvetlen politikai jelentősége van – talán minden eddigi döntésénél nagyobb jelentősége. Ezzel természetesen óriási felelősség is jár. Csak bízhatunk benne, hogy ezt a felelősséget a testület tudatosan vállalta magára.

• Beszélő