Arató András

Nyomtatóbarát változat

Kidekázott konszenzus

A magyar olvasó biztosan nagyjából ismeri a szokatlanul bizánci (bár még befejezetlen) történetet, amit az alábbiakban részletezni és elemezni szeretnék. 1995 nyarán a leendő koalíciós partnerek, az MSZP és az SZDSZ megegyeztek abban, hogy programjukkal, valamint az 1989–1990-ben keletkezett, átmeneti alkotmány ígéreteivel összhangban létrehozzák az új alkotmányt, amelynek 1995 végén kellett volna hatályba lépnie. A két pártnak együttesen jóval több képviselője van a parlamentben az alkotmánymódosításhoz szükséges kétharmadnál, következésképp az ellenzék támogatása nélkül is képesek lennének tető alá hozni az új alkotmányt. Mivel azonban a kormánypártok tisztában voltak azzal, hogy parlamenti fölényük félelmeket ébreszt az ellenzéki pártokban, olyan parlamenti alkotmány-előkészítő bizottságot akartak létrehozni, amelyben az ellenzék nagyobb számban volt képviselve, mint ahogyan az parlamenti mandátumainak arányában megilletné. Vastagh Pál, a szocialista párti igazságügyi miniszter azt szorgalmazta, hogy az alkotmány-előkészítés folyamatát az Igazságügyi Minisztérium irányítsa, végül abban állapodtak meg, hogy parlamenti bizottság jön létre az alkotmánykoncepció kidolgozására, a házelnök, Gál Zoltán irányításával.

Mivel a koalíciós partnerek csakugyan szerették volna létrehozni az új alkotmányt, ugyanakkor arra törekedtek, hogy ehhez elnyerjék a legtöbb jelentős politikai erő egyetértését, hajlamosak voltak kedvezően fogadni minden, a követendő eljárásra vonatkozó ellenzéki javaslatot. Ennek az lett a következménye, hogy 1995-ben, amikor a parlamenti előkészítő bizottság elnyerte végső formáját, az ellenzéki pártok még nagyobb súllyal voltak képviselve benne, mint azt eredetileg tervezték. Mindkét kormánypárt csakúgy, mint a négy ellenzéki párt egy-egy szavazattal rendelkezett a bizottságban, és megállapodtak benne, hogy egyfelől a hat parlamenti párt közül ötnek, másfelől a huszonnégy tagú bizottság kétharmadának kell egyetértenie ahhoz, hogy elfogadjanak bármely, a bizottság elé terjesztett javaslatot. A legnagyobb pártnak, az MSZP-nek, amely a parlamenti helyek 54 százalékát birtokolja, továbbra sem kellett attól tartania, hogy a többiek elfogadnak egy olyan tervezetet, amelyet egyedül ő ellenez, mivel a parlamentben így is az összes képviselő kétharmadának kellett azt jóváhagynia. Ám senki, még a parlamenti többség sem volt jogosult rá, hogy módosítsa a bizottság által beterjesztett javaslatot.

Azt a veszélyt, hogy az új alkotmány soha nem fog megszületni, ha a pártok közötti egyetértésnek ilyen magas fokához kötik, úgy igyekeztek kivédeni, hogy megállapodtak abban, hogy azokban az esetekben, amikor nem sikerül legalább öt pártnak egyezségre jutnia, a mindmáig érvényben lévő 1989–1990-es alkotmány megfelelő passzusa marad érvényben. Annak idején a küldöttek könnyű szívvel elfogadták ezt a meglehetősen szokatlan kikötést, mivel a hat párt közül legalább öt egyetértett abban, hogy a rendszerváltás során létrejött parlamentáris köztársaság alapszerkezetét kívánatos fenntartani. Ami azt illeti, az ellenzéki pártok leginkább attól rettegtek, hogy a koalíció egyoldalúan megváltoztatja ezt a politikai struktúrát. Ezért abban is megegyeztek, hogy az alkotmányozási folyamat ideje alatt, de legalábbis a jelenlegi parlamenti ciklus végéig, a meglévő alkotmányt is kizárólag az alkotmányozással kapcsolatban elfogadott szabályok szerint módosíthatják. Erre azért is volt szükség, mert ha a pillanatnyilag érvényben lévő alkotmányon a koalíció könnyűszerrel változtathatott volna, akkor ezzel új elemeket csempészhettek volna az alkotmányba az ötpárti támogatás követelményének megkerülésével.

Az első zökkenők

Számos fejlemény jelezte már az előkészítő bizottság felállítását megelőzően és annak ideje alatt, hogy az alkotmányozás nem lesz zökkenőmentes. Először is az Igazságügyi Minisztérium hozzálátott, hogy fölvázolja a saját alkotmánytervezetét a parlament jóváhagyása nélkül. Ebben a nem különösebben sikerült tervezetben több olyan részlet akadt, amelyet a többi párt, köztük az SZDSZ is kifogásol. Másodszor: az Alkotmánybíróság, a pillanatnyilag jóformán változtathatatlan alkotmány védőpajzsa mögött többségi döntéseket érvénytelenítő felülvizsgálati jogával élve, megpróbálta megtorpedózni a kormány 1995-ös gazdasági programját, és ezzel a szociális jogok bírói úton való érvényesíthetőségének kérdését állította a figyelem középpontjába. Harmadszor: a Kisgazdapárt hosszabb ideig nem volt hajlandó aláírni az alkotmány-előkészítő bizottság létrehozásával kapcsolatos egyezményt, amivel megadta a lehetőséget az alkotmányozástól szemlátomást húzódozó MSZP-vezetés számára, hogy több hónappal késleltesse a folyamat elindítását. Negyedszer: azt követően, hogy a bizottság mégiscsak létrejött, világossá vált, hogy egyfelől az FKgP inkább egy erős elnöki rendszerhez közelebb álló, azaz egy prezidenciálisabb jellegű alkotmányt részesítene előnyben, ami nemcsak a létező alkotmány szövegével jelentett volna gyökeres szakítást, hanem (és ez a fontosabb) a rendszer jelenlegi szerkezetével is, másfelől, hogy a Kisgazdapárt a legtöbb kérdésben nem hajlandó együtt szavazni a többi párttal. Következésképp az alkotmánytervezet csak akkor kerülhetett volna a parlament elé, ha azt az összes többi párt elfogadja. Végezetül: a kormányfő, Horn Gyula időről időre hangot adott az alkotmányozással kapcsolatos kételyeinek, ráadásul a kormány legfontosabb szocialista miniszterei is többnyire távollétükkel tüntettek azokon a plenáris üléseken, amelyeken a parlament az új alkotmánykoncepciót tárgyalta.

Mindeme fenyegető jelek ellenére a bizottság munkája zökkenőmentesen haladt, elsősorban a pártok szakértői, az MSZP-s Bihari Mihály, az SZDSZ-es Hack Péter, az MDF-es Salamon László, a fideszes Áder János és a kereszténydemokrata Isépy Tamás együttműködésének köszönhetően. A Kisgazdapárttól eltekintve, kizárólag a szakszervezetek és azok a kisebbfajta érdekvédelmi szervezetek, amelyek állítólag a „civiltársadalmat” hivatottak képviselni, érezték úgy, hogy kimaradtak az alkotmányozási folyamatból. Valójában a bizottság (csakúgy, mint egy sor más szervezet) több nyilvános meghallgatást is tartott, tagjai számos nyilvános fórumon vettek részt, és több mint száz magyar és külföldi szakértővel konzultáltak. Az átlagpolgárnak is módjában állt észrevételeket tenni. Válaszul arra a kifogásra, hogy a folyamat túlságosan fölgyorsult, még a korábbinál is több előadást és vitát terveztek annak következő, a ratifikációs népszavazást megelőző fázisára.

Kormányzati torpedó

Annak a dokumentumnak, amelyet ilyen előzmények után 1996 májusában a parlament elé terjesztettek, és amely a végső változat részletes koncepcióját tartalmazta, feltűnő mértékben sikerült megőriznie a rendszerváltás alkotmányának szerkezetét, és több bonyolult kérdést is tisztázott. Véleményem szerint e tervezetnek mindössze két súlyos fogyatékossága volt: képtelen volt a választási rendszer elveit meghatározni és arányosabbá tenni, és nem sikerült kidolgoznia az alkotmánymódosítás új szabályait. Az utóbbi föltehetőleg majd akkor készül el pótlólagosan, amikor a bizottság benyújtja a tervezet végső változatát. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a tervezet kissé megnyirbálja, bár talán még mindig nem eléggé, és sajnos egy új jelölési rendszerben, bármekkora szükség is lenne rá, már csak abból az egyszerű okból sem egyezhetett meg a bizottság, mert lehetetlenség teljes egyetértésben újjal cserélni föl egy olyan szisztémát, amely a csaknem teljes egyetértés elvén alapul. A koncepció egyik legfontosabb vívmánya, hogy a szociális jogokat olyan állami célokként és kötelezettségvállalásokként határozta meg, amelyeket nem lehet bírósági úton érvényesíteni a kormányzattal szemben. Mivel azonban jó néhány parlamenti képviselő úgy vélekedett, hogy a tervezet nem tanúsít elegendő figyelmet a társadalmi igazságosság követelményei iránt, számos fontos módosító javaslatot terjesztettek be. A bizottság összesen 95 ilyen javaslatot fogadott el, hogy ezáltal leszerelje a képviselőknek a tervezettel kapcsolatos fönntartásait. Ezek között több olyan is szerepelt, amelyekben bizonyos állami célkitűzéseket mint alanyi jogosultságokat fogalmaztak újra. Ám a kettő közötti fontos különbségtételt továbbra is megőrizték. Például a munkához való jogot Bihari, igen okosan, oly módon fogalmazta meg, hogy a teljes foglalkoztatottság továbbra is „kizárólag” csak cél, amelynek megvalósítására a kormányzatnak törekednie kell. Még ennél is fontosabb, hogy a habeas corpus végre bekerült a jóváhagyott alkotmánytervezetbe, ahogyan azt a Fidesz már 1990 óta szorgalmazta. Végezetül az alkotmányt elfogadó népszavazás megtartásának (valószínűleg igencsak kockázatos) kötelezettsége, amelyet korábban csak törvény írt elő, most az alkotmányozásnak az alkotmány által előírt részévé vált.

Amikor azután ezeket a módosításokat meg kellett volna szavazni, elszabadult a pokol. Nemcsak a kisgazdák jelentős része bojkottálta az ülést, hanem sok kereszténydemokrata is, akik sok kérdésben egyetértettek a kisgazdákkal (például ők is közvetlen elnökválasztást szeretnének, kétkamarás parlamentet, és azt, hogy ne csak az alkotmánytervezet egészét, hanem annak egyes részeit is bocsássák népszavazásra), sőt a mérsékelt jobbközép képviselőitől időközben megszabadult MDF-ből is jó néhányan. Így azután csak akkor lett volna meg a tervezet elfogadásához szükséges számú „igen” szavazat, vagyis az összes képviselő kétharmadáé, ha az ottmaradók jóformán valamennyien támogatják a módosításokat és a módosított tervezetet. Az SZDSZ-frakció és a jelenlévő ellenzéki képviselők csakugyan ezt is tették, és a szocialista képviselők nagy többsége is a párt parlamenti vezetőinek utasítását követve „igen”-nel szavazott. Ám a módosításokat mégsem sikerült elfogadtatni (sem pedig a tervezet irányelveit, amelyet még csak nem is bocsátottak szavazásra): az MSZP minisztereinek és pártvezetőinek váratlan, de alighanem összehangolt „nem” szavazatai, illetve távolléte miatt végül is öt „igen” szavazattal kevesebb volt a kelleténél!

Alighanem igaza van Kónya Imre (MDNP) képviselőnek, aki a Magyar Narancs július 4-i számában megjegyezte: parlamentáris rendszerekben megesik, hogy egy párt leszavazza a tulajdon kormányát. Ám arra emberemlékezet óta sehol sem volt példa, hogy egy kormány leszavazta volna tulajdon pártját a parlamentben, méghozzá egy kulcsfontosságú kérdésben... Horn és kollégái azt hozták föl mentségükre, hogy az alkotmánytervezet nem szögezi le, hogy Magyarország „szociális” jogállam, és nem írja elő kötelezően, hogy gazdasági kérdésekben egyeztetni kell a különféle társadalmi szervezetekkel. Mint azt Bihari kifejtette abban a titkos memorandumában, amelyet a fiaskót megelőző napokban juttatott el a párt parlamenti vezetéséhez, képtelen dolog, sőt egyenesen „nevetséges” lenne efféle indokokra hivatkozni, és csak arra lenne jó, hogy széles körben ellenérzéseket keltsen a szocialista párt iránt, ráadásul ez esetben a párt, Bihari véleménye szerint, csakugyan rá is szolgálna ezekre.[1] És csakugyan, a szocialista szakértőknek kiemelkedő szerepük volt az alkotmánykoncepció megfogalmazásában, és amikor a kormány tagjai leszavazták őket, ezzel ennek a hosszú és kemény munkának az eredményét tették semmivé olyan célok kedvéért, amelyek közül az egyik legföljebb jelképesnek tekinthető (a „szociális” szó beiktatása), a másikat pedig (a szociális érdekegyeztetést) szerte a világon, a legfejlettebb jóléti államokban is többnyire csak egyszerű törvényekkel vagy informális stratégiák segítségével szokták szabályozni. Továbbá, mivel igen kicsi volt annak a valószínűsége, hogy sikerül öt párt beleegyezését elnyerni az 1989–90-es alkotmánytól való ilyen mértékű eltéréshez, az a tény, hogy a szocialista vezetők mégis ilyen hevesen ragaszkodtak hozzá, csak azt jelenthette, hogy Horn és Vastagh soha, egyetlen pillanatra sem fogadták el valójában azt az alkotmányozási eljárást, amelyiket pedig a saját pártjuk is aláírásával szentesített, és amelyiket a parlament még a szükséges nyolcvan százaléknál is nagyobb többséggel szavazott meg (és annak idején az igennel szavazók között ott voltak a szocialista miniszterek és pártvezetők is). Nyilvánvaló, hogy már korábban is leállíthatták volna a folyamatot: akkor, amikor látták, hogy nem képesek kívánságaiknak érvényt szerezni a bizottságban. De hogy szabad folyást engedtek a dolgoknak, majd pedig meghiúsították az időigényes alkotmányozási folyamat eredményes lezárását, Horn és kollégái napnál világosabban értésére adták mindenkinek, hogy ellenségesen állnak szemben a parlamentben történő konszenzusos alkotmányozás egészével, és csak az alkalomra vártak, hogy ezt szabotálják.

Az alkotmányos diktatúra veszélye, avagy van-e alkotmányozási kényszer?

A vihar után a szocialista vezetők azzal próbálták bagatellizálni a történteket, hogy amúgy sem állt fönn alkotmányozási kényszer. Az Alkotmánybíróság már jó ideje erre az álláspontra helyezkedett, és néhány hírmagyarázó rá is mutatott arra, hogy az Alkotmánybíróság, illetve a „láthatatlan alkotmány” koncepciója diadalt aratott.[2] Ám az Alkotmánybíróság az alkotmánymódosítás megnehezítésével akarta saját de facto alkotmányozói hatalmát megvédeni, illetve hosszabb távon biztosítani. Az alkotmányozási törekvések kudarcával legkésőbb 1998-ban a parlament átmeneti önkorlátozásának vége szakad, és ezután (akárcsak a szomszédos Ausztriában) az Alkotmánybíróság döntéseit a parlament kétharmados többséggel ismét elvetheti. Egy másik időzített bomba is fenyegette az Alkotmánybíróságot: a parlament a jelenlegi jelölési szabályok mellett (egy párt – egy szavazat) képtelen volt olyan jelölteket állítani, akiket a szükséges kétharmados többséggel meg is választanak. Mivel az Alkotmánybíróság egyik bírája rövidesen nyugdíjba vonul, a bíróság hamarosan abba a helyzetbe kerülhetett volna, hogy nem lett volna meg a határozatképességhez szükséges létszáma. (Azóta újabb botrány jelezte, hogy az alkotmánybírák megválasztása továbbra is neuralgikus pont.)

Mivel az alkotmánymódosításnak és az alkotmánybírák kinevezésének szabályozása (vagy legalább néhány olyan személy jelölése, akiket illetően konszenzus van) csak egy általános rendezés keretén belül oldható meg, az Alkotmánybíróság számára legfeljebb igen rövid távon lehet csak előnyös, hogy az alkotmányozási folyamat zsákutcába kerüljön.

De vajon csakugyan igaz lenne, hogy nem föltétlenül szükséges új alkotmányt létrehozni? Annyi bizonyos, hogy a jelenlegi magyar alkotmány tulajdonképpen megfelel egy liberális, demokratikus köztársaság számára, és elvben az Alkotmánybíróság döntései és az alkotmánymódosítások pótolhatják mindazt, ami hiányzik belőle, illetve tisztázhatják azt, ami homályos benne. Mi több, ha igaz az, hogy a legtöbb párt elkötelezett annak az államszerkezetnek a megőrzése mellett, amely az Ellenzéki Kerekasztal tárgyalásainak, az azt követő, 1989-es népszavazás eredményeinek, valamint a következő év MDF–SZDSZ közötti megállapodásainak gyümölcseként létrejön, és nem kívánnak gyökeresen másfajta alkotmányt létrehozni, furcsának tűnhet, hogy ugyanezek a pártok annyira ragaszkodnak egy formális értelemben új alkotmányhoz.[3]

Forradalom esetén egyszerűen kötelező materiális értelemben új alkotmányt létrehozni, hiszen a régi alkotmányos rend megdőlt, és a forradalmárok sikere, a dolog természetéből következően, attól függ, sikerült-e egy új rendszert teremteniük. Jóllehet Magyarországon a szó jogi értelmében még 1989-ben sem volt forradalom, a rendszerváltás azzal is járt, hogy az alkotmányt materiális értelemben újjal cserélték fel (a kommunista párt szuverén testületeinek uralmát egy parlamentáris köztársasággal). Márpedig ha ezt a hatalmas változást véghez lehetett vinni pusztán azáltal, hogy megváltoztatták az öröklött, sztálinista típusú, merőben fiktív, írott alkotmányt, akkor vajon mi az akadálya annak, hogy ma végrehajtsák az összes szükséges változtatásokat az öröklött, ténylegesen működő és teljesen korszerű írott alkotmányon? Magyarországon az a paradox helyzet állt elő, hogy azok, akik nem kívánnak új alkotmányt abban az értelemben, hogy az egyszersmind egy új államformát is jelentsen, nagyon is igénylik, hogy legyen egy új, írott alkotmány, míg azok, akik valóban egy másfajta demokratikus rendszert szeretnének, azt állítják, hogy nem kötelező új alkotmányt létrehozni. Ám ha meggondoljuk, hogy jelenleg Magyarországon jóval könnyebben lehetne egy lényegileg új alkotmányt létrehozni az érvényben lévő alkotmánymódosítási törvény segítségével, mint a „legitimebb”, konszenzust igénylő parlamenti alkotmányozási folyamat révén, mindjárt nem látszik annyira paradoxnak ezt a helyzet…

Annak a kérdésnek a feszegetése azonban, fönnáll-e alkotmányozási kényszer vagy sem, csak afféle elterelő hadművelet. Soha nem föltétlenül szükséges új, írott alkotmányt létrehozni olyankor, amikor van egy érvényes alkotmány, amelyben az is benne van, hogy miként módosítható. Ez alól legfeljebb az olyan alkotmányok jelentenek kivételt, mint a Német Szövetségi Köztársaságé, amelynek számos megváltoztathatatlan vonása van. Elméletben Magyarországon akár a Habsburg-ház uralmát is visszaállíthatnák (legalábbis papíron) a jelenleg érvényben lévő alkotmány 24 (3)-as pontjának értelmében, ha az összes képviselő kétharmada erre szavazna. Tehát még ha valaki efféle gyökeres változásokat forgatna a fejében, akkor is nyugodtan kijelenthetné, hogy nem áll fönn alkotmányozási kényszer. Igen jó okok szólhatnak azonban egy új, írott alkotmány létrehozása mellett akkor is, ha valaki (a fönti példával ellentétben) meg kívánja őrizni a fönnálló politikai szerkezetet. Nemcsak az adott, alkotmányos rendszerrel való elégedetlenség ösztönözhet erre, hanem az a vágy is, hogy megerősítsük azt, márpedig ezt adott körülmények között, a meglévő jogi keretek között kell végrehajtanunk.

Legalább három különböző érv szólhat amellett, miért láthatjuk szükségesnek olymódon erősíteni meg a fönnálló alkotmányos rendszert, hogy újrafogalmazzuk annak írott alkotmányát. Megeshet, hogy egy adott dokumentum annyi homályos és elavult szabályt tartalmaz, hogy nem sok értelme van részenként újraírni. De az is lehetséges, hogy az alkotmány egyes, alapvető részei nincsenek összhangban egymással, és ezeket az elemeket mégsem lehet külön-külön újrafogalmazni, rendszerint valamilyen jogon kívüli politikai okból – ilyen például az elnöki hatalom és a parlament alkotmányosan beprogramozott konfliktusa Lengyelországban. Végezetül magának a meglévő alkotmánynak a legitimitása állhat olyan gyönge lábakon, hogy nem képes az alkotmányosság iránti aktív elkötelezettséget előmozdítani, és így megalapozni az alkotmányos patriotizmus politikai kultúráját.

Véleményem szerint Magyarországon e két utóbbi érvnek van kiemelt jelentősége. Igaz ugyan, hogy a meglévő alkotmánynak megvannak a maga gyöngén megfogalmazott, homályos, sőt nemkívánatos elemei, ezeket azonban elvben pontról pontra haladva is föl lehetne számolni. Az alkotmánynak ezek az elemei csak azért lehetnek jelentős feszültség forrásai, mert (és ez sokkal fontosabb) egyszersmind fönnáll az alkotmányos diszharmónia esete is: mély és feloldatlan ellentét feszül aközött, hogy az alkotmány tisztán parlamenti úton viszonylag könnyen módosítható, és aközött, hogy az Alkotmánybíróság rendkívül széles hatáskörrel rendelkezik, ami lehetővé teszi számára a törvényalkotás fölülvizsgálatát az alkotmány értelmezése útján. Mindkét hatáskör lényegében alkotmányozó jellegű: a meglévő szöveg bármely homályos pontját újra lehet fogalmazni, sőt elvben még talán a logikai űröket is be lehet tömni, illetve bizonyos kérdések elmulasztott szabályozását is pótolni lehet akár alkotmánymódosítás, akár az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezései segítségével. Viszont pont emiatt a kettősség miatt nem lehet kizárni, hogy minden eddiginél veszélyesebb összeütközésre kerül sor a két intézmény között. Gondoljunk például az Alkotmánybíróság jogkörére. Ezt részben az alkotmány határozza meg, részben pedig az Alkotmánybíróságra vonatkozó törvény, amely kétharmados törvény, tehát csak a jelenlévő képviselők kétharmadának egyetértésével lehet megváltoztatni. A közelmúltban, amikor a kormány gazdasági programja miatt összeütközésbe került az Alkotmánybírósággal, a kormánykoalíció tagjai fölvetették e törvény módosításának lehetőségét azzal a céllal, hogy kissé megnyirbálják az alkotmánybírák túlzott hatalmát. Az Alkotmánybíróság elnöke sietve rámutatott, hogy a bíróságnak jogában állna fölülvizsgálni az ilyen kétharmados törvényeket. Ám ezt a fölülvizsgálati jogot meg lehetne szüntetni egyszerű alkotmánymódosítással (csak a jelenlegi alkotmányozási folyamat idején nem áll rendelkezésre ez a lehetőség), amihez alig lenne többre szükség, mint a szokásos minősített többségre (vagyis az összes képviselők kétharmadának szavazatára), vagy esetleg elő lehetne írni, hogy ilyen esetekben maga az Alkotmánybíróság is minősített többséggel szavazzon. Ha erre az Alkotmánybíróság nekilátna ennek az alkotmánymódosításnak a felülvizsgálatához, az országban nyílt alkotmányos válság törne ki.

Az Alkotmánybíróságnak természetesen megvan a maga javaslata az efféle nehézségek megoldására. Szerintük a parlamentnek egyszerűen úgy kellene módosítania az alkotmányt, hogy a jövőben nehezebb legyen az alkotmánymódosító javaslatokat elfogadtatni. Ez az igény természetesen nemcsak abból ered, hogy az Alkotmánybíróságnak maga felé hajlik a keze. Ha ugyanis érvényben marad az alkotmánymódosítás szabályaira vonatkozó 24 (3)-as cikkely (amelyet természetesen még a régi rendszertől örököltek, hiszen éppen erre támaszkodva hajtották végre annak átalakítását), a rendszerváltozás időszaka a végtelenbe nyúlik. Ennek az az oka, hogy a fokozatos alkotmányozási folyamat során a parlament permanens alkotmányozó nemzetgyűlés lett, amelynek az alkotmánymódosítási szabály korábbiakhoz hasonló alkalmazásával könnyű az alkotmányt továbbmódosítgatnia. Ez az a helyzet, amely újra meg újra fölidézi az alkotmányos diktatúra rémét.

De a parlamentnek nagyon nehéz lenne az alkotmánymódosítás jelenlegi szabályozásával élve a jövőbeni alkotmánymódosításokat jelentősen megnehezíteni. Miért tekintenének az eljövendő nemzedékeket képviselő parlamentek legitimnek egy olyan, kezüket megkötő alkotmánymódosítást szabályozó cikkelyt, amelyet egy olyan régi parlament hozott létre, amelynek semmivel sem nagyobb a tekintélye és legitimitása, mint az újnak? Miért vesztené el az új parlament azt a jogát, amivel az eredeti olyan vígan élt? Miért lenne a jelennek annyival kevesebb beleszólása abba, milyen is legyen az alkotmány, mint a múltnak? Az Alkotmánybíróság által kívánt új módosítási szabály létrehozása csak egy sokkal szélesebb körű alkotmányozási folyamat keretében lehetne sikeres.

Az alkotmányos rend legitimitásának kérdése is idetartozó probléma. És itt nem csak arról a nyilvánvaló tényről beszélünk, hogy a magyar népnek soha nem volt módja közösen hangot adni annak a vágyának, hogy a régi rendszer új, demokratikus rendszernek adja át a helyét. Ha az adott szabályok mellett az emberek el is mennek szavazni, ez mindössze annyit jelent, hogy ésszerűen alkalmazkodtak egy olyan rendszerhez, amelyet nyílt lázadás nélkül nem kérdőjelezhetnének meg. Ami a játékszabályokat illeti, ezeket javarészt nem a szabadon választott képviselők alkották meg (hanem az Ellenzéki Kerekasztal és az utolsó kommunista parlament tagjai), és soha nem tartottak népszavazást az 1989–1990-es alkotmányos szintézisről sem, jóllehet azt a népszavazási törvény megköveteli. Ez utóbbi mulasztást azzal mentegették, hogy az így létrejött alkotmányt amúgy is csak átmenetinek szánták.

Épp ilyen lényeges, hogy az 1989-es alkotmány és az Alkotmánybíróság gyakorlata rendkívül erős többségkorlátozó hagyományt teremtett. A magyar alkotmányosság, amely egyébként a legerőteljesebb a térségben, e gyakorlat és hagyomány fontos terméke. Ez azonban demokratikus keretek között mindig fölveti a legitimitás problémáját. Márpedig ezeket a problémákat csak akkor lehet megoldani, amint azzal a kérdés értelmezői Hayektől Ackermanon át Rawlsig tisztában is voltak, ha magát azt az alkotmányt, amelyen ez a többségkorlátozó kontroll alapszik, nem egyszerűen a törvényhozás, hanem egy sokkal magasabb szintű demokratikus intézmény hagyja jóvá. Ilyen magasabb szintű demokratikus intézmény lehet az alkotmányozó kongresszus vagy nemzetgyűlés, amely megtestesíti a nép alkotmányozó hatalmát. Azokban az esetekben, amikor az alkotmányozási folyamat letéteményese a parlament, ugyanezt a szerepet betöltheti az is, ha aggályosán ragaszkodnak szigorú normatív elvek valamely halmazához (legalitás, konszenzus, nyilvánosság, a rawlsi tudatlanság fátyla, demokratikus megerősítés népszavazás révén).[4] Ám ott, ahol az alkotmányozást részletekben hajtják végre, részben meg nem választott szervezetek, és nem erősítik meg népszavazással, mint ahogy ez Magyarországon történt 1989–1990-ben, ott a többségkorlátozó alkotmányos kontroll gyakorlata homokra épül.[5] Ha ez a helyzet mindeddig nem szúrt szemet sem az Alkotmánybíróságnak, sem az állampolgároknak, az csak azért lehetséges, mert az eddigi parlamenti többség ellenében hozott döntések vagy népszerűek voltak, vagy olyan ügyeket érintettek, amelyek nemigen kavarták föl az érzelmeket. (A halálbüntetés eltörlése népszerűtlen volt ugyan, de nem az akkori, az első szabadon választott parlament döntését bírálta felül.) Ám a legkülönbözőbb pártokhoz tartozó politikusok egy részének ellenérzései az Alkotmánybírósággal szemben már eddig is rendkívül erősek, és ha egy szép napon a bírák egyszerre találják szemközt magukat a parlamenti többséggel és az ellenséges közhangulattal, az eredmény katasztrofális lehet. Ez az összeütközés azonban elkerülhető, ha sikerül tető alá hozni egy olyan koherensebb alkotmányt, amelyet az egyszerű törvényhozásnál magasabb rendű demokratikus folyamat szentesít.

Látens érdekek, látens szövetségek

Magyarország a legjobb úton volt egy ilyen alkotmány létrehozása felé, jóllehet az Alkotmánybíróság hatáskörét és az alkotmánymódosítási törvényt a koncepciónak meg nem sikerült összhangba hozniuk egymással. A példás alkotmányozási folyamat, amely figyelembe vette a teljes jogi folytonosság, a konszenzus, a nyilvánosság és a demokratikus megerősítés értékeit, magasabb rendű legalitást biztosíthatna a rendszerváltással létrejött politikai berendezkedésnek és a jövendő alkotmányosságnak. Lehet, hogy óriási árat kellene fizetni azért, ha ezt a folyamatot tartósan megakasztanák. Ha arra vagyunk kíváncsiak, hogy mekkora az esélye az alkotmányozás sikeres befejezésének, akkor először is magyarázatot kell találnunk arra, voltaképpen miért is nem sikerült a koncepciót májusban elfogadtatni a parlamentben. Ehhez a kulisszák mögé kell néznünk: valóban csak néhány szó körül folyt a kötélhúzás?

Természetesen ez a néhány szó is fontos. Az Alkotmánybíróságnak a Bokros-csomaggal kapcsolatos döntése után minden politikai és társadalmi szereplő tudja, hogy egy bírósági döntés képes megbuktatni egy gazdasági programot azzal, hogy szerzett jogokra vagy hibás eljárásra hivatkozik. Vagyis egyáltalán nem mindegy, hogy bizonyos kívánatos célokat szociális jogokként definiálunk-e, vagy pedig a kormány jogi úton számon nem kérhető céljaként és kötelezettségeként, akár alkotmányosan is, kötelezővé tesszük az érdekegyeztetést. Jóllehet az Alkotmánybíróság hatásköre így is, úgy is imponálóan széles marad, az új tervezet mindazonáltal a jelenlegi alkotmányhoz képest csökkenti a lehetőségét annak, hogy szociális juttatások öröklött rendszere bírói úton konzerválódjon. Továbbá: még a jogilag értelmezhetetlen „szociális” jelző körüli csatáknak is megvan a maguk politikailag hasznos célja: Horn és kollégái azt kívánják választóik egy részének tudtára adni, hogy jóllehet a kormány keresztülviszi a drákói stabilizációs programot, a szíve valójában azoké a rétegeké, amelyeket az a legsúlyosabban érint.

A háttérben azonban ennél mélyebb összefüggések rejlenek. Először is még mindig nem sikerült tartósan megállapodni abban, kinek a föladata voltaképpen az alkotmányozás. Az érvényben lévő alkotmány egyértelműen a parlamentet jelöli ki erre a szerepre. Ám egyesek, például a kisgazdák, akik a mostani parlamentben egyelőre gyengék, váltig állítják, hogy valójában az alkotmányozás egy újonnan megválasztandó alkotmányozó nemzetgyűlés vagy a civil társadalom föladata, vagy közvetlenül az egész népé oly módon, hogy minden fontos kérdést előzetes népszavazásra bocsátanak. Másfelől az Igazságügyi Minisztérium arra törekszik, hogy teljesen a saját kezébe vegye az egész folyamatot, majd annak eredményeit a túlnyomó többségben lévő koalíció ratifikálja, a jelenleg érvényes alkotmánymódosítási szabálynak megfelelően. Mindkét törekvés eleve kudarcra van ítélve, mivel 1995-ben az ötpárti többség egyértelműen a parlamentáris és konszenzuális alkotmányozás mellett tette le a garast. Az az eljárás, amelyben 1995-ben megállapodtak, egyaránt elutasítja a kormányzati és a populista-demokratikus alkotmányozási módszert. Ugyanakkor mindig akadnak, akik megpróbálják vagy az egyiket, vagy a másikat föleleveníteni, de a megvalósításra csak akkor van mód, ha a jelenlegi eljárás csődöt mond.

Nemcsak az alkotmányozás módszerével, hanem az alkotmány tartalmával kapcsolatban is fölmerültek rivális tervek. A kisgazdák szemmel láthatólag mindenáron egy félprezidenciális kormányformát szeretnének keresztülvinni, és olyan kétkamarás törvényhozást kívánnak megvalósítani, amelynek lennének bizonyos korporatista elemei. Ezek a változatok (enyhébb formában) a minisztérium tervezetében is szerepeltek, legalábbis mint alternatívák, elfogadásukban a szocialista parlamenti többséget számos jobboldali képviselő lelkesen támogatta volna. Nem lennénk méltányosak, ha ezt a tervezetet rendszervisszaváltónak tekintenénk. Azt azonban nyugodtan megkérdezhetjük, miért nem vállalják nyíltan egyes pártok, hogy a demokráciának egy elnöki és/vagy korporatista és szociálprotekcionista formáját részesítik előnyben, és hogy miért nem állnak ki egy olyan alkotmányozási procedúra mellett, amely lehetővé tenne ilyen végeredményt. Az 1995-ös eljárásmódra vonatkozó hatpárti egyezmény mindenképpen összeegyeztethetetlen az effajta elképzelésekkel, mivel azok, akik prezidenciális vagy korporatista irányban szeretnének eltérni az 1989–1990-es alkotmánytól, aligha fognak ötpárti támogatást valaha is maguk mögött tudni. Az SZDSZ, a Fidesz és az MDF antalli maradékai akkor sem egyeznének bele a közvetlen elnökválasztásba, ha az elnöki hatalom korlátozott marad. Mi több, az egyezmény kifejezetten kizárta egy materiálisán új alkotmány létrehozásának lehetőségét, és mindazokban az esetekben, amelyekben nem volt lehetőség a konszenzuson alapuló változtatásra, azt a közjogi struktúrát tekintették hivatkozási pontnak, amelyet a Kerekasztal, majd később az MDF–SZDSZ megállapodás hozott létre.

Számos kisgazda és az egykori hivatalos szakszervezetekhez közel álló szocialista képviselő egyáltalán nem rejti véka alá,[6] hogy számukra már a kerekasztal-tárgyalások eredményeként létrejön alkotmány iránti hűség is sérelmes. Szembehelyezkednek azzal az eredeti alkotmányozási folyamattal, melyben a három új rendszerváltó párt, az Antall-vezette MDF, az SZDSZ és a Fidesz játszotta a főszerepet. Arról megfeledkeznek, hogy a kerekasztalnál született megállapodások kidolgozásához legalább ilyen mértékben hozzájárult a szocialisták reformszárnya is, és hogy a kisgazdák az SZDSZ-szel egyetértésben támogatták azt a népszavazási kezdeményezést, amely elutasította a közvetlen elnökválasztást. De akár helytállóak az érveik történetileg, akár nem, a fenti nézetek szószólói úgy vélekednek, hogy a jelenlegi erőviszonyok nem indokolják az SZDSZ, Fidesz és az Antall-féle MDF maradványainak túlsúlyát (ez utóbbi azóta már az MDNP-ben tömörül) az alkotmányozási folyamatban. Ám az 1995-ös megállapodás következtében még ma is ezek a pártok vannak abban a helyzetben (vagy legalábbis a Fidesz és az SZDSZ, mivel az MDNP részvételét az MDF megvétózta), hogy megvédelmezzék az 1989–1990-ben létrehozott közjogi struktúrákat.

Természetesen 1995 júniusában a szocialista vezetők is áldásukat adták a parlament alkotmányozó tevékenységére, sőt, végül a kisgazdák is. Ám az elmúlt egy évben a pártrendszerben jelentős módosulás ment végbe. Az MDNP megalakulásával kivált az MDF-ből a mérsékeltebb, antallista szárny, miáltal a maradék MDF jobbfelé tolódott. A közvélemény-kutatások szerint az FKgP megőrizte népszerűségét, következésképp számolnunk kell azzal a lehetőséggel, hogy egy olyan jobboldali kormány váltja majd föl a jelenlegit, amelyben esetleg az új MDF és a kereszténydemokraták is részt vesznek. Az MSZP-s képviselők jelentős csoportjai, egyelőre még kisebbségben, úgy vélekednek, hogy a kormány gazdasági programját végső soron a liberális SZDSZ sugallta, és rokonszenveznek azokkal a jobboldali pártokkal, akik baloldali nézetek alapján elítélik ezt a programot! E csoportok sokkal szívesebben látnák, ha pártjuk a kereszténydemokratákkal, semmint a liberálisokkal lépne koalícióra. És ezeknek a csoportoknak a támogatottságát csak növeli az az óhatatlan ellenérzés, amivel a nyilvánosság a kormány stabilizációs programja által okozott nehézségeket fogadja. A jobboldali erők megosztottak (egy részük a Fidesszel és az új MDNP-vel a centrumba tartana, míg mások jobbra, a kisgazdákkal). De a baloldali erők is meg vannak osztva, mert vannak, akik úgy látják, hogy választani lehet a centrum (és az SZDSZ-szel való koalíció), valamint a baloldal között, ahol, paradox módon, a neo-államszocialista gazdasági nézeteket dédelgető jobboldali pártok helyezkednek el.

A szocialista vezetők májusban biztosan úgy érezték, hogy talán sutba dobhatják az 1995-ös megállapodást, mert újfajta támogatottságot tudhatnak maguk mögött, még akkor is, ha az elsősorban nem a saját pártjukból származik. És ebben alig tévedtek. Amikor szavazataikkal meghiúsították az alkotmányozási irányelvek elfogadását, Torgyán József, nemkülönben G. Nagyné Maczó Ágnes, azonnal melegen gratulált. Még ennél is többet árulnak el a szavazások adatai. Ha minden egyes párt valamennyi képviselőjét beleszámítjuk, és a távollétet a „nem” szavazattal tekintjük egyenértékűnek, akkor a Fidesz képviselőinek 85 százaléka, az SZDSZ képviselőinek 84 és az MSZP képviselőinek 63 százaléka támogatta az irányelvekkel kapcsolatos módosító javaslatokat. Ami a kereszténydemokratákat és az MDF-et illeti, náluk ez az arány mindössze 39, illetve 41 százalék. Vagyis voltaképpen egy lehetséges új pártszövetség hiúsította meg a javaslat elfogadását, amelyben a jobboldali pártok a szocialista apparátussal szövetségben sorakoztak föl a rendszerváltás náluk még mindig erősebb (de nem eléggé erős) pártjaival szemben: ez utóbbiak az SZDSZ, a Fidesz, az Antall-féle MDF-nek a MDNP-re szűkülő maradványai, és az MSZP-nek az a része, amely a modernizáció híve, és amely tulajdon parlamenti vezetésével összhangban szavazott a pártvezetés és a miniszterek ellen.

Kilátások

Nem tételezhetjük föl azonban minden további nélkül, hogy az átlagos szocialista képviselők (összesen 131-en!) puszta véletlenségből fordultak szembe tulajdon vezetőikkel egy olyan kérdésben, amelynek jelentőségét föl sem fogták. Egymás között nagyon is tisztában voltak vele, hogy Horn és Vastagh azt szeretné, ha a tervezetet leszavaznák. Amikor a pártvezetés formálisan is ezt az ajánlást tette a frakciónak, a nyílt szavazás során döntő vereséget szenvedett. Nem meglepő tehát, hogy annak a csoportnak a vezetői, amelyik támogatja a tervezetet, mindent megtesznek annak érdekében, hogy az, kisebb módosítások után, idén ősszel újra a parlament elé kerüljön.

Nem hinném tehát, hogy Hornnak és Vastaghnak valaha is elég ereje lett volna ahhoz, hogy keresztülvigye az akaratát, ha az ügy a szocialista párton belül dőlt volna el. Voltak azonban olyan új szövetségeseik, akikre számíthattak volna, ha folytatni akarják az obstrukciót. A kisgazdák vezetői, az MDF-es és kereszténydemokrata képviselőknek legalább egy része kapott az alkalmon, hogy kijelentse: ez a kudarc a konszenzusos alkotmányozási kísérlet végét jelenti. A KDNP viszont egy ideig a főbb vitatott kérdésekkel kapcsolatos, előzetes népszavazást szabta meg tulajdon részvétele föltételeként. Ez az eljárás elvben demokratikusabb lehetne, mint a jelenleg érvényben lévő, és a ratifikáció szempontjából talán kevésbé lenne kockázatos, mintha az egész tervezetet bocsátanak népszavazásra, ugyanakkor az adott körülmények között könnyen zátonyra futtathatta volna azt az egyetlen eljárást, amelynek az adott konszenzuskövetelmények mellett egyedül van esélye arra, hogy megszerezze a szükséges támogatottságot. Ugyanakkor ezt a javaslatot nemcsak az FKgP, hanem néhány szocialista politikus is támogatta.

A kérdés tehát a következő lett volna: mennyire volt Horn Gyula valóban hajlandó jobboldali szövetségesekkel a koalíciós partner és saját pártja többsége ellen az obstrukciót folytatni. Erre a kérdésre sohasem fogunk tudni biztosan válaszolni, mert közben a botrányok hatására erősen meggyöngült Horn és körének pozíciója a szocialista pártban, és ezek után semmiképpen sem tudta a májusi hadjáratot folytatni a megerősödött parlamenti frakció vezetősége ellen.

De talán mélyebb oka is van annak, hogy úgy látszik, most végre sikerül kompromisszumos formában az eredeti koncepciót elfogadtatni. Mert mi mást érhetett volna el az obstrukció, mint egy esetleges koalíciós válságot, és azt, hogy számos pártban, különösen az MSZP-ben, az MDF-ben, sőt talán meg a kereszténydemokrata pártban is olyan belharcok indultak volna meg, amelyek eredményeképpen mindezek szétestek volna a jelenlegi alkotmányozási törekvésekét támogató és ellenző csoportokra? Mint azt több jobbközép képviselő végezetül megjegyezte, Horn nem remélhette, hogy bármely alkotmányt és különösen egy materiálisan újat, ráerőltethet a parlamentre és az országra (a híres „alkotmányos diktatúrát”), mindaddig, ameddig koalícióban van az SZDSZ-szel, azzal a párttal, amelyik továbbra is az 1989-1990-ben létrejött új rendszer legkeményebb védelmezője. (Példaként a váratlan nézetazonosságra olyan személyek között, akik az 1990–1994-es kormányzati szakaszban ádáz ellenfelek voltak: lásd Haraszti Miklós írását a Népszabadságban és Kónya Imre idézett írását.) Horn természetesen megpróbálkozhatott volna ugyanezzel később, egy olyan új kormány fejeként, amelyben jobb- és baloldali pártok lépnek egymással koalícióra (ez a jelenség nem ismeretlen a világnak ezen a táján). Egészen addig azon kellett volna tehát igyekeznie, hogy késleltesse a folyamat lezárulását, és hogy megakadályozza az 1989-1990-ben létrejött közjogi rend stabilizálását és újralegitimizálását. Valójában nem sok esély volt azonban arra, hogy egy ilyen koalíció létrejöjjön a közeljövőben anélkül, hogy az súlyosan ne veszélyeztetné a szocialista párt egységét. Bármilyen kormány kerül is uralomra 1998 után, nem valószínű, hogy olyan elsöprő fölény birtokában folytathatja az alkotmányozási folyamatot, mint a jelenlegi, márpedig éppen ez az erőfölény ösztönzi jelenleg az ellenzéket, hogy legalábbis részt kívánjon venni egy konszenzuson alapuló próbálkozásban. Az elhúzódó obstrukciónak tehát nagy valószínűséggel egyedül az lett volna a következménye, hogy érvényben maradt volna hosszú távon a jelenlegi alkotmány. Az volt tehát az igazi kérdés, vajon az érdekelt felek számára csakugyan előnyösebb volt-e a rendszerváltás lezáratlan alkotmánya, amely beépített konfliktust tartalmaz az Alkotmánybíróság és a parlament, az alkotmányosság és a demokrácia között, és hosszú távon lehetővé teszi az „alkotmányos diktatúrát” bármely olyan erő számára, amely a rossz választási rendszer következményeként megszerzi a parlamenti helyek kétharmadát, mint egy olyan ésszerűsített és újralegitimizált, de a rendszerváltáséval materiálisan azonos alkotmány, amely ugyanakkor véget vetne az átmenet időszakának, és végre lehetővé tenné a parlament számára, hogy megszabaduljon az állandósult alkotmányozó nemzetgyűlés szerepétől?

(Fordította Rakovszky Zsuzsa)

Jegyzetek

[1] Népszabadság, 1996. július 2.

[2] Babus Endre, HVG, 1996. július 6.; Arató András, East European Constitutional Review, Summer 1996.

[3] A formális és a materiális értelemben vett alkotmány közötti különbséget ki.: 11. Kelsen, General Theory of Law and the State, 1945, 124–125.

[4] Ld.: A. Arato, Forms of Constitution Making and Theories of Democracy, Cardozo Law Review, December 1995.

[5] Ld.: Ackerman, Future of Liberal Revolution.

[6] Ld.: G. Nagyné Maczó Ágnes cikke, Népszabadság, 1996. július 1.; Hegyi Gyula cikke, Népszava, 1996. július 9. és Népszabadság, 1996. július 15.

• Játéktér