Szoboszlai György

Nyomtatóbarát változat

Hol van már a tavalyi hó – idézhetnénk a nevezetes franciát. Bizony elolvadozott már. Rég volt a nagy ígérgetések és fogadkozások túlfűtött hangulata. Amikor törvényt kell írni, a hatalom terjeszkedő és centralizációs logikája dolgozik.

Amikor 1990 nyarán – miután a szocialisták oldalán folytatott szakértői munkából kiváltam – megtudtam, hogy a hatpárti tárgyaláson megszületett a kompromisszum az önkormányzati törvényről, rögtön az a gondolat fogalmazódott meg bennem, hogy ez egy nem kiérlelt törvénynek utat adó rossz kompromisszum, amely a politikai konszenzust leginkább igénylő kérdéseket veszi ki a megegyezés köréből.

(Felötlött bennem egy történelmi párhuzam a honatyák hő vágyáról, hogy végre nyári szabadságukat élvezhessék: Egyesült Államok, 1935. Roosevelt csatát vív a két házzal az alkotmánybírósági szerepet betöltő Legfelső Bíróság átalakításáról; a honatyák már hőgutát kapnak, már majdnem sikerül nekik visszaverni az elnök alkotmányos puccsát, amikor a dolog magától megoldódik az egyik idős bíró lemondásával. Kezdődhet a nyári holliday.) A magyar verzió: a honatyák a szent béke, no meg a végső, de isten bizony utolsó rendszerváltás nemes céljától indíttatva beadják derekukat. A három ellenzéki párt elfogadja az MDF által kínált kompromisszumot: nincs főispán, van is és nincs is megye, van köztársasági megbízott, aki csak nevében az, lesz fővárosi törvény, lesznek jó törvények, amelyek beteljesítik a már majdnem kész, de már így is nagyszerű művet. Európaiak leszünk, csak azt ne kérdezzék, hogyan. Egyvalami nincs: garancia.

Azóta az ellenzéki pártok felébredtek. Van szép önkormányzat, csak vagyon nincs, tulajdoni megalapozottság, garantált pénzügyi függetlenség és hatásköri elrendezettség. Maradtak az ígéretek, amelyekről betartatására csekélyke erkölcsi befolyás és általában hasztalan érvelőerő jutott.

Talán kiviláglik a fentiekből: az a véleményem, az ellenzéki pártok súlyos hibát követtek el, hogy belementek egy üzletbe úgy, hogy nem vették szemügyre az árut. A csomag két lényeges darabja azóta a kezükbe került: az önkormányzati tulajdoni koncepció és amiről itt szó van, a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint a centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreinek elrendezéséről szóló törvényjavaslat. Ha a felek látták volna, mi készül e csomagokban, biztosan elálltak volna a vételtől. Ezt egyébként a törvény már lezárult általános vitájában elismerte Kövér László (Fidesz), aki keserűen és önkritikusan értékelte azt a politikai folyamatot, ami az ellenzék vétóerejének gyengítését eredményezte.

Mi van a csomagban? Először is túl sok minden ahhoz, hogy átgondolt és megfontolt törvényalkotás szülessen, ami egyébként is hiánycikk az Országgyűlés zaklatott tevékenységében. Nehezen érthető, hogy az előkészítők miért terhelték meg ezt az egyébként is bonyolult joganyagot (1) olyan szabályozással, amelyre átfogó törvényt kell alkotni (pl. honvédelem, rendőrség), illetőleg (2) olyan új szabályokkal, amelyek deus ex machina gyanánt jelennek meg, koncepcionális előkészítés nélkül (pl. az anyakönyvi eljárásban az ún. származás regisztrálásának ugyancsak vitatható bevezetése).

A javaslat sokat markol és rengeteg vitatható, inkonzisztens szabályozási elemet tartalmaz, melyek egy része kifejezetten ellentmond az önkormányzati törvény szellemének.

Mindamellett nem lehet kimutatni valamiféle egységes közigazgatás-politikai koncepciót. Két fő törekvés jelenik meg közvetlenül vagy áttételesen.

1. Egyfelől az államigazgatási hatalom kivitele az önkormányzaton kívüli ún. dekoncentrált szervekbe. Ez sok esetben indokolt, és nézetem szerint összhangban van azzal a szemlélettel, hogy az önkormányzatok nem az államhatalom helyi szervei, hanem a települések helyi ügyekben eljáró intézményei, amelyek törvényi felhatalmazás és költségvetési ellentételezés mellett ellátnak állami, államigazgatási feladatokat is. Olyan állami feladatokkal bízhatók meg, amelyek legoptimálisabban itt oldhatók meg, és nem összeférhetetlenek a helyi érdekkörrel. Ez az elhatárolás sok esetben vitatható, a hatáskör elhelyezése nem egyértelmű, nincs tehát könnyű dolga a jogszabály előkészítőjének. Politikai filozófiai meggondolások ugyanis anélkül is nagyon eltérőek lehetnek, ha ebben politikai részrehajlást vélnénk felfedezni. Az azonban mindenesetre nyilvánvaló, hogy a kormányzat az ágazati irányítás szálán könnyebben tudja ellenőrzése alá vonni az egyes igazgatási területeket akkor, ha ezeket kivonja az önkormányzatok kompetenciaköréből. Érdemi probléma, hogy a javaslat sok helyen akar felhatalmazást adni rendeleti szabályozásra, olykor az állampolgári szabadságjogok szempontjából nagyon érzékeny területeken (pl. polgári védelem).

A különböző típusú államigazgatási feladatok terén nehéz intézményi egységességet és a szervezetek, tisztségek között kiegyensúlyozott feladatmegosztást elvégezni. S ez kevéssé is sikerült a tervezetben. Szembeötlő e hiány a testület és a tisztségviselők, a polgármester és a jegyző, valamint a települési, a megyei önkormányzatok és a köztársasági megbízottak között. A képviselői módosító indítványok ezt a zűrzavart részben oldják, részben újratermelik, amit az magyaráz, hogy e javaslatok a feladatok listáját tovább bővítik (miközben radikális csökkentésre is javaslatot tesznek). Ha a törvény-előkészítés körültekintő és nem pusztán a koalíciós többségre apellál, elhúzódó jogalkotásra lehet számítani.

A hatalom általában az egyedi döntéshozónál, olykor az előkészítőnél van. Ez a meggondolás vezeti a kodifikátorokat, amikor nem elégszenek meg a kormányzati befolyásolás normatív jogi eszközeivel, hanem széles sávon kívánnak az egyedi hatósági döntési eszközökkel élni. Az állami beavatkozás ethosza egyértelműen kicsomagolható ebből a törvénycsomagból, egyúttal tovább él egyfajta ódivatú paternalizmus, amikor a javaslat arról rendelkezik, hogy az önkormányzat mit tehet – miközben az önkormányzati törvény arra az elvre épül, hogy az önkormányzatok mozgási köre a törvényes keretek között autonóm, csak a gazdasági erőforrások által behatárolt.

2. Másfelől megfigyelhető egy érdekes kisajátítás, a köztársasági megbízotti hivatal kisajátítása. Úgy gondolom, az SZDSZ elméleti hibát követett el, amikor úgy vélte, hogy a feltételezett megyei hatalom egy, a hatalmi megosztás rendszerében el nem különített hivatali intézménnyel ellensúlyozható. Kiderült – valószínűleg az MDF számára is csak menet közben –, hogy a koalíciónak nem az erős önkormányzatok mögött elhalványuló megye a politikai célpontja, bár az is egyértelműen kiderül a tervezetből, hogy az előkészítők mindenáron növelni kívánják a megyei önkormányzatok szerepét – ami szintén ellentmondani látszik a települési önkormányzati törekvéseknek. Hatalompolitikai szempontból sokkal fontosabb az önkormányzatok befolyásolási lehetősége a köztársasági megbízotti intézményen keresztül. A települési szint állami ellensúlyozására kiválóan megfelel az az eszköz, ha a köztársasági megbízott döntési és kiterjedt felügyeleti hatáskört kap.

Ez az egyik nyilvánvaló megkerülése az önkormányzati törvény eredeti intenciójának: ez az intézmény nem arra rendeltetett, hogy a kormányzat, a belügyi tárca meghosszabbított karjaként felügyelje az önkormányzatokat. A törvény pontos szövege eligazít: „ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését” (98. § a) pont). Nem véletlen az ellenőrzés kifejezés használata; jogászok tudják, hogy a felügyelet ennél minőségileg több, intézkedési jogot is tartalmaz. A javaslat több pontján találkozunk e finom terminológiai kiterjesztéssel (pl. 4. §, 14. § (2) bek.). Ez a kiterjesztés az önkormányzati törvény módosítását jelenti, és ezért kétharmados többséget igényel. Nem zárom ki ennek esetenkénti indokoltságát. A törvény részletes vitája során azonban pontról pontra tisztázni kell, hogy milyen többség kell az elfogadáshoz. Előre látható, hogy ha a koalíció nem ismeri el ennek a differenciálásnak a jogosságát, és a már megszokott szavazógépként működik, az ellenzék számára csak az alkotmánybírósági korrekció marad nyitva. Nem túl nagy lehetőség, mivel az önkormányzati törvényben a köztársasági megbízott államigazgatási szerepének bővítésére az ellenzék biankó felhatalmazást adott (98. § c) pont). Ezzel a javaslat messzemenőkig él, mégpedig úgy, hogy a megbízottnak az önkormányzatokat irányító feladatokat biztosít.

Mi lehet a megfelelő megoldás arra, hogy az önkormányzati törvény szellemét őrző, időtálló hatásköri rendezés szülessen, amely kikerüli a túlszabályozás jelenlegi zsákutcáját? Kézenfekvőnek tűnik, hogy azokon a területeken, ahol még a koncepciók sem készek, a szabályozás a legszükségesebbre, a működőképesség biztosítására szorítkozzék (rendőrség, polgári védelem, tűzoltóság, honvédelmi igazgatás). A szabályozási teher nagymértékben csökkenthető egyszerűen azzal, hogy az állami jelenlét mérséklése érdekében a rendelkezés egyszerűen elmarad. A szövevénynek mintegy harmadát eleve ki lehetne iktatni e két ágon. Ha már a beígért, de kényszerűen elmaradt őszi nagytakarítás (ld. választási eredmények) előtt hatpárti egyezség nyitott utat, ez a megoldás most még inkább indokolt lehet. Ha a koalíció, élve az egyszerű többség előnyös pozíciójával, a megszokott stílusban lesöpri az asztalról azokat a koncepcionális képviselői javasatokat, amelyek nem illenek be hatalompolitikai elképzelésébe, a néhány kérdésben igénybe vehető alkotmánybírósági korrekción túl ellenzéki párt csak egyet tehet. Mondhatja, ha a következő ciklusban kormányba kerül, lebontja azokat a jogi építményeket, amelyeket most sem építene fel.

• Belföld