Ádám Zoltán

Nyomtatóbarát változat

I. Bevezetés: A rendszervisszaváltás programja

Magyarország a kilencvenes évek élenjáró posztkommunista reformországából mára az egyik legproblematikusabb, az Európai Unióval és a nyugati világ meghatározó intézményeivel gyakran konfliktusba kerülő, a liberális demokrácia és a versenyelvű piacgazdaság szabályait megkérdőjelező állammá vált. A 2010-es politikai fordulat óta az ország külső politikai és gazdasági megítélése nagymértékben romlott. A nyugati irányú diplomáciai kapcsolatokban elhidegülés tapasztalható, miközben az Európai Unió és az Európa Tanács intézményei számos alkalommal vizsgálták a magyar jogalkotási és jogalkalmazási gyakorlatot, több esetben elmarasztalva az országot. Az Európai Bizottság kötelességszegési eljárásokat indított Magyarországgal szemben, a luxemburgi Európai Bíróság előtt pedig több magyar vonatkozású ügy is fekszik; némelyikükben a bíróság már meg is hozta a Magyarország számára elmarasztaló döntést.

A magyar államkötvények hitelminősítése 1996 óta először befektetésre nem ajánlott mindhárom nagy nemzetközi hitelminősítőnél. Ez nem csak és nem is elsősorban a 2010-ben hatalomra került kormány által megöröklött magas külső és belső eladósodottságnak az eredménye. Legalább ilyen fontos szerepet játszik benne a kiszámíthatatlanul változó és a külföldi befektetőkkel szemben gyakran ellenséges gazdaságpolitikai környezet; a gazdasági szereplőket egyenlőtlenül sújtó, diszkrecionális válságadók; a bankszektorral szemben ellenséges kormányzati magatartás és a bankok és ügyfeleik közötti magánjogi szerződésekbe való önkényes, a jogbiztonságot aláásó állami beavatkozás.

A 2010-ben hatalomra került kormánytöbbség a megelőző húsz évben kialakult politikai és gazdasági intézményrendszer radikális átalakítását tűzte ki céljául. Új, a végrehajtó hatalomnak a korábbinál jóval nagyobb döntési szabadságot biztosító alkotmányt fogadott el, amely jelentősen korlátozza a törvényhozó és végrehajtó hatalom feletti alkotmánybírósági kontrollt. Igaz, a kétharmados parlamenti többség e nélkül is felülbírálta a szándékaival ellentétes alkotmánybírósági döntéseket: amikor egy jogszabály alkotmányellenesnek bizonyult, gyakran nem a jogszabályt, hanem az alkotmányt változtatta meg, aminek alkotmányossági vizsgálatára a magyar joggyakorlat szerint nincs mód. Ezzel megkérdőjeleződött a nyugati értelemben vett liberális demokrácia egyik legfontosabb alapelve, a végrehajtó hatalom alárendelése a tőle független bírói hatalomnak.

A kétharmados többség a rivális politikai erők egyetértése nélkül írta át a választási szabályokat. A választójog újraszabályozása, a választókörzetek meghatározása, a töredékszavazatok beszámítása, a választási kampányra rendelkezésre álló idő és a kampány során használható médiafelületek korlátozása a kormányzó erő érdekeit igyekszik szolgálni, és részben a politikai verseny korlátozásának irányába mutat. A politikai versengést gyengíti az is, hogy a kormány által a közmédia felett gyakorolt közvetlen ellenőrzés és a kereskedelmi média kormánytól való függőségének erősítése megnehezíti a rivális politikai alternatívák nyilvános reprezentációját.

A miniszterelnök által vizionált „centrális politikai tér” közgazdaságilag egy oligopol szerkezetű politikai piacként értelmezhető. Az ennek kialakítására irányuló erőfeszítéseket – közgazdaságilag és politikailag is racionális módon – a gazdaság szerkezetének hasonló irányú átalakítása egészíti ki. A kormány gazdasági befolyásának növekedését jelzi, hogy az állam 21 százalékos, meghatározó tulajdoni részesedést szerzett a magyar gazdaság energiaellátásában főszerepet játszó Mol Nyrt.-ben, majd nem sokkal később többségi tulajdonosává vált az egyik vezető gépipari vállalatnak számító Rába Nyrt.-nek. Ezek a lépések a hazai ellenőrzésű vállalatok relatív szerepét növelő, az államhoz közel álló és a kormányzati gazdaságpolitika végrehajtásában adott esetben szerepet vállaló „nemzeti bajnokok” létrehozására és megerősítésére tett erőfeszítésként értelmezhetők, függetlenül attól, hogy normatíve helyeseljük-e őket. A magántőke rovására végrehajtott állami gazdasági expanzió egy másik eleme a magán-nyugdíjpénztári vagyon államosítása. Ennek következtében gyakorlatilag megszűnt a magánvállalkozások szerepe a kötelező nyugdíjrendszerben, ami a kilencvenes évek egyik legfontosabb – bár vitatható társadalmi hasznosságú – piaci reformjának felszámolását jelenti.

Eközben az érintettekkel való konzultáció nélkül bevezetett szektorális és banki különadók, valamint az egyéb, gyakran nem versenysemleges adópolitikai intézkedések növelték a gazdasági szereplők kiszolgáltatottságát a diszkrecionális kormányzati szabályozással szemben. A kilencvenes évek elején kialakított háromoldalú érdekegyeztetés rendszerének felszámolása megszüntette a munkaadói és munkavállalói érdekképviseletek intézményesített szerepét a gazdaság- és társadalompolitika formálásában.

A diszkrecionális adópolitikai lépések mellett a közbeszerzési szabályok módosítása is vállaltan a hazai ellenőrzésű – gyakran a kormányhoz közel álló – vállalkozások piaci pozícióinak erősítését szolgálja. Az állami megrendelések – infrastrukturális beruházások, hirdetésvásárlások vagy akár társadalomtudományos kutatási megbízások – odaítélésekor erős szelekciós gyakorlat érvényesül, aminek során a kormányzó politikai erőkhöz való lojalitás nagy súllyal esik a latba.

A kormány egyik fontos gazdaságpolitikai ambíciója a külföldi hitelezőkkel és a bankrendszer külföldi ellenőrzésű szereplőivel szembeni függőség csökkentése. Ennek érdekében egyrészt megteremtette a jelzálogalapú devizaadósok kedvezményes végtörlesztési lehetőségét, aminek révén a bankrendszer veszteségeinek növelése árán csökkent a lakossági deviza-hitelállomány. Az állami tulajdonú Magyar Fejlesztési Bank a német DZ Banktól megvásárolta a Magyar Takarékszövetkezeti Bank Zrt. kisebbségi részesedését, a takarékszövetkezeti rendszer központi bankjában szerezve erős tulajdonosi jogosítványokat. A hazai tulajdonú, a lakossági megtakarítások gyűjtésében és a számlavezetésben továbbra is fontos szerepet játszó takarékszövetkezeti hálózat fejlesztése és koordinációja révén a kormány a bankrendszer egy hazai tulajdonú, vele szorosan együttműködni kész piaci szereplőjét igyekszik megerősíteni és szorosan az államhoz kötni.

A 2010 tavaszán hatalomra került kormány tehát a politika és a gazdaság terén egyaránt korlátozni igyekszik a versenyt, erősítve a kormányzati koordinációt és a kormány által közvetlenül befolyásolható politikai és gazdasági szereplők relatív súlyát. Ez a posztkommunista átalakulás kezdetén, a kilencvenes években a gazdasági és a politikai intézményrendszer terén lezajlott liberalizáció ellentéteként értelmezhető. Ebben az értelemben a 2010 tavaszán megkezdett fordulat a politikai és gazdasági intézményrendszer antiliberális és autoriter – a végrehajtó hatalom szerepét és autoritását az egyéb társadalmi-gazdasági szereplőkkel szemben nagymértékben növelő – revíziójának tekinthető.

Fontos hangsúlyozni, hogy ebből önmagában nem következik a fordulat normatív elutasítása. Különféle történelmi helyzetekben különféle politikai színezetű kormányok hajtottak végre szabadságkorlátozó politikai fordulatokat, kivált politikai és gazdasági válságok kezelése vagy háborúk során. Ezek célja az erőforrások koncentrálása és néhány, a kormányzat által preferálandónak minősített közpolitikai célnak való alárendelése. Ezek az erőfeszítések akkor igazolódnak, ha hosszabb távon a társadalmi jólét és szabadság előmozdítójának bizonyulnak. Ezért az a kormány, amelyik egy válsághelyzetben, mintegy a történelmi kényszerűségre hivatkozva antiliberális és autoriter, a gazdasági és politikai versenyt korlátozó lépéseket tesz, különleges felelősséget vesz magára: kormányzati teljesítményének megítélése attól függ, hogy hatalmával él vagy visszaél-e; hogy az általa választott, a politikai és gazdasági versenyt korlátozó eszközök adekvát reakciónak bizonyulnak-e az adott helyzetben. A 2010 utáni magyarországi politikai fordulat esetében erre a kérdésre meggyőződésem szerint „nem” a válasz, ettől azonban a fordulat nem értelmezhető a történelmi folyamatokon kívül: bekövetkezte nem pusztán a kormányzó politikai erők hatalmi törekvéseiből fakad, hanem egy olyan politikai és gazdasági válságból, amely fenntarthatatlanná tette az 1989–90-es rendszerváltás után kialakult liberális politikai és gazdasági berendezkedést. Ez a dolgozat politikai-gazdaságtani és intézményi közgazdasági szempontból próbálja értelmezni ezt a folyamatot: a posztkommunista átalakulás rendszervisszaváltásba torkolló magyarországi történetét.1

II. Vázlat a posztkommunista átmenet politikai-gazdaságtani értelmezéséhez

A kelet-európai posztkommunista átmenet az 1990-es években kezdődött, amely világszerte a „washingtoni konszenzus” évtizede volt. Az Egyesült Államokban ugyan 1992-ben a demokraták vették át a hatalmat a nyolcvanas évek neokonzervatív forradalmát levezénylő republikánusoktól, a piaci dereguláció azonban Bill Clinton demokrata kormányzata alatt is a korszak mantrája maradt. Az 1987-ben Ronald Reagan által kinevezett, radikális szabadpiaci elveket valló Alan Greenspan Fed-elnök egészen 2006-ig hivatalában maradt, az 1933-as banktörvény kereskedelmi banki és befektetési banki tevékenységeket elválasztó, Glass–Steagall Actnek is nevezett rendelkezéseit pedig éppen Clinton idején, 1999-ben törölték el.

A pénzpiacok liberalizációja konzisztens a privatizációt, deregulációt és egyensúlyi politikát hirdető washingtoni konszenzussal, ami a két nagy washingtoni székhelyű fejlesztési, illetve hitelintézet, a Világbank és a Nemzetközi Valutaalap révén a fejlődő világ és a posztkommunista Kelet-Európa egészében meghatározta a gazdaságpolitikai gondolkodást. A gyakorlatban mindez az állami szabályozás leépítését célzó dereguláció, a nemzetközi kereskedelem és tőkeforgalom útjában álló akadályok visszaszorítását szolgáló liberalizáció és az állami tulajdonú termelőeszközök magánosítását jelentő privatizáció térnyerését jelentette, változó egyensúlyi viszonyok között.

A gazdasági intézményrendszer változása a politikai intézményrendszer változásával párhuzamosan zajlott, ám vissza is hatott a politikai folyamatokra. A privatizáció során dőlt el, hogy mely társadalmi-gazdasági szereplők milyen erőforrásokban részesülnek az állami vagyon újraelosztása során, ami azután nyilvánvalóan befolyásolta a politikai percep­cióikat és stratégiáikat is. A nagyvállalatok és bankok privatizációja során előbb-utóbb minden kelet-közép-európai posztkommunista országban szerephez jutott a külföldi működő tőke, ami pozitív és negatív gazdasági és politikai következményeket egyaránt magában hordott. Végül, az átalakuló posztkommunista országok számára meghatározó intézményi referenciapontot jelentett az EU, ami döntő szerepet játszott a politikai és gazdasági folyamatok irányának megszabásában. Az uniós csatlakozást követően azonban az EU által betöltött szerep is gyökeres megváltozott, ami a legpregnánsabban éppen a magyar átalakulás történetén látszik.

A burzsoáziateremtés diszkrét bája: A privatizáció politikai gazdaságtana

A posztkommunista gazdasági átalakulás sikerességének egyik legfontosabb mércéjévé a magánszektornak a GDP előállításában jutott részaránya vált. Ez nem csupán a gazdasági hatékonyság javítása miatt tűnt fontosnak, hanem az átalakulás sikerét politikailag előmozdító, az ellenérdekelt társadalmi-gazdasági szereplők fellépését semlegesíteni képes intézményi tényezőként is: minél nagyobb a magángazdasági szereplők relatív súlya a gazdaság, a társadalom és a politika szférájában, annál kisebb az esélye a kommunista visszarendeződésnek – gondolták a posztkommunista átalakulás vezetői. Úgy vélték ugyanis, hogy a magántulajdonossá váló, szavazati joguk mellé tulajdonjogot is szerző állampolgárok minél nagyobb tömege jelenti a legerősebb biztosítékot a visszarendeződés ellen. Részben ez az elképzelés vezérelte a Kelet-Közép-Európa-szerte népszerű tömegprivatizációs programokat, amelyek állampolgári vagy munkavállalói alapon, gyakorlatilag ingyenesen juttattak tulajdonjogot vagy annak megszerzésére használható értékpapírokat a jogosultaknak. A magyar esetben ehhez hasonló szerepet töltöttek be a kommunista rendszerben elszenvedett sérelmek részleges ellentételezését szolgáló, nyilvánosan forgalmazott és a privatizáció során fizetőeszközként használható kárpótlási jegyek.

A tömegprivatizációs programok mellett politikai és igazságossági érvek szóltak, amelyek lényege az új politikai és gazdasági rendszer társadalmi legitimációjának erősítése volt. Ugyanakkor komoly közgazdasági érvek szóltak ellenük: az ilyen programok során sem új tőke, sem új szaktudás nem érkezik a vállalatokba, a vállalatirányítás pedig gyakran a bennfentesek – vállalatvezetők és munkavállalók – kezébe kerül; akár mert ők maguk válnak tulajdonossá, akár mert a tulajdonosi jogokat megszerző más magánszemélyek tipikusan alacsony tulajdonosi aránya a fejletlen tőkepiaci intézményrendszer mellett alkalmatlan a vállalatvezetés hatékony ellenőrzésére.

Másfelől a bennfentes vállalatvezetők tulajdonosi pozícióba kerülése ellen erős politikai érvek szóltak, mivel ez sokak szemében a kommunista rendszer nómenklatúrájának tulajdonszerzéseként értelmeződött. Ennek korai magyarországi formája az 1987–1990 között zajló úgynevezett spontán privatizáció volt, aminek során az állami vállalatok vezetése különböző, gyakran külföldi befektetői csoportokkal hozott létre vegyes vállalatokat az állami vagyon üzletileg leghatékonyabban működtethető részének kiszervezésére. Ez az 1990 tavaszán, az Állami Vagyonügynökség (ÁVÜ) felállításával és a privatizáció központosításával megszakadt folyamat becslések szerint 300 millió dollár külföldi működő tőke beáramlását eredményezte.2

A másik potenciális bennfentes tulajdonosi csoport, a munkavállalók tulajdonszerzése ellen nem szóltak politikai érvek, közgazdaságiak azonban annál inkább. A munkavállalói tulajdon meghatározó tulajdonformává válása ellentmondott a kapitalista irányú gazdasági átalakulással szemben megfogalmazott hatékonysági követelménynek: a munkavállalók tulajdonosi befolyása gyengíti a vállalati költségvetési korlát megkeményítésére irányuló tulajdonosi érdeket, és nehezíti a kelleténél tipikusan több munkavállalót foglalkoztató állami vállalatok működésének hatékonyabbá tételét. Mivel Magyarországon sem a jugoszláv típusú, a munkavállalóknak érdemi vállalatirányítási jogosítványokat biztosító vállalati önigazgatásnak nem voltak erős hagyományai, sem a lengyel Szolidaritáshoz hasonló, nagy és politikailag hiteles szakszervezeti mozgalom nem létezett, amely hatékonyan léphetett volna fel a munkavállalói tulajdonszerzés programja mellett, a magyar privatizáció során a munkavállalói tulajdonszerzés másodlagos jelentőségű maradt. (Ennek nem mond ellent, hogy a kilencvenes évek elejétől számos vállalat privatizációjában kaptak szerepet az úgynevezett munkavállalói résztulajdonosi programok, amelyekre 1992-től külön törvény vonatkozott.)

Ha azonban sem a vállalatvezetésből, sem a munkavállalókból nem válhat a privatizációban főszerepet játszó, új tulajdonosi csoport, akkor külső – nem bennfentes – tulajdonosok után kell nézni. Ha az állampolgári vagyonjegyen alapuló, jellemzően elaprózott tulajdonosi szerkezetet eredményező, a privatizált vállalatba új erőforrásokat nem juttató tömegprivatizációról lemondunk, valamiféle adminisztratív döntéssel meghatározott, a vételárat és/vagy a privatizálandó vállalatba fektetett pénzügyi és humán tőkét maximalizáló, lehetőleg a hosszú távon fenntartható foglalkoztatás megőrzését biztosító privatizációs technikát érdemes választani. A kelet-európai posztkommunista országok gyakorlatában ezt a feladatot a legeredményesebben az olyan központi privatizációs ügynökségek tudták betölteni, mint a német Treuhandanstalt vagy a magyar ÁVÜ.

A tapasztalatok szerint a privatizáció eredményességét az átláthatóságot biztosító nyílt versenytárgyalásos privatizációs technika, illetve az árbevétel-maximalizálás mint értékelési szempont segítette elő a leginkább.3 Az ajánlati ár ugyanis olyan könnyen mérhető, objektív jellemzője volt a privatizációs pályázatoknak, amely a legnagyobb eséllyel járt együtt az adott vállalatba történő humán és pénzügyi befektetés maximalizálásával. Ennek az egyszerű, nemzetközileg relevánsnak bizonyult összefüggésnek a figyelembevétele azonban egy komoly politikai-gazdaságtani nehézséget eredményezett: a külföldi működőtőke-befektetések nagyarányú térnyerését.

Harc a nagyúrral: A külföldi működőtőke-befektetések politikai gazdaságtana

A külföldi működő tőke tömeges megjelenése egy új, a befogadó társadalmon és gazdaságon belül tipikusan gyengén beágyazott gazdasági szereplő gyors térnyerésével járt a kelet-közép-európai posztkommunista országokban. A folyamat ütemezése és kiterjedtsége országonként eltért, ám a nagy tőkeigényű ipari és szolgáltató szektorokban előbb-utóbb mindenütt sor került rá.4 A külföldi működőtőke-befektetők motivációi, célrendszere és legitimációs bázisa az adott társadalmon és gazdaságon kívül helyezkedik el: stratégiai döntéseiket a befogadó gazdaság számára külsődlegesen adott szempontok alapján hozzák meg. A befogadó gazdaság, illetve az állami gazdaságpolitika szempontjainak érvényesítése érdekében a kormány gyakran alkufolyamatba bocsátkozik velük. A többnyire meglehetősen mobil és a viszonylag kis hazai piacméret miatt jórészt exportra termelő feldolgozóipari kapacitások esetében azonban erősen korlátozottak az állami gazdaságpolitika érdekérvényesítési lehetőségei, mivel a tevékenység másutt is folytatható.5

A külföldi működő tőke és az annak oroszlánrészét képviselő multinacionális vállalatok és bankok szerepének növeke­dése kettős gazdaságszerkezetet eredményezett. A gazdaság hatékonyabb, versenyképesebb és így jövedelmezőbb, nemzetközileg integrált, multinacionális vállalatok által dominált része elválik a nagyrészt kis és közepes méretű vállalkozásokból álló helyi szektortól. Az előbbi tőkeellátottság, menedzsmenttudás, piacra jutási feltételek és innovációs képesség tekintetében összehasonlíthatatlanul kedvezőbb helyzetben van az utóbbinál. A kettő között nem lehetetlen, de nem is kifejezetten jellemző az átjárás. A hazai szektor cégei kis eséllyel kapcsolódnak be a multinacionális cégekből, azok beszállítóiból és a közvetlenül exportra termelő hazai tulajdonú vállalatokból álló, exportorientált szektor termelési láncaiba és beszállítói hálózataiba. A két szektor konjunktúraciklusai eltérhetnek egymástól: a nemzetközi konjunk­túra és dekonjunktúra másképp hat az exportorientált és a helyi szektorra.6 A két szektor egymástól eltérő gazdaságpolitikai beavatkozásokat igényelne, ezt azonban részben az uniós és WTO-előírások, részben a korlátozott állami adminisztratív kapacitások akadályozzák. Eltérő vagy a hazai szektor érdekeit nagyobb mértékben figyelembe vevő gazdaságpolitikai gyakorlatok hiányában a tényezőadottságokból fakadó különbségek idővel egyre nagyobbakká válnak, mivel tágul a helyi és az exportorientált szektor teljesítményei közötti különbség. Ez egyenetlen fejlődést és nagy regionális eltéréseket okoz, miközben a dinamikusabban fejlődő, exportorientált szektor tőkeintenzív termelési technikáin keresztül hozzájárul a szakképzetlen munkaerő körében a kilencvenes évek eleje óta jellemző krónikus alulfoglalkoztatás tartóssá válásához.

A gazdaság helyi orientációjú szektoránál összehasonlíthatatlanul kiterjedtebb és erőforrásokkal jobban ellátott intézményi kontextusban működő multinacionális vállalatok és bankok egyfelől a posztkommunista átalakulás egyik legnagyobb sikertörténetének tekinthető gazdasági modernizáció legfontosabb gazdasági szereplői. Másfelől gyenge helyi beágyazottságuk megnehezíti a hatékony és eredményes, az állam és a magánszektor együttműködésén alapuló, a piacgazdasági berendezkedéssel kompatibilis gazdaságpolitikai koordinációt, és gyengíti a piacgazdaság társadalmi legitimációját. Nem véletlen, hogy még a multinacionális befektetőkkel szemben kifejezetten nyitott Magyarország sem kívánta a gazdaságpolitikailag legérzékenyebb gazdasági ágazatok piacvezető vállalatainak mindegyikét működőtőke-befektetőknek értékesíteni.

A legfontosabb magyar vállalatok közül a Mol, az OTP és a Richter – a Budapesti Értéktőzsde négy legtöbbet forgalmazott, „blue chip” részvényéből három – azért maradhatott hazai ellenőrzés alatt, mert a privatizáció során az állam nem működőtőke-, hanem portfólió-befektetőknek értékesítette a papírjaikat, és a társasági jog azóta is lehetővé teszi menedzsmentjeik számára, hogy hatékonyan védekezzenek riválisaik felvásárlási törekvéseivel szemben. A Mol esetében, mint emlékezetes, ezt külön törvénymódosító csomag, a Lex Molnak nevezett jogszabályegyüttes garantálta a kétezres évek második felében, amikor komoly veszélyként merült fel az osztrák ÖMV – és rajta keresztül az orosz állami hátterű olajipar – stratégiai tulajdonszerzése a cégben. A törvénymódosítást a kormányoldal és az ellenzék egyaránt megszavazta, miként az energiaszektor szabályozásának az állami tulajdonú Magyar Villamos Műveket érintő rendelkezéseit illetően is nagykoalíció alakult ki a vezető kormány és ellenzéki pártok között (igaz, a kisebbik kormánypárt a villamosenergia-piac liberalizálása mellett érvelve szembefordult velük). A Lex Molt azonban még a liberálisok is megszavazták, tekintettel arra, hogy a vezető olajipari vállalat külföldi stratégiai tulajdonba kerülése nem a piaci verseny növelését, hanem az oligopol piaci struktúra erősítését és az orosz szállító általi ellenőrzését ígérte. Nem véletlen, hogy hasonló helyzetekben, energiaipari cégek felvásárlására tett kísérletek esetén, az amerikai és a nyugat-európai hatóságok is hajlamosak korlátozni a piaci tranzakciók szabadságát az engedélyezési eljárások során.

Az ÖMV által a Mol felvásárlására tett kísérlet a Mol-menedzs­ment és a kormány ellenállása miatt kudarccal végződött. A Mol-menedzsmentnek a parlamenti pártok mellett az állami tulajdonú Magyar Fejlesztési Bank és az ugyancsak portfólió-befektetők által tulajdonolt, a Mollal stratégiai szövetségi viszonyt ápoló OTP is segítségére volt a felvásárlási kísérlet megakadályozásában. Az orosz tulajdonszerzéstől való félelmet mintegy utólag igazolva 2009-ben az orosz Szurgutnyeftyegaz vásárolta meg az ÖMV 21,2 százalékos Mol-pakettjét. Az orosz nagyvállalat azonban a Mol-menedzs­ment ellenállása miatt sosem tudta gyakorolni tulajdonosi jogait, és végül 2011-ben – a vételi árhoz képest jelentős felárat realizálva – értékesítette részvénycsomagját a magyar államnak. Így a Mol 1995-ben megkezdett privatizációs folyamata mintegy a visszájára fordult: 500 milliárd forint (1,88 milliárd euró) fejében ismét a magyar állam vált a Mol legfontosabb stratégiai tulajdonosává.

Mindez jól jellemzi az állam és a külföldi működő tőke közti változó viszonyt. A posztkommunista átalakulás kezdetén megindult működőtőke-beáramlást az állam befolyásának megőrzése és a kettős gazdaságszerkezet negatív hatásainak tompítása érdekében néhány stratégiai jelentőségű vállalat esetében korlátozta. Ezeket vagy egyáltalán nem értékesítette (MVM, MÁV, Posta), vagy portfólió-befektetőknek adta el (Mol, OTP, Richter). Az utóbbiakban igyekezett magának megőrizni bizonyos tulajdonosi jogokat, amelyekről az esetek többségében ugyan idővel le kellett mondania, néhány esetben azonban éppenséggel kiterjesztette ezeket. Ez a 2010 utáni államvezérelt gazdaságpolitikai fordulat során akár a már teljesen privatizált vállalat feletti állami ellenőrzés visszaszerzését is eredményezhette (Mol, Rába). A bankrendszer hazai ellenőrzésű kereskedelmi bankjai felett szabályozóként és a 2008–09-es pénzügyi válság során hitelezőként gyakorolt kontrollt (OTP, FHB), míg a hazai tulajdonosi részesedés és az állami befolyás növelésében kitüntetett fontosságú takarékszövetkezeti rendszer esetében 2010 után résztulajdonosként jelent meg (Takarékbank).

Az állam által tulajdonosként, szabályozóként és hitelezőként gyakorolt befolyást az adószabályok és a jogszabályi környezet egészének diszkrecionális módosításai egészítik ki. A gazdálkodási környezet kiszámíthatatlansága a 2010 utáni versenyképességi felmérések visszatérően neuralgikus pontja, ami azonban nem feltétlenül van a kormányzat ellenére: A kiszámíthatatlanság és az olykor már-már az otrombaságig egyoldalú és önkényes jogalkotás és jogalkalmazás a magángazdasági szereplők állammal szembeni kiszolgáltatottságát hivatott jelezni.

Vigyázó szemetek Brüsszelre vessétek! Vagy mégse?

Az állam viszonya nemcsak a külföldi működőtőke-befektetőkkel szemben alakult át gyökeresen a legutóbbi években, hanem a posztkommunista átalakulás intézményi kontextusát politikai és gazdasági szempontból is meghatározó legfontosabb külső szereplővel, az Európai Unióval szemben is. Az átalakulás kezdetén, a kilencvenes évek elején a demokrácia és a piacgazdaság intézményrendszerének kialakításakor a politikai elit az EU-t tekintette a legfontosabb referenciapontnak. Az EU-csatlakozás célja szimbolikus és pragmatikus értelemben is gyakorlatilag teljes politikai támogatást élvezett: egyaránt jelentette Magyarország megérkezését az évszázadokon át vágyott Nyugathoz, és az arra vonatkozó ígéretet, hogy egyszer annak életszínvonalát is élvezni fogjuk. Az uniós csatlakozás a posztkommunista átalakulás egyik, ha nem a legfontosabb horgonya volt: a gazdasági és a politikai intézményrendszert a politikai elit az uniós normáknak megfelelően igyekezett kiépíteni, és ez a törekvés a társadalom támogatását is elnyerte. A demokrácia és a jogállam, a működő piacgazdaság és az emberi jogok tiszteletben tartása, beleértve a kisebbségek védelmét – az úgynevezett koppenhágai kritériumként ismert feltételrendszer – meghatározta az uniós csatlakozás feltételeit.

Az uniós csatlakozás és az abból fakadó intézményépítési program szükségessége a rendszerváltás kezdetén pártállástól függetlenül evidencia volt a komolyan vehető politikai erők számára. Ennek a konszenzusnak az első jelentősebb manifeszt megkérdőjelezése az 1994–98 közötti időszakban a földforgalom tervezett liberalizációja elleni fellépés volt az akkori jobboldali ellenzék részéről, aminek hatására a balközép kormány meghátrált, és termőföldet máig nem vásárolhatnak Magyarországon külföldiek. Az 1998–2002 közötti jobbközép kormány retorikája a korábbiaknál kritikusabb volt az EU-val szemben, és esetenként mind a politikai, mind a gazdasági intézményrendszer alakítása során eltért az uniós normáktól. A politika szférájában felmerült néhány alkotmányos intézmény integritásának megkérdőjelezése. A háromhetenkénti parlamenti ülésezés egyoldalú, az ellenzék egyetértése nélküli bevezetésével sérült az alkotmányos jogrend írott és íratlan szabályrendszere, míg a közszolgálati média kormányzati ellenőrzésének erősödésével csökkent annak függetlensége. A gazdaságban az állami megrendelések – mindenekelőtt az autópálya-építések – esetében erőteljesebbé vált a kormány által preferált, hangsúlyozottan hazai hátterű cégek kedvezményezése. A hazai cégek jobb hitelhez jutási feltételeit a Széchenyi Hitel Program volt hivatva segíteni. Ugyanakkor kétharmados parlamenti többség hiányában a kormányoldal sem a gazdasági, sem a politikai intézményrendszer esetében nem tudott alapvető változásokat elérni.

A 2002-ben a hatalomba visszatérő balközép kormány a formális intézményépítés terén nem kívánt konfliktusba bocsátkozni az EU-val, és a 2004-es csatlakozásig különösen ügyelt az uniós követelmények betartására. A csatlakozást követően, 2005-től azonban egyre ingerültebben reagált a fenntarthatatlan fiskális politikát érő uniós kritikákra, amivel szemben saját demokratikus legitimitására hivatkozott. A kormány nem az Európai Bizottságnak tartozik felelősséggel, hanem a magyar választópolgároknak, üzente Gyurcsány Ferenc miniszterelnök Budapestről 2005 végén, a következő évi választásokra készülő kormányának populista gazdaságpolitikai fordulata után.7

A 2006-ban, immár a baloldal által megnyert választások után megkezdett költségvetési konszolidációt viszont az uniós követelményeknek való megfelelés igénye határozta meg. A 2008 őszén bekövetkezett globális pénzügyi válság során a kormány az EU-hoz és a Nemzetközi Valutaalaphoz fordult pénzügyi segítségért, amiről alig néhány hét alatt sikerült megegyezni, majd a választási ciklus hátralévő másfél évében lényegében maradéktalanul betartotta a megállapodásban foglaltakat. A válság által felerősített költségvetési konszolidációs kényszer fegyelmezte a gazdaságpolitikát, ami gyakorlatilag kizárta a Brüsszellel vállalt konfliktust.

A 2010-ben hatalomra került kormány részben éppen a 2006–10 közötti költségvetési konszolidáció, részben a globális pénzügyi válság enyhülésének eredményeképpen sokkal kedvezőbb körülmények között kezdett kormányozni. A kormány 2010 júliusában – néhány hónappal a 2008-ban kötött hároméves finanszírozási szerződés lejárata előtt – eredménytelenül zárta le az EU és az IMF képviselőivel esedékes tárgyalási fordulót a megállapodás végrehajtásáról. Magyarország lemondott a két nemzetközi szervezettel kötött szerződés megújításáról, amire több mint egy évvel később, 2011 novemberében tett újra javaslatot. Új finanszírozási megállapodás azonban azóta sem született, mivel a kormány által választott gazdaságpolitika lényeges pontokon eltér az EU és az IMF által javasoltaktól.

A kormány a politikai és gazdasági intézményrendszer átalakítása során számos egyéb kérdésben is szembehelyezkedett az uniós normákkal, amit az EU vezető testületei – köztük az Európai Parlament és az Európai Bizottság – több alkalommal szóvá is tettek. Az uniós kritika egyebek között kiterjedt a médiaszabályozásra, a jegybanki függetlenség megsértésére, az uniós elveknek ellentmondó különadókra és az információszabadságért felelős állami intézmény vezetőjének elmozdítására. Kifogásait jelezendő a Bizottság kötelességszegési eljárásokat indított Magyarország ellen, míg a bírák 62 éves korban történő kötelező nyugdíjazásának ügyében az Európai Bíróság ítélete marasztalta el Magyarországot.

A kormány nemcsak intézményi gyakorlatában, hanem olykor politikai retorikájában is hajlamos élesen unióellenes gesztusokat tenni: a kormányfő az egyik nyilvánosan elhangzott beszédében Moszkvához hasonlította Brüsszelt, miközben a hanyatló Nyugat toposza és a Magyarországra támadó nyugati pénzügyi érdekcsoportokkal szembeni gazdasági szabadságharc a kormányzati kommunikáció visszatérő elemeivé váltak. A kormánynyilatkozatok előszeretettel hivatkoznak az Unió válságára, amivel szemben a saját útját járó Magyarország úgymond pozitív példát mutat. Röviden: a 2010 utáni kormánytöbbség számára az EU megszűnt pozitív értéket hordozó viszonyítási pontnak lenni. Az Unió pozitív szerepe a kohéziós források biztosításában merül ki, miközben a gazdasági és politikai szuverenitást korlátozó, Magyarország számára gyakran hátrányos közpolitikai célokat megfogalmazó intézményi szereplőként merül fel a kormányzati nyilatkozatokban.

*

A magyar posztkommunista átmenet politikai gazdaságtanát gyors és hatékony, a bennfentes érdekeket visszaszorító privatizáció és a külföldi működő tőke különösen nagyarányú szerepvállalása jellemezte. Ez egyfelől gyors mikrogazdasági átalakulást, másfelől kettős gazdaságszerkezetet és némiképp legitimációhiányos politikai rendet eredményezett. Ugyanakkor a gazdasági fejlődés pályáját és a gazdaságpolitika mozgásterét leginkább meghatározó vállalatok egy részének esetében a privatizáció során a külföldi működő tőke helyett a portfóliótőke jutott tulajdonosi és a helyi menedzsment tényleges vállalatirányító szerepbe. A politikai elit gyorsan felismerte az ehhez fűződő érdekeit, és az

átmenet második részében jelentős politikai és gazdasági erőforrásokat mozgósítva állt ki a nemzeti bajnok szerepét betöltő vállalkozások piaci függetlensége mellett. Mindeközben átalakult az EU politikai gazdaságtani szerepe is: az átalakulás pályáját az intézményi változások formájának meghatározásán keresztül koordináló, domináns külső szereplőből a nemzeti kormány szuverén politikai cselekvését korlátozó, kompetitív hatalmi tényezővé vált. Az eredmény egy felemás gazdasági eredményekkel járó, politikailag félig legitimált, a kétezres évek végén súlyos intézményi válságba kerülő átalakulási folyamat. A 2010 után lezajló autoriter és antiliberális politikai és gazdasági fordulat az erre a válságra adott válaszként értelmezhető. De vajon hogyan néz ki mindez a politikai és gazdasági szereplők közti kölcsönhatások helyett az intézményformák átalakulását vizsgáló intézményi közgazdaságtani megközelítésben?

III. Vázlat a posztkommunista átmenet intézményi közgazdasági értelmezéséhez

Az 1989–1990-es rendszerváltást követő fejlődés intézményi közgazdasági szempontból a politikai és gazdasági intézményrendszer gyors, nem-evolutív átalakításaként értelmezhető, amelynek lényege a gazdaságban az államszo­cializmusból a piacgazdaság felé, a politikában pedig az egypárti diktatúrából a többpárti demokrácia felé tartó gyors és radikális elmozdulás volt. A kettő nem véletlenül zajlott párhuzamosan: a Douglass North nevével fémjelzett intézményi gazdaságtörténeti iskola egyik fő állítása, hogy a politikai demokrácia és a modern piacgazdaság együtt járnak: nincs fejlett kapitalista ország politikai demokrácia nélkül, vagy másképp fogalmazva: nincs gazdaságilag magasan fejlett, politikailag diktatórikus ország. Ennek oka némiképp leegyszerűsítve az, hogy egy bizonyos gazdasági fejlettségi szint felett a polgárok annyi, a politikai hatalommal szemben mozgósítható erőforrással rendelkeznek, hogy az lehetetlenné teszi tartós alávetett helyzetben tartásukat. Ugyanakkor az sem véletlen, hogy a kevésbé fejlett országok a szó nyugati, liberális értelmében többnyire nem demokratikusak. A posztkommunista átmenet ebben az értelemben vett értelmezéséhez előbb röviden áttekintem az elmélet legfontosabb állításait, majd a magyar esetet vizsgálom ezek tükrében. Végül két, az elmélet és a magyar gyakorlat találkozásakor felmerülő kérdésre próbálok választ adni.

Demokrácia és piacgazdaság: a tömegek ópiuma

North és szerzőtársai8 megkülönböztetik egymástól az emberiség életét mintegy 10 ezer éven át szervező, rendies szerkezetű és a legutóbbi háromszáz évben a legfejlettebb országok esetében általánossá vált demokratikus társadalmakat. A rendies társadalomszerkezet korlátozza a politikai és gazdasági erőforrásokhoz való hozzáférést, járadékokat teremtve a kiváltságos helyzetű elitcsoportoknak, akiknek pozícióik védelme érdekében nem kell az eliten kívüli csoportokkal versengeniük. Ez az emberi történelem „természetes állapota”, a történelem előtti, primitív társadalmak korszakát követően ez a „korlátozott hozzáférésű rend” (limited access order) határozza meg a társadalmakat. A gazdasági élet a résztvevők közötti személyes viszonyon alapuló tranzakciók köré szerveződik: az anyagi erőforrások cseréjét – beleértve a munkamegosztást is – nem a tranzakciók autonóm résztvevői által felismert önérdek, hanem a számukra külsődlegesen adott társadalmi rendből következő magatartásformák határozzák meg. Ezzel szemben a nyugati világ legfejlettebb társadalmaiban létrejönnek a „nyílt hozzáférésű rend” (open access order) feltételei, amiben verseny folyik a politikai és gazdasági erőforrásokért, előbb csupán az elitcsoportokon belül, majd a társadalom mind nagyobb részében. A nem-ismétlődő tranzakciók személytelenné válnak: feltételeik a szerződéses jogok érvényesítésével társadalmi rangra való tekintet nélkül kikényszeríthetők. Az erőforrások cseréjét az autonóm tranzakciós felek önérdeke szervezi.

Az ilyen nyílt hozzáférésű rend – politikailag a liberális demokrácia, gazdaságilag a piacgazdaság – által jellemzett társadalmak az emberi történelem során páratlan fejlődést értek el. A megelőző évezredek lassú és olykor több száz éves visszaesésekkel megszakított fejlődését az anyagi-technikai viszonyok robbanásszerű fejlődése követi, ami a népesség hirtelen ugrásszerű növekedésével jár együtt. Ez a feudalizmus rendies világából a kapitalizmus fokozatosan demokratizálódó világába való átlépést jelenti, ami Nyugat-Európa és Észak-Amerika országaiban az elmúlt évszázadokban zajlott le. A posztkommunista Kelet-Közép-Európa ehhez a történelmi folyamathoz próbál meg – néhány ország esetében nem először – csatlakozni a rendszerváltást követően. Korántsem magától értetődő azonban, hogy a kísérlet sikerrel jár.

North és szerzőtársai szerint a korlátozott hozzáférésűből a nyílt hozzáférésű rendbe való átmenet tipikusan több száz évet vesz igénybe, és lassú, fokozatos intézményi fejlődésen alapszik. Az átmenet feltételeit az eliten belüli személytelen tranzakciók általánossá válása teremti meg. Ehhez a társadalmi cselekvést intézményesítő szervezeti formák stabilizálódására – egyebek között szilárd jogrendre és az azt garantáló államra – van szükség, miközben az erőszakszervezeteket is az állam politikai ellenőrzése alá kell rendelni.

Ha mindez sikerült, megkezdődhet a kapitalizmus és a demokrácia fokozatos, egymást feltételező fejlődése. Politikai jogok nélkül nincs tulajdonbiztonság, míg a tulajdonjogok garantálása nélkül sem modern kapitalista fejlődés, sem a liberális demokrácia nem gondolható el. A politikai jogokkal párosuló jogbiztonság fokozatosan terjed ki előbb az elitek tagjaira, majd a társadalom mind nagyobb részére.

Ez a tipikusan evolutív folyamat úgy zajlik, hogy olyan, a korlátozott hozzáférésű renddel kompatibilis intézményi formák alakulnak ki, amelyek mind szélesebb társadalmi csoportok számára teszik lehetővé a szerződések kikényszeríthetőségén és a tulajdonjogok biztosításán alapuló személytelen tranzakciókban való részvételt. Érdemes végiggondolni, hogy a Kádár-korszak reformjai az autonóm vállalatirányítási jogokat kiterjesztő 1968-as új mechanizmus-reformtól a nyolcvanas évek kisvállalkozások, kisszövetkezetek, téesz-melléküzemágak, majd pedig a külföldi befektetőkkel alapított vegyesvállalatok létrehozását lehetővé tevő reformjai a maguk felemás módján is ebbe a jogkiterjesztő irányba mutattak.

Ahhoz persze, hogy valódi kapitalista fejlődés vehesse kezdetét, valódi jogbiztonságra és az autonóm tranzakciók valódi szabadságára van szükség. Másfelől, mint azt Barry Weingast hangsúlyozza9, a kapitalizmussal kompatibilis demokratikus politikai berendezkedés fenntartásához egy önmagát erősítő (self-enforcing) alkotmányos rendre van szükség, aminek az a jellegzetessége, hogy a politikai küzdelem tétje mindig korlátozott: egyetlen politikai poszt elnyerésével sem kontrollálható a politikai rendszer egésze; a politikai hatalom mindig megoszlik a különböző intézmények és szereplők között. Ez nem csak a szabadságjogok érvényesülése szempontjából fontos: a politikai erőforrások monopolizá­lását kizáró liberális demokrácia fennmaradása nélkül a verseny­elvű kapitalizmus fennmaradására sem lehet számítani, mivel a politikai erőforrások feletti monopólium gyakorlói járadékokat – a gazdasági erőforrásokhoz való megkülönböztetett hozzáférést – biztosítanak saját klientúrájuknak. Ez azonban nem más, mint visszatérés a korlátozott hozzáférésű rendhez.

Ide nekünk a kapitalizmust!

A kelet-közép-európai posztkommunista átalakulás politikai vezetői mind gazdaságilag, mind politikailag a nyugati standardokhoz akarták közelíteni országaikat, ez pedig a demokráciát és a piacgazdaságot jelentette. A magyar átalakulást gyors és jelentős sikerek jellemezték ebben a folyamatban a kilencvenes években – és súlyos kudarcok napjainkban. Miért éppen a kilencvenes években még kiterjedt és sikeres gazdasági reformokkal büszkélkedő ország fejlődése jut zsákutcába a kétezres években, majd fordul szembe a piacgazdasági normákkal 2010 után? És miért éppen a rendszerváltást követően az egyik legstabilabbnak számító kelet-közép-európai demokrácia indul el az autoriter rendszervisszaváltás irányába ezzel párhuzamosan?

A folyamat értelmezését kezdjük a történelmi előzmények tárgyalásával. Mint arról már volt szó, a Kádár-rendszer reformjai egyre szélesebb döntési jogosítványokat biztosítottak az állami vállalatok vezetése számára. A központi tervutasításos rendszer fellazulásával a technokrata elit egyre inkább maga határozott a kvázi-piaci viszonyok közti tranz­akciókról. Olyan tanulási folyamat volt ez, ami után nem meglepő, hogy ez az elitcsoport – Szalai Erzsébet kifejezésével a késő-kádári technokrácia10 – azután főszerepet játszott a magyar rendszerváltásban.

Ez az elitcsoport az államszocialista gazdasági rend összeomlásakor politikai és gazdasági érdekeit felismerve a piacgazdasági rend bevezetésének egyik legfontosabb támo­gatójává vált. Az államszocialista nómenklatúra-rendben elfoglalt elitpozícióját részben tulajdonosi pozícióra váltotta a privatizáció során – erről szólt a spontán privatizáció –, részben az új magánszektor menedzsment-pozícióira váltotta fel. Ezt megkönnyítette, hogy szakismereteikre és vállalatvezetési tapasztalataikra az új magántulajdonosok is igényt tartottak. Az államszocializmus vállalatvezető elitje így a külföldi működőtőke-befektetések egyik legfontosabb támogatójává vált, felismerve, hogy annak vezető beosztású alkalmazottjaiként a multinacionális vállalatok elitjéhez való csatlakozás útja nyílhat meg számára.

Az előzetes piaci reformtörténettel nem rendelkező posztkommunista országokban ezzel szemben nem álltak ren­delkezésre ilyen, kvázi-piaci szaktudással rendelkező technok­rata elitek. A rendszerváltás tipikusan nagyobb arányú elitcserével járt, miközben az alkalmazott privatizációs technikák között a magyarországinál nagyobb szerep jutott a tömegprivatizációnak. Ez egyfelől szerényebb mikrogazdasági hatékonyságjavulást eredményezett az átalakulás kezdeti szakaszában, másfelől sokkal inkább lehetővé tette a rendszerváltással szemben megfogalmazódó társadalmi igazságossági követelmények kielégítését, erősítve az új politikai és gazdasági rend legitimációját.11

A magyar rendszerváltás során hangsúlyozottan másodlagos szerep jutott az igazságossági megfontolásoknak. Mind a politikai, mind a gazdasági erőforrások újraelosztását hatékonysági, nem pedig igazságossági megfontolások vezérelték. A Kádár-rendszer politikai és gazdasági elitjének tagjai jellemzően megőrizték, sőt gyakran tovább erősítették elit-pozíciójukat. A rendszerváltás folyamatának elsődleges legitimációs forrásává a demokrácia és a piacgazdaság intézményrendszereinek átvételétől remélt jólét-növekmény vált.

A fenntartható gazdasági növekedés a transzformációs válságot és a Bokros Lajos nevével fémjelzett makrogazdasági stabilizációt követően, 1996-tól indult meg. A kilencvenes évek második felét jellemző, üzleti beruházás és export vezérelt növekedést azonban a kétezres évek elején az államháztartás és a háztartások fogyasztása és beruházási tevékenysége által vezérelt gazdasági növekedés váltotta fel, ami az évtized közepére súlyos makrogazdasági egyensúlytalanságot okozott.

Ez a folyamat részint közvetlenül támaszkodott állami költségvetési eszközökre: növekvő állami bérkiáramlásra, infrastrukturális beruházásokra és a lakáshitel-támogatási rendszer expanziójára. Másfelől kezdetét vette a lakosság devizában való eladósodása, amit az állam a felismert makrogazdasági kockázatok ellenére nem korlátozott, és nem is szabályozott kellően hatékonyan. A kétezres évek bal- és jobboldali kormányait egyaránt súlyos felelősség terheli ezért.

A folyamatnak ugyanakkor volt egy mélyebb, a társadalmi preferenciákból fakadó oka: a társadalom a kilencvenes évek második felében megtapasztalt növekedés folytatódását várta el akkor is, amikor a külső és belső gazdasági feltételek alapján az már nem volt fenntartható. Mivel a rendszerváltás utáni demokratikus politikai rendszer rövid távú jóléti teljesítményétől függetlenül, mintegy saját jogán nem élvezett kellően erős társadalmi legitimitást, a mindenkori kormányok nem tudtak ellenállni ennek a társadalmi igénynek, sem 1998 előtt, sem 2001–2002-ben, sem pedig 2002–2006 között.

A külső és belső makrogazdasági egyensúlytalanság következtében 2006-ra – 1995-höz hasonlóan – ismét elkerülhetetlenné vált a makrogazdasági stabilizáció, amit – 1995–96-hoz hasonlóan – ismét nagyszabású rendszerreformokkal igyekezett összekapcsolni a kormány. A politikailag rosszul menedzselt gazdasági válsághelyzet aláásta a demokrácia és a piacgazdaság társadalmi legitimációját, a válság 2008 utáni eszkalációja pedig felszámolta a rendszerváltás utáni jogállami konszenzust.12 Ez megnyitotta az utat a 2010 utáni fordulat irányába, ami a politikai rendszer esetében nyíltan autoriter, a gazdasági rendszer vonatkozásában pedig etatista irányú váltást jelentett. Az eredmény az 1989–90 utáni nyílt hozzáférésű – a liberális demokrácia és a piacgazdaság intézményrendszerét átvevő – rend revíziója egy korlátozottabb hozzáférésű politikai-gazdasági berendezkedés irányában.

Ahogyan a nyílt hozzáférésű rendben a politikai és a gazdasági verseny – a liberális demokrácia és a piacgazdaság – egymást feltételezi, úgy a korlátozott hozzáférésű – autoriter – rendben is szorosan összefügg egymással a politikai és a gazdasági verseny korlátozása. A politika „centrális erőteréhez” a gazdaságban a centrális helyzetű, államilag biztosított járadékokkal rendelkező szereplők dominanciája kapcsolódik. Egyik sem működik a másik nélkül: autoriter kormányzás nélkül a kiváltságos helyzetű gazdasági szereplők nem számíthatnak járadékaikra; az utóbbiak támogatása nélkül viszont az előbbiek oligopol politikai pozíciója inoghat meg. A külföldi működő tőkével szembeni kormányzati fellépés jól illeszkedik az autoriter politikai fordulatba: mivel a multina­cionális vállalatok működését az EU-ban uniós normák határozzák meg, nehéz volna őket az új magyar politikai-gazdasági intézményrendszerbe integrálni. Így a külföldi mű­ködőtőke által a gazdasági erőforrások felett gyakorolt ellenőrzés korlátozza a politikai elit mozgásterét a politikai és gazdasági intézményrendszer újraformálásában. Ennek ellensúlyozása érdekében a politikai hatalom mind több gazdasági erőforrást igyekszik saját gazdasági klientúrájának ellenőrzése alá rendelni.

A kísérlet értékelését azonban árnyalja, hogy versenykorlátozó – olykor kifejezetten külfölditőke-ellenes – gyakorlatokat a nyugati liberális demokráciák kormányai is folytatnak. A kapitalista gazdaságok működését meghatározó intézményi mechanizmusok gyökeresen eltérhetnek egymástól, és a világ legfejlettebb – politikailag demokratikus körülmények között működő – gazdaságai között is számos olyat találunk, amelyben a piaci versenyt kooperatív stratégiákat eredményező, gyakran államilag támogatott intézményi mechanizmusok korlátozzák. Peter Hall és David Soskice ezt az intézményi modellt nevezi „koordinált piacgazdaságnak”, ami főként a korporatív hagyományt követő európai kontinentális országokra jellemző.

Az ilyen gazdaságokban, noha az erőforrásokhoz való hozzáférést nem korlátozzák rendies kiváltságokon alapuló formális szabályok, a tranzakciók hosszú távú együttműködési stratégiák köré szerveződnek, gyakran személyes attribútumokat kapcsolva hozzájuk, miközben a személytelen tranz­akciókon alapuló rövid távú profitmaximalizálás másodlagos szerepet játszik. Ezzel szemben az angolszász országok gazdaságait sokkal inkább a profitérdek, mint az együttműködési stratégiák által dominált tranzakciók jellemzik: a verseny nyílt, és kimeneteléről tipikusan nem az állam vagy valamilyen kvázi-állami szerepet betöltő szervezet, hanem a piac dönt a hatékonyságkritérium alapján. Az ilyen gazdaságokat nevezi Hall és Soskice „liberális piacgazdaságnak”.13

Mint láttuk, bizonyos gazdaság-koordinációs kapacitásokat az állam a posztkommunista átalakulás kezdetétől igyekezett magának fenntartani, aminek érdekében néhány kitüntetett jelentőségű vállalat és bank esetében biztosította a hazai menedzsment vállalatirányítási privilégiumát. Amikor ezt a nemzetközi piaci szereplők megkérdőjelezték, az állam a Lex Mol formájában látványos és szinte teljesen konszenzusos politikai választ adott rá.

A gazdasági intézményrendszernek a koordinált piacgazdaság felé való közelítése nem jelent szükségszerűen autokratikus politikai fordulatot, elvégre a kontinentális Nyugat-Európa jó része ilyen intézményi mechanizmusok alapján működik. A gazdasági fejlődés szempontjából meghatározó tranzakciók újraközpontosítása és gyakran közvetlen állami ellenőrzés alá rendelése azonban – mint arra Kornai János mutatott rá a 2010 utáni fordulat kontextusában14 – túlmutat ezen, és a rendies-autokratikus politikai-gazdasági berendezkedés irányába tett elmozdulással konzisztens.

A politikai verseny korlátozására törekvő, autokratikus kormányzat számára ugyanakkor nemcsak a multinacionális vállalatok, hanem a politikai és gazdasági verseny európai uniós intézményi mechanizmusai is nehézséget jelentenek. Magyarország azért kerül folyamatosan konfliktusba az ezek kikényszerítéséért felelős uniós szervezetekkel, mert a kormány politikai céljai és a hozzájuk igazodó gazdaságszervezési elvek ellentétesek az uniós normákkal. A konfliktushelyzet persze nem tartható fenn örökké: a kormány reményei szerint az unió intézményi válsága15  a nemzetállami szuverenitás olyan mértékű rekonstrukcióját eredményezi majd, ami lehetővé teszi a versenykorlátozó politikai és gazdasági intézményrendszer stabilizálását az unión belül.

*

Röviden összefoglalva a következőket mondhatjuk a magyarországi posztkommunista átmenetről az intézményi közgazdaságtan kontextusában. Az átmenet első évtizede kifejezetten sikeresnek tekinthető a liberális demokrácia és a nyugati típusú, versenyelvű piacgazdaság intézményrendszerének kialakítása szempontjából. Magyarország demokratikus piacgazdasággá válik, és integrálódik a hasonló intézményi berendezkedésű nyugat-európai országok politikai és gazdasági struktúráihoz. A magyar átmenet ugyanakkor a Kádár-rendszerből megörökölt sajátos intézményi és társadalmi adottságok miatt nélkülözi az erős morális legitimációt: társadalmi támogatottsága a jóléti növekményhez fűzött várakozásokon alapul. Ennek a várakozásnak a politikai elit a kétezres évek elejétől kezdődően egyre nagyobb politikai és gazdasági áldozatok árán tud csak eleget tenni. Az évtized második felében elkerülhetetlenné váló – politikailag rosszul menedzselt – makrogazdasági stabilizáció és a 2008-ban kirobbanó világgazdasági válság együttes hatása  végletesen aláássa a liberális demokrácia és a piacgazdaság legitimációját, és szétporlasztja a rendszerváltás után kialakult jogállami konszenzust. Kialakulnak a 2010 utáni autoriter-etatista fordulat feltételei, amelynek során a kormánytöbbség felszámolja a liberális demokrácia és a versenyelvű piacgazdaság intézményi alapjait.

IV. Epilógus helyett: Miért éppen Magyarország?

Dolgozatomban két nézőpontból igyekeztem értelmezni a posztkommunista átalakulás magyarországi történetét. Előbb a gazdasági fejlődés folyamatát a politikai és gazdasági szereplők egymás közti viszonyának kontextusában értelmező politikai-gazdaságtani megközelítést alkalmaztam, majd az intézményrendszer változására fókuszáló intézményi közgazdaságtan elemzési apparátusát próbáltam mozgósítani.

A két megközelítést igyekeztem összekapcsolni. Amellett érveltem, hogy a privatizáció és a külföldi működő tőke beáramlása átalakította a politikai és gazdasági szereplők közti kapcsolatokat, miközben az átalakulás első másfél évtizedében az Európai Unió volt az intézményi változások legfőbb viszonyítási pontja. A magántőke dominanciája, a külföldi működő tőke által vezérelt külgazdasági nyitás és az EU intézményi normáinak átvétele az átalakulás első évtizedének végére a nyugati világba integrált, politikai demokrácián és versengő piacgazdaságon alapuló intézményi berendezkedést hozott létre. Ugyanakkor a kettős gazdaságszerkezetből fakadó féloldalas modernizáció, az átalakulás torz és hiányos társadalmi legitimációja, a társadalmi elvárásoknak eleget tenni képtelen, de a hosszú távú gazdasági fejlődés lehetőségeit romboló gazdaságpolitikai teljesítmény, végül pedig a kétezres évek végén kirobbant, az EU intézményi berendezkedését gyengítő világgazdasági válság aláásták a demokrácia és a piacgazdaság fennmaradását. Így az átalakulás második évtizedének végére kialakultak egy autoriter-etatista fordulat feltételei a politikai és a gazdasági rendszerben. North és szerzőtársai terminológiáját használva a rendszerváltás utáni nyílt hozzáférésű rend ismét egy korlátozottabb, rendiesebb politikai-gazdasági berendezkedésnek adta át a helyét.

A folyamatot áttekintettem, de nem adtam választ arra a kérdésre, hogy mindez miért éppen Magyarországon alakult így. Elvégre a privatizált erőforrások társadalmi eloszlását másutt is sokan érezték igazságtalannak, a demokrácia és a piacgazdaság legitimációja sokszor másutt is megkérdőjeleződött, és autoriter, etatista hajlamú politikai erők másutt is voltak a politikai küzdőtéren. A magyar helyzet sajátosságának mérlegeléséhez két, az autoriter-etatista fordulat szempontjából fontos körülményre szeretném felhívni a figyelmet.

Egyrészt a magyar átmenet egyik legfontosabb sajátossága, hogy nemcsak az átmenet nyerteseinek pozícióit konszolidálta, hanem a kádári jóléti juttatások kiterjedt rendszerének folytatásaképpen a vesztesek számára is konszolidált, regionális összevetésben kedvezőnek számító társadalmi pozíciókat garantált. A rokkantnyugdíjasok nemzetközileg kimagaslóan nagy aránya, a különféle nyugellátásokban részesülők szintén magas aránya és az átlagosnál nagyobb létbiztonsága, valamint az ugyancsak kiugróan magas tartós munkanélküliséghez kapcsolódó, sokáig viszonylag nagyvonalú és puha kritériumokhoz kötött segélyezés egy nagy tömegű, a piaci versenytől elzárt, járadékos társadalmat hozott létre. Ennek a nagytömegű – az aktív választók mintegy felét kitevő – társadalmi csoportnak a preferenciái a széles körű állami jóléti ígérvényre vonatkozó általános társadalmi várakozással együtt nagymértékben befolyásolták a politikai elit stratégiáit. A jóléti juttatások szűkítése mindig rendkívül éles politikai konfliktushoz vezetett, akár az érintettek – gyakran a politikai ellenfelek által mozgósított – ellenállása, akár a szerzett jogokat visszavenni próbáló kormány jogállami legitimációjának megingása, akár mindkettő egyidejű bekövetkezte miatt.

2006-ban a baloldal úgy nyerte meg a választásokat, hogy előbb megígérte a jóléti követelések teljesítését, majd a választás után ezzel ellentétes politikába kezdett. A megszegett jóléti ígéretből fakadó legitimációvesztést a kormánytöbbség nagyszabású reformpolitikai programmal próbálta ellensúlyozni, ám a stabilizáció és a reformok társadalmi költségei kumulálódtak, és végül szélsőséges mértékben ásták alá a kormány támogatottságát.16 A 2010-ben hatalomra került, mandátumát jelentős részben éppen a teljesületlen jóléti követelések felett érzett csalódás mobilizálásának köszönhető jobboldali kormány más stratégiát választott: az általa végrehajtott autoriter-etatista fordulat egyik legfontosabb célja a csalódott választók és érdekvédelmi szervezetek demobilizálása. Ma még nem tudjuk, hogy ez a stratégia sikerrel jár-e.

A 2010 utáni kormányzati magatartás tárgyalása átvezet az autoriter politikai fordulat kérdéséhez: miért éppen a kilencvenes években a politikai stabilitás kelet-közép-európai szigetének tekintett Magyarországon bomlik le a liberális demokrácia, ráadásul minden különösebb társadalmi ellenállás nélkül? A válasz az, hogy azért, mert a magyar politikai rendszer tette ezt lehetővé. Az 1989-90-ben kialakult magyar alkotmányos rendszernek az a sajátossága, hogy a politikai intézményrendszeren belül kitüntetetten erős, egyetlen más szereplő által sem ellensúlyozott pozíciót biztosít a mindenkori kormánytöbbségnek és vezetőjének.

A közepesen erős közjogi felhatalmazással rendelkező államfőt a kormányhoz hasonlóan a parlament választja, ezért – eltérően a többi kelet-közép-európai ország államfőjétől – nem rendelkezik közvetlen választói legitimációval. Nincsenek más, a kormánytöbbséggel szemben kompetitív helyzetű, önálló politikai legitimációval rendelkező testületek sem: a parlamentnek nincs második kamarája, mint ahogy nincsenek erős regionális önkormányzatok sem. A politikai érdekérvényesítés egycsatornás: sem vertikális, sem horizontális hatalommegosztás nem létezik. A kormánytöbbség autoritását kizárólag a kétharmados parlamenti többséget igénylő döntések és az általuk védett alkotmányos intézmények függetlensége korlátozza – de csak addig, amíg a kormánynak nincs kétharmados többsége.

Kétharmados többsége birtokában viszont a kormányoldal bármilyen politikai intézmény működését átszervezheti, átírhatja az alkotmányt, és kivonhatja magát a bírói hatalom ellenőrzése alól. Ráadásul a kétharmados parlamenti többség eléréséhez a választási rendszer torzító hatása miatt elegendő a szavazatok valamivel több mint fele.

Mindez ellentétes a Weingast által leírt, önmagát erősítő alkotmányos berendezkedés elvével, és idegen a nyugati világ liberális demokráciáinak hagyományától. Egy ilyen politikai rendszerben az erőviszonyok felborulása esetén a többségi felhatalmazással rendelkező politikai oldal az alkotmányos szabályokon belül maradva szüntetheti meg az érdemi politikai versengést, és láthat neki a versenyelvű piacgazdaság felszámolásának. Igaz, ennek megvalósulásához a demokrácia és a piacgazdaság szempontjából kivételesen kedvezőtlen körülmények együttállására van szükség, aminek bekövetkezte azonban – mint azt az elmúlt évek tapasztalata megmutatta – korántsem lehetetlen.

Jegyzetek

1          Az Orbán-kormány politikai és gazdaságpolitikai gyakorlatainak részletesebb értékeléséhez lásd: Ádám Zoltán: Autoriter kormányzás, európai válság, politikai hitelesség. A Demokratikus Koalíció 2012. január 15-i gazdaságpolitikai konferenciáján elhangzott előadás szerkesztett és kibővített változata. Budapest, Idea Intézet, 2012.

2          Magyarország a XX. században. A spontán privatizáció időszaka (1987–­1990).

http://mek.niif.hu/02100/02185/html/394.html

3          Mihályi Péter: A magyar privatizáció krónikája 1989–1997. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1998.

4          Soós Károly Attila: Rendszerváltás és privatizáció. Elsődleges és másodlagos privatizáció Közép-Európában és a volt Szovjetunióban. Budapest, Corvina Kiadó, 2009.

5          Raymond Vernon: Sovereignty at Bay. The Multinational Spread of US Enterprises. New York, Basic Books, 1971; illetve Theodore H. Moran: Foreign Direct Investment and Development: The New Policy Agenda for Developing Countries and Economies in Transition. Washington DC, Institute for International Economics, 1998.

6          Hamar Judit: A külföldi működőtőke beáramlásának területi és szektorális jellemzői Magyarországon. Kopint-Datorg Műhelytanulmányok, No. 31., 1999; illetve Hamar Judit – Nagy Ágnes: A külföldi működőtőke szerepe a magyar gazdaság fejlődésében, különös tekintettel néhány kiemelt ágazatra. Budapest, Kopint-Datorg Rt., 2001.

7          A kormánytöbbség 2005 őszén ötéves adócsökkentési programot iktatott törvénybe, 2006 januárjától pedig mérsékelte az szja- és áfa-terheket. Az uniós követelményeknek ellentmondó, populista gazdaságpolitikai intézkedések tárgyalásához lásd: Ádám Zoltán: A közrossz természetéről. Beszélő, 10. évf., 10. szám (2005. október).

8          Douglass C. North, John Joseph Wallis és Barry R. Weingast: A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History. Working Paper 75. Mercatus Center, George Mason University.

9          Barry R. Weingast: Self-Enforcing Constitutions: With an Application to Democratic Stability in America’s First Century. Hoover Institution, November 2008.

10         Szalai Erzsébet: Gazdasági elit és társadalom a magyarországi újkapitalizmusban. Budapest, Aula Kiadó, 2001.

11         A politikai és gazdasági intézmények legitimációjának jelentőségéhez lásd: Dani Rodrik: Who needs the nation state? Centre for Economic Policy

Research, Discussion Paper No. 9040.

12         Ádám Zoltán: A baloldal bukása és a köztársaság jövője. Beszélő, 15. évf., 4. szám (2010. április).

13         Peter A. Hall – David Soskice (eds): Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage. Oxford, Oxford University Press, 2001.

14         Kornai János: Központosítás és kapitalista piacgazdaság. Népszabadság, 2012. január 29.

15         Ádám Zoltán: Új helyzet, új tapasztalatok. Külgazdaság, 2012/1.

16         A makrogazdasági stabilizáció és a szerkezeti reformok szétválasztása mellett szóló érvekről lásd: Dani Rodrik: Understanding Economic Policy Reform. Journal of Economic Literature, Vol. 34, March 1996, pp. 9–41.

 

• Folyamatos jelen

• A hozzászóláshoz regisztráció és belépés szükséges