Spéder Zoltán, Várhegyi Éva

Nyomtatóbarát változat

A bankrendszer „második” reformjának azokat az örökölt viszonyokat kellene átalakítania, amelyeket az 1987. évi reform során vagy nem lehetett (pl. tulajdon), vagy nem látszott lehetségesnek (pl. örökölt hitelek rendezése), vagy nem tűnt kívánatosnak (pl. európai normák érvényesítése). A reform során ki kell szabadítani a bankszektort az állam és preferált vállalatai függőségéből, le kell bontani azokat a hatalmi viszonyokat, gazdasági kényszereket és mesterségesen emelt válaszfalakat, amelyek a monetáris célok és a hatékony tőkeallokáció megvalósításának érdekeit háttérbe szorítják. Egy ilyen, a hatalom önkorlátozását jelentő reform véghezvitele a kormány mögött álló politikai erők önmérsékletét, valamint a bankszektor működését szakmai szempontok alapján szabályozó és ügyelő hatóságok megerősítését feltételezi.

A jegybanki és a pénzintézeti törvények kormány által jóváhagyott tervezetei egy, a korábbinál nagyobb autonómiával rendelkező központi bank és a korszerű európai normák szerint működő pénzintézeti rendszer kifejlődésének lehetőségét vetítik előre. A nagybankok örökölt kétes követeléseinek (problémás hiteleinek) költségvetési tehervállalás mellett történő leírására tett kormányzati javaslat is hozzásegíti e bankokat ahhoz, hogy kényszerhiteleik fogságából kiszabaduljanak. A kormány privatizációs koncepciója sem állít ma már elvi akadályt az üzleti bankszektor akár többségi magántulajdonba adása elé, csupán a többségi, nemzeti tulajdon fenntartását követeli meg a legnagyobb kereskedelmi bankoktól.

Az ördög azonban – mint általában, itt is – a részletekben rejlik. A reformlépések hangsúlyozott elvi szándékai könnyen eltévedhetnek a nem megfelelően körülhatárolt, esetenként túlméretezett kormányzati jogosítványok útvesztőiben vagy a hatalmi pozíciók újjáépülő erődéiben.

A pénzintézeti törvény javaslatának immár két évre visszanyúló kidolgozása során nemcsak – és nem is elsősorban – a bankrendszer kívánatos fejlődési irányának koncepcionális vitájára, hanem a felügyeleti hatóság és a kormány beavatkozási hatókörére helyeződött a hangsúly.

A magyar bankrendszer kialakítandó típusára vonatkozó koncepcionális viták végül olyan kompromisszumra vezettek, amely ugyan formailag eltér a jelenlegi európai fejlődési trendtől (amennyiben korlátokat állít a szolgáltatásainak körét szabadon megválasztható univerzális banktípus elé), gyakorlatilag azonban lehetőséget ad a kereskedelmi bankoknak arra, hogy a jogosítványaikból kizárt értékpapír-kereskedelmi és -befektetési alapkezelői tevékenységeket a tulajdonukban lévő leányintézeteken keresztül gyakorolhassák. Nem kétséges azonban, hogy az egységesülő európai tőkepiacokba való integráció igénye előbb-utóbb módosításra kényszeríti ezt a kompromisszumos megoldást.

A másik – és az előzőnél nagyobb izgalmakat keltő – vitapont a bankrendszer felügyeleti szerveinek jogosítványa volt a törvényjavaslat hosszas kidolgozása során. Csaknem az utolsókig tartotta magát az az álláspont, hogy a pénzintézetek alapítását nem szabad pusztán a piacra bízni; a bankfelügyelet és a kormány hivatott annak megítélésére, hogy egy új bank piacra lépése „erősíti-e a gazdaságilag szükséges versenyt”. A parlament elé benyújtott végső törvényjavaslat már csak azon pénzintézetek alapításánál, illetve ilyenekben való tulajdonszerzésnél jogosítja fel az engedélyező kormányt a „gazdaságilag szükséges” versenyhez való hozzájárulás megítélésére, amelyekben a külföldi tulajdoni részesedés meghaladja a tíz százalékot. Az összes többi pénzintézet alapítása objektív és a biztonságos bankműködést szolgáló normatív feltételekhez lenne kötve. Más kérdés, hogy a magyar tőkepiac adottságai indokolnak-e az Európai Közösségben 1993-tól előírtnál lényegesen magasabb alaptőke-követelményt. Minden bizonnyal a szektorban folyó verseny erősödése ellen, a nagybankok jelenlegi, az előző bankreform során mesterségesen kialakított erőpozícióinak konzerválása irányába hat, hogy a csaknem teljes körű banktevékenység végzésére felhatalmazott kereskedelmi bank alapításának és működésének feltétele kétmilliárd forint lenne a törvényjavaslat szerint (ami négyszerese az EK által előírt 5 millió ECU-nek, és kétszerese a jelenlegi magyar előírásnak).

Ugyancsak piackorlátozó szerepet játszhat az állam kivételezett helyzete a pénzintézetek tulajdonosi körében. Magyarországon, ahol a zömmel (közvetlen és közvetett) állami tulajdonban levő bankok működési torzulásai jórészt a megfelelő tulajdonosi motivációk hiányából, illetve a hatékony tőkeallokációt keresztező más érdekekből származtak és származnak, ma is érthetetlen és értelmetlen az államot általános érvénnyel kivonni a törvényben az egy tulajdonosra általában vonatkozó 25 százalékos tulajdonhányad korlátja alól. Világos, hogy a nagybankokban ma még meglévő 35-50 százalékos állami tulajdonrész lebontása nem valósítható meg egyik napról a másikra. Több ok miatt is kívánatos lenne azonban, hogy a törvényben megszabásra kerülő átmeneti idő alatt általánosságban az államnak is le kelljen építenie meghatározó tulajdoni befolyását a bankszektorban.

Az 1987. évi bankreform korlátozott hatásossága, a tőkeallokáció hatékonyságának az azóta eltelt években tanúsított csekély javulása nem kis részben az állam változatlanul erőteljes befolyásával magyarázható. E befolyást az állam persze nem csak tulajdonosi szerepében, de abban is gyakorolta. Arra az illúzióra, hogy egy jó célokért ügyködő állam kinevezett képviselői tudják legjobban megoldani a válságos helyzetben lévő nagybankok szerkezeti problémáit, éppen a meghaladni kívánt rendszer cáfolt rá. A történeti tények és nemzetközi tapasztalatok alapján van reményünk arra, hogy a magántulajdon a bankszektor működésében is pozitív változásokat hozhat.

Az állam a bankok tulajdonosi struktúráját elsősorban a versenyszabályozással tudja befolyásolni, a bankszektor biztonságos működését pedig jó törvényekkel és hatékony felügyelettel képes kikényszeríteni. Emellett a monetáris hatóság, a jegybank is rendelkezik olyan eszközökkel, amelyekkel egyrészt a megfelelő banki likviditásokra, másrészt a tőkeallokációra gyakorolhat befolyást.

A magyar államnak jelenleg mint meghatározó tulajdonosnak és főként mint az adóbevételek birtokosának ezeken felül módja van arra, hogy a „problémás” nagybankokat a mainál vonzóbbá tegye. A rossz banki hitelportfoliók „megtisztításának”, az örökölt kétes követelések kormányzati segédlettel történő leépítésének folyamata – ha jócskán megkésve is, de – megindult. Az 1990. év végi mérlegek alapján döntés született arról, hogy az állam garanciát vállal az akkor számba vett, 1987 előtti döntések alapján kihelyezett bukott hitelek felére (ez mintegy 10 milliárd forintot jelent), amennyiben a másik felét az érintett három bank önerőből leírja. Ez a megoldás kétségkívül hozzásegíti a bankokat ahhoz, hogy részvényeiket a mainál vonzóbb feltételek mellett bocsáthassák a befektetők elé. Erre nemcsak a nyomasztó állami (és állami vállalati) tulajdoni túlsúly miatt volna szükség, hanem azért is, hogy tőkeemelés révén igazodni tudjanak azokhoz a tőkemegfelelési követelményekhez, amelyek a betétesek biztonságát hivatottak védeni.

Mindezek ellenére nyitva marad egy súlyos kérdés, amely a banki tulajdonreform máig tisztázatlan kormányzati szándékához kapcsolódik: vajon valóban az állami tulajdonrész leépítése indítja-e be a bankszektor privatizációját (mint ahogy ez megítélésünk szerint kívánatos volna), avagy az állam csak annyiban és olyan mértékben vonul vissza a nagybankokból, amennyiben és amilyen mértékben azok a tőkeemelések révén új tulajdonosokra tudnak szert tenni. Mivel ez utóbbi változatnak is van ma realitása, érdemes annak veszélyeire is felhívni a figyelmet.

Az állam tulajdonosi dominanciája (ehhez elég 25-30 százalékos tulajdonrész is egy bankban, hiszen a többi tulajdonos legfeljebb 25 százalékban részesedhet csak) visszatarthatja még az egyébként érdeklődő befektetőket is (főleg a külföldi bankokat), hiszen ez üzletpolitikai céljaik elérését a szokásosnál (és szükségesnél) jobban korlátozhatja. Ezáltal azonban nemcsak lelassul a bankok privatizációs folyamata, de fennáll az a pótlólagos veszély is, hogy a domináns állami tulajdon tartós fennmaradása következtében újratermelődnek a bankok rossz kintlevőségei (hiszen gyakorlatilag ugyanaz a nem elsősorban üzleti érdekű állam avatkozik be a bankok irányításába, amelyik a korábbi rossz hitelekhez is asszisztált).

Félő, hogy ha nem sikerül a válságos helyzetben lévő nagybankoknak rövid időn belül tőkeerős, a veszteségek leépítéséhez kellő pénzeszközökkel és üzleti érdekekkel bíró – és adott esetben többségi részesedésre törekvő – új tulajdonosokat találniuk (elsősorban a gazdaságunkban hosszabb távú lehetőségeket látó külföldi befektetők jöhetnek szóba), akkor nem tudnak megbirkózni a keleti piacok fizetési válságával.

Látni kell ugyanis, hogy az 1987 előttről örökölt kétéves követelések állami és banki eszközökkel történő leírása messze nem oldja meg a nagybankok problémáit: az elmúlt négy évben az üzleti bankok által – önként és kormányzati vagy vállalati nyomásra – kihelyezett hitelek növekvő része válik napról napra behajthatatlanná a nagyvállalati piacok összeomlása következtében. Bár a parlamenthez benyújtott számviteli és pénzintézeti törvény javaslatai együttesen jövőre ki fogják kényszeríteni a bukott hitelek leírását, kérdéses, hogy lesz-e erre elegendő fedezetük (kockázati tartalék, tartaléktőke) a bankoknak. Mivel a nemzetközi méretekben és a kihelyezések volumenéhez képest amúgy is alacsony tőkeellátottság csökkenése nem kívánatos, várható, hogy a kétes követelések rendezésének kérdése jövőre újra napirendre kerül. Ennek során a jelenleginél kisebb méretű és kevésbé közvetlen állami szerepvállalásra lehet számítani (lévén, hogy e követeléseket már az „új” bankrendszer termelte ki).

A banki tulajdonreform kapcsán a következő kérdések várnak válaszra: kinek kell átvenni az államtól a (nagy)kereskedelmi bankok tulajdonosi irányítását? Milyen legyen a jövő banki tulajdonosi struktúrája?

Miközben a potenciális tulajdonosok köre meglehetősen széles palettán mozog, a valóságban szűk a választási lehetőség. Az állam mellett tulajdonosként szóba jöhetnek a vállalatok, a belföldi bankok, a magánbefektetők, a külföldi befektetők csoportjai és a ma még nem létező intézményi befektetők. A kört azonban jelentősen szűkíti, hogy már rövid távon is valóságos tulajdonosokra, s nem művi konstrukciókra van szükség. Olyanokra, akik autonóm, a tőkepiaci versenyfeltételeket figyelembe vevő gazdasági döntések nyomán válnak a bankok tulajdonosaivá, s nem kényszermechanizmusok hatására. Olyanokra, akik a tulajdonosi szempontok tiszta érvényesítésére leginkább képesek. E követelmények tükrében az új tulajdonosi struktúra kialakításához meglehetősen szűk mozgástér kínálkozik.

A vállalatokat a bankok tulajdonosi jogosítványainak a gyakorlása közben nem kevesebb ellentmondás terheli, mint az államot. Motivációjuk legfontosabb eleme, hogy a tulajdonosi ellenőrzés révén is kedvezőbb pozíciót vívjanak ki maguknak a hitelosztásban. Emellett – az államhoz hasonlóan – ők is a jövedelmek rövid távú kivonásában érdekeltek. Az üzleti alapú hitelezés és a banki vagyonérdekeltség szempontjából tehát a vállalati tulajdonlás is valóságos veszélyeket rejt magában rövid távon. Ennek ellenére a vállalati tulajdonlásról mégsem mondhatunk le. Nemcsak azért, mert önálló gazdasági egységeket nem lehet arra kényszeríteni, hogy befektetési politikájukat ne a saját érdekeik alapján alakítsák, de azért sem, mert – rövid távon – nincs olyan szereplő, amely a vállalati kör tulajdonosi érdekeltségeinek átvételére képes lenne. Középtávon azonban, a vállalati kör privatizálásával párhuzamosan, közvetett hatásként a bankok is privatizálásra kerülnek, a nagyvállalatok egyidejű decentralizálása pedig a banki függőséget is mérsékelni fogja. A hitelezés fennmaradó torzulásait az eljárások racionalizálásával és a tulajdonosoknak nyújtott hitelek korlátozásával lehet kiküszöbölni.

A belföldi bankok tulajdonosi működése a szektoron belül eddig semleges volt. Szerepük számos esetben pusztán a tőkeszükséglet biztosítására szorítkozott, míg máskor – a bolygóbankok létesítésekor – speciális feladatok ellátása volt a cél. A pénzintézetek banki tulajdonlásán keresztül körvonalazódni látszanak azok a szervezeti alakulatok, amelyek a bankholding típusú szervezeti fejlődést megvalósító európai folyamatok felé mutatnak. Ezért a bankok szektoron belüli tulajdonosi működését csak annyiban szükséges limitálni, amennyiben az a verseny jelentős korlátozását eredményezné.

Miközben a valóságos privatizációt a magánszektor bevonása eredményezhetné, eddigi részvétele alapján csak jelképes szereplőnek tekinthető. A lakosság banki részvények iránti csekély keresletében döntő szerepet játszott az a tény, hogy a pénzügyi kapcsolatok átláthatatlansága és a kétes követelések jelentős állománya miatt a lakosság befektetői rétege bizalmatlan a nagy kereskedelmi bankokkal szemben. A rövid távon gondolkodókat viszont az osztalékok – magánbefektetői szemszögből tekintve – alacsony mértéke, az ezt sújtó 20 százalékos forrásadó és – likvid értékpapírpiac hiányában – a (potenciális) árfolyamnyereség realizálhatatlansága tartotta vissza. Bár e feltételekben már rövid távon is jelentős változások érhetők el, illúzió lenne azt várni, hogy a lakosság közvetlen banki részvényvásárlásának ugrásszerű növekedésével akár középtávon is számolni lehet. A kisbefektetők a fejlett piacgazdaságokban sem feltétlenül a bankok közvetlen irányítását célozzák meg; a közvetlen befektetői és a tulajdonosi funkciók nagy részét – a ma még nálunk nem létező – intézményi tulajdonosokhoz delegálják.

Bár az intézményi tulajdonlás növekvő részarányát feltétlenül kívánatosnak tartjuk, azzal rövid távon – szerves fejlődést feltételezve – szintén nem kalkulálhatunk. Noha az intézményi befektetők létrejöttének és működésének intézményi és jogi feltételei részben már kialakultak (ld. tőzsde, társasági törvény, értékpapírtörvény), részben kialakulóban vannak (ld. befektetési alapokról szóló törvény), a befektetéseket közvetítő intézmények tömeges létrejöttének és valódi funkciók szerinti működésüknek a gazdasági feltételei még hiányoznak. A tőzsde embrionális állapotban van, sem az értékpapírok kínálata, sem a piac likviditása nem teszi lehetővé, hogy akár egyetlen intézményi befektető is képes legyen a portfolió profit alapon történő optimalizálására. A befektetői közönség bizalma nemhogy erősödött, hanem tovább gyengült az insider trading, a fiktív adásvételek manipuláló hatására. Az infláció olyan szintet ért el, amely mellett törvényszerű az értékpapírok iránti kereslet általános visszaesése, s különösen igaz ez egy éppen a kibontakozás stádiumában levő piac esetében. A hektikusan mozgó, de rendkívül gyakran süllyedő árfolyamok az átlagon felüli kockázatot vállaló befektetőket is elriasztják, mert az inflációs várakozások erőteljesek. Ráadásul ezek az árfolyamok nem tükrözik az adós vállalat tényleges pozícióját, az árfolyamok mesterséges alakítása miatt nem működik e tőkepiaci kontroll.

A fentiek alapján nem lehet kétséges, hogy amennyiben a kormányzat komolyan veszi a bankok privatizációját, úgy abban a külföldi (elsősorban szakmai) befektetőknek jelentős szerepet kell biztosítani. Nemcsak azért, mert a banki tulajdonreformhoz szükséges tőke belföldön nem áll rendelkezésre, de azért is, mert a bankok szerkezeti megújításához speciális szakértelemre és külföldi befektetői kapcsolatokra van szükség (pl. a kétes követelések tőkés piacon való értékesítése érdekében).

Mindez azonban nem jelenti azt, hogy a külföldieket a nagybanki szektorba minden különösebb előfeltétel nélkül kellene beengedni. Azt három feltétel teljesüléséhez lehetne kötni. Ezek: a kétes követelések rendezése, a vegyes vállalati kedvezmények megszüntetése a bankok tekintetében és a devizagazdálkodás teljes decentralizálása. A pénzintézeti törvényjavaslat a bankfelügyelet elnökének kinevezését a miniszterelnökre bízza, aki ezeken túl még három ún. független szakértőt is kinevez az összesen kilenctagú Bankfelügyeleti Bizottságba. Mivel a fennmaradó öt tag közül kettő eleve kormányzati pozíciót tölt be (pénzügyminisztériumi helyettes államtitkár, illetve tárca nélküli miniszter), a pénzintézeti rendszer felügyelete döntő mértékben kormányzati hatáskörben marad. Ez önmagában nem is okozna problémát akkor, ha a törvény nem engedne tág teret az egyedi döntéseknek (ld. pénzintézet-alapítás engedélyezése) és a bankfelügyeleti rendelkezéseknek, amelyekre a kormány által elfogadott törvényjavaslat a bankszektor működési feltételeit alapjaiban érintő szabályok meghozatalát bízná. Így a kormány olyan mértékű jogosítványt kapna a jegybankon kívüli bankszektor befolyásolására, amely a nemzetközi tendenciák (a egységesülő szabályok) ismeretében indokolatlan, és a magyar kormány centralizációs törekvései esetében különösen veszélyes.

• gazdaság