Sajó András

Nyomtatóbarát változat

Az államszocialista rendszerrel való szakítás részeként az 1989-es alkotmány is igyekezett a III. Köztársaságot a lehető legtöbb jog megadásával igazolni. A rendszerváltók a szocialista alkotmánnyal szemben – a megadott jogokat valóban érvényesíthető joggá akarták tenni, kimondták, hogy az elismert alapjogok megsértése esetén az állampolgár számára a bírói út nyitva áll (70/K §). Az más kérdés, hogy mennyiben sikeres egy rendes bíróság előtt az alkotmányra hivatkozni. De ez nem az alkotmány hibája.

Az alkotmányozók szinte mindazt, ami nemzetközi dokumentumokból átvehető volt, átvették. Így a nemzetközileg szokásos korlátozási lehetőségeket is, amelyek bőven vannak minden dokumentumban, éppen azért, hogy az államok többsége számára elfogadhatók legyenek. A megszorítási veszélyt az csökkentette, hogy minden alapjogra vonatkozó szabályozást kétharmados törvényhez kötöttek. Az antikommunista ellenzék azt remélte, hogy ezzel a megoldással vétójogra tesz szert, még ha kisebbségbe kerül is a választások után. Miután megnyerte a választást, ezzel magára hagyományozott egy meglehetősen nehézkes jogalkotási mechanizmust. Erre hivatkozva 1990-ben módosították az alkotmányt, mely ezúttal egy német megoldással keresztezte a félrefordított nemzetközi emberi jogi dokumentumokat. Az általános korlátozási alapokat (nemzetbiztonság, közegészség stb.) törölték a kétharmados szabállyal együtt. Maradt a standard szabály, hogy törvénnyel lehet csak alapjogot szabályozni – bár a legfontosabb alapjogok esetében változatlanul kétharmados többség kell az alapjogot szabályozó törvényhez, továbbá német mintára az alapjogok lényeges tartalmát nem lehet korlátozni. Megmaradt továbbá a jogosultságok bőséges felsorolása, anélkül, hogy ezekhez bármiféle konkrét korlátozási lehetőség fűződne. Erre ugyanis az eredeti szövegben nem volt szükség, hiszen a korlátozási alapok az „általános részben” összefoglalóan voltak megfogalmazva.

A bőség zavara

Az eredmény egy egészen radikális, az amerikainál abszolutistább rendszer, amelyben a jogok bőségének zavara fenyeget. Vagy egy olyan rendszer, mely teljesen kiszolgáltatja az alapjogot a törvényhozásnak. Ezek után kétféle hozzáállás lehetséges az alapjogok kezelésében. Vagy úgy véljük, hogy a törvényhozásnak teljesen szabad keze van az alapjogok „szabályozásában”, csak a „misztikus” lényeges tartalmat nem korlátozhatja, vagy úgy értelmezzük a 8. §-t, hogy az abban szereplő „szabályozza” kifejezés nem jelenthet korlátozást, amit az ember sérthetetlen jogainak elismerésére és védelmére vonatkozó fordulat támaszt alá, valamint az a megfontolás, hogy a korlátlan korlátozás gondolata túlhaladott egy XX. század végi alkotmányos jogállamban. Mellesleg ez 1989-hez képest is visszalépés lenne. Logikailag azonban ez az utóbbi álláspont a kevésbé védhető, mivel a fogalmazás szerint a szabályozás korlátja a lényeges tartalom korlátozhatatlansága. A contrario más korlátozások szabályozás címén lehetségesek. Akárhogy is, a kérdés nem kellően rendezett, mert hiányzik belőle az, hogy milyen célból is lehet szabályozni alapjogot, melyek az alapjog „természetes” határai.

A hiba különösebb gyakorlati visszaélésre nem vezetett a törvényhozás eddigi önmérséklete miatt, a mégis jelentkező zavarok egy részét pedig az Alkotmánybíróság elhárította. Az Alkotmánybíróság egyrészt német mintára a korlátozás arányosságának vizsgálatával szorítja kordába a törvényhozót, másrészt, mintha nem is a „láthatatlan” alkotmányt, hanem a németet olvasná, mert a méltóságnak abszolút szerepet ad. A német alaptörvényben valóban van olyan utalás, ami szerint a méltóság minden alapjog forrása, de a magyarban nincs. Ráadásul az emberi méltóság gumifogalom, tartalmilag nehezen meghatározható. Mivel azonban minden arányossági teszthez arra van szükség, hogy a korlátozást a szabályozási, illetve korlátozási célhoz mérjék, a célra nézve azonban nincs útmutatás a magyar alkotmányban, minden törvényes szabályozás alkotmányos lehet, kivéve az emberi méltóságot sértő.

Az alapjogvédelem kiszolgáltatása egy jelenleg mégoly alapjoghitű bíróságnak kockázatos – mivel kiszámíthatatlan és mivel nem legitimált, továbbá mert elitista vagy annak tűnik. Az alkotmányi megoldás elégtelenségét az alkotmányszövegben kell orvosolni. Ekkor figyelembe kell venni az Alkotmánybíróság eredményeit, például azt, hogy átemelte az alapjogok közé a tulajdonjogot. Ezt a megőrzést indokolja az a sokfelé követett jogállami alapelv is, hogy az egyszer már elismert alapjogi intézményeket nem lehet visszavonni. (Maga a visszavonhatatlansági elv olyan fontos, hogy helye lenne az alkotmányban is – a lengyelben meg is találjuk [67. § (1)]. A magyar Alkotmánybíróság is közel került ehhez, például amikor az elért környezetvédelmi szintet visszavonhatatlannak tartja az „egészséges környezethez való jog” alapján.)

Európában volnánk?

Meglehet persze, hogy az Európai Emberi Jogi Egyezmény jogrendünkbe iktatásával – legalább formailag – megvalósult a korrekció. Ez ugyanis megnevezi a kizárólagos alapjog-korlátozási alapokat. Az egyezmény a demokratikus társadalomban szükségesre korlátozza a megszorítások alkalmazását, ezzel azt a kötelességet hárítja a törvényhozásra, hogy a megnevezett alapjogok kapcsán igazolja, hogy a megszorítás szükséges a demokrácia működéséhez.

Nem világos e pillanatban, miként is viszonyul az egyezmény a törvényhozási alapjog-szabályozáshoz. A kihirdetett egyezmény a belső jog része, és vállalt nemzetközi jogi kötelezettség, a nemzeti jogalkotást összhangba kell hozni vele. Feltehető tehát, hogy csak az egyezményben felsorolt okokból lehet az ebben megnevezett alapjogokat korlátozni. Mivel azonban fennmaradhat bizonyos ambivalencia az alkotmánnyal való viszonyában, célszerű az alkotmányt az egyezménnyel teljesen összhangba hozni – remélhetőleg kevesebb megszorítási okot engedve.

Az alapvető jogok szabályozásának második problémája, hogy túl sok nálunk a formailag egyenlő értékű alapjog. Az alkotmány ugyan óvatos, és a szociális jellegű jogokat rendszerint államcélszerűségként fogalmazza meg, vagy csak intézményes védelmet ír elő. Ez utóbbi azt jelenti, hogy meghatározott állami szolgáltatások működtetésével nyilvánít megvalósítottnak alapvető jogokat, mint pl. amikor biztosítja a területén élőknek a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot. Mindazonáltal zavart okozhat, ha a szociális jogokat alapvető jogosultságként fogalmazzuk meg, különösen, mert ezen az alapon a kikényszeríthető egyéni alapjogokat is korlátozni lehet. Az államcélként felfogott jogokkal kapcsolatban az is kifogásolható, hogy korlátozza az állam választási szabadságát az alkotmányos feladatok megoldásában és örökkévalóvá teszi az állam jóléti szolgáltatásait. Márpedig a szociális jogok – és ezen belül elsősorban a munkásokat védő különjogok – sokkal kevésbé általánosak, mint a klasszikus negatív jogok. A szakszervezetekkel összefonódó szociáldemokrácia igényei szelídültek alkotmányossá e jogokban. Egy olyan korszakban, amikor a jogok érdekeltje, a hagyományosan szervezett munkásság eltűnőben van, alighanem anakronisztikus ezek erőltetése.

A magyar alkotmány rengeteg jogosultságot megad, de hiányzik belőle a szabadság alapelve. Majdnem minden cselekvési lehetőség nevesítetten biztosított, így maga a „kiinduló állapot” nem tűnik problematikusnak. Ha a kiinduló állapot a szabadság állapota, úgy a kifejezetten biztosított jogokon túl is tiszteletben tartandó e cselekvési szabadság. A törvényhozás sem szabályozhatja és korlátozhatja minden további indok nélkül.

A szabadság tehát kettéválik. Amennyiben a szabadság az alkotmányban említett joghoz kapcsolódik, továbbra is fokozott védelmet élvez a törvényhozással szemben; más esetekben a törvényhozás szabja meg, milyen szabadságot biztosít.

A magyar alkotmány alapján nehéz az emberek szabadságát, mint az állami szabályozástól mentes létezést kiindulópontként feltételezni. Hiányzik az 1789-es francia Deklaráció kulcsmondata, hogy ti. a szabadság korlátja csak más ember hasonló szabadsága, hogy csak a társadalomra káros cselekedet tiltható meg; és hogy a társadalomnak hasznos cselekedetre sem kötelezni, sem emiatt szabadságot korlátozni nem lehet. (A szabadságkorlátozások is a szabadság rendszerének működtetéséhez szükségesek, mint pl. az adófizetés.) Leszögezhető, hogy a közép-kelet-európai országok történelmi tapasztalatai és az ezekből következő beidegződések miatt alkotmányosan is érvényesíteni kell, hogy az állam és a „köz” nem az egyén fölé rendelt.

„Kisebb” hiányosságok

Az alapjogokkal kapcsolatos további megjegyzéseink a hatályos alkotmány megfogalmazásaira vonatkoznak. Időnként hihetetlenül nagyvonalúan osztottak még szociális jogokat is „mindenkinek”, a rendelkezések olyankor redundánsak vagy értelmezhetetlen gesztusok. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogaira vonatkozó szakasz mindkét hibára példa, az egész paragrafusban érdemi jogot csak az anyanyelv-használati szabályok adnak, míg a többi kijelentés vagy jogilag értelmetlen, vagy következik más szabályból.

Egyes intézmények esetében a jog deklarálása helyett részletesebb szabály szükséges (büntetőeljárás, büntetések, gyülekezési jog speciális korlátozási alapjai). A gyülekezési jog kapcsán visszaélésre indíthat, hogy a törvény dönti el, mely szervezetek tiltottak. Pártokat ezzel szemben korlátozás nélkül lehet alakítani, ami viszont a militáns demokrácia megfontolandó eszméjének nem tesz eleget.

Elégtelen, hogy a megnevezett alapjog csak annyit jelent, hogy a jogot törvény rendezi, vagy törvény keretei közt gyakorolható. Mondható ugyan, hogy e tételek jelentése szerint a szabadságot csak törvényes eljárásban lehet korlátozni, de ezzel nem sok biztonságot kínálunk. Részletezendő, hogy mitől is lesz egy eljárás „törvényes” (pl. a bíró elé állítástól), különben még az a látszat keletkezik, hogy bármiféle törvényes bitangságnak megfelelő eljárás alkotmányos lehet, ha betartják. De az sem mindegy, miként történik ez a részletezés. Sok alkotmányszövegben ésszerű határidőt emlegetnek. Kinek az ésszerűségéről van szó? Ami a nyomozónak kényelmetlenül rövid idő és ami a nyomozóhatóságnak ésszerűtlen erőforrás-felhasználást jelent, az a fogva tartott számára értelmetlenül hosszú várakozás. Az ő jogairól van szó, tehát az ő szempontjából kellene az ésszerűséget nézni. Az ésszerű határidő jelenthet azonban az intézmény célja szempontjából ésszerűtlent is, azt az időt, ami után már az várható, hogy a fogva tartott önmagát hamisan terhelő vallomást tesz. Legalább ez utóbbiból kiindulva kell pontosan meghatározni a határidőt.

A szakszervezetekre vonatkozó (nem kifejtett) szabály redundáns (jelen formájában csak az egyesülési jogot ismétli), míg a sztrájkjog – mint alapjog – csak annyit jelent, hogy az törvénnyel szabályozandó, csak annak megfelelően gyakorolható, és lényeges tartalma nem korlátozható. Büntetni a jogszerű sztrájkért nem lehet, valószínűleg elbocsátani sem, de hogy jár-e erre az időre fizetség, arra nézve semmiféle útbaigazítás nincs.

Hogy Magyarország mennyire képes teljesíteni alkotmányos szociális kötelezettségeit, az kétséges. A hatályos alkotmány mégoly kétséges ígéreteit visszavonni szintén kétséges vállalkozás. Az alkotmánynak nem az a feladata, hogy hamis ígéreteket tegyen, amelyek azután a folyamatos nem teljesítés miatt naponta aláássák hitelességét. A szociális kötelezettségvállalások alkotmánybeli előfordulása az alkotmányban akkor nem lesz delegitimáló, ha egyébként a ténylegesen nyújtott szolgáltatás ellátási szintje nem változik.

• Gazdaság és társadalom