Sajó András

Nyomtatóbarát változat

Az 1994. évi választások szavazatmegoszlása szerint a hagyományos értékek hívei, valamint a liberálisok és a szocialisták hasonló támogatást kaptak. Ha túlzás is azt állítani, hogy az ország apraja-nagyja valamiféle változásra szavazott, bizonyos, hogy a régi megosztottságon mindenképp túl kellene lépni, már csak azért is, hogy az új megosztottságok akadálytalanabbal érvényesülhessenek. A politikai-intézményes átmenet befejeződött. Ami nem múlt el, az már megmarad, s ami változni fog, a mai keretek közt változik csak. A gazdagok gazdagabbak lesznek (reméljük, a szegényebbek nem lesznek sokkal szegényebbek), de ezek a mai gazdagok is szegények lesznek.

Ilyen körülmények közt több mint furcsa lenne, ha a politikai elit elfeledkezne a politikai-jogi átmenet lezárásáról, és megőrizné az 1949. évi XX. törvényt, mely egykori elnevezése szerint – hogy dr. Torgyán József kedvenc szavajárásával éljünk – sztálinista alkotmány, ámbár tartalmát tekintve csak az átmenet rögtönzéseinek szerencsés gyűjteménye.

Az alkotmányozás értelme

Egy új, záros határidőn belül megalkotott alkotmánynak természetesen nemcsak szimbolikus értéke van, hanem jelentősen javítja a kormányzati stabilitást és fokozza a jogok védettségét. Nem mintha a jelen alkotmányszöveg különösebben béklyózná a politikai rendszer működését vagy nem szolgálná az emberi jogokat. Vannak azonban olyan belső bizonytalanságai, amelyek destabilizálhatnak (mint a köztársasági elnök félreérthetően fogalmazott jogköre). Vannak kérdések, amelyeket a szöveg egyszerűen nem rendez (költségvetés). Amíg az alkotmány saját bevezetése szerint átmenetinek szánja magát, addig a törvényhozó indíttatást érezhet arra, hogy az alkotmány tartós általános elveitől eltérjen. A jóvátételi ügyben és néhány más esetben az Alkotmánybíróság a történelmi átalakulás egyszeriségére hivatkozva az ilyen „kilengéseket” elfogadhatónak minősíthette.

Az átmenetiségben lubickoló eddigi parlament gyakorlata minden alkalmi politikai kompromisszumra alkotmánymódosítással itta az áldomást. Ez az alkotmányt a pillanatnyi törvényhozási, véletlen szintjére fokozza le. Ha ez a „hagyomány” rögzül, az alkotmány és ezzel az alkotmányosság hitele – és így tisztelete – vész el. Egyszer – most – már véget kellene vetni annak a magyar történelmi hagyománynak, hogy nálunk semmi sem tart oly soká, mint az ideiglenesség.

A tartós és „végleges” alkotmánynak, nem kell alapvetően különböznie a maitól. Nincs sem a társadalmi működésben, sem a kormányzati berendezkedésben olyan feltűnő feszültség, amely a jelenlegi államberendezkedés radikális újragondolására indítana, nem látszik olyan alapvető hiba, amelyet orvosolni kellene. A kialakult intézmények felforgatása csak költséggel és zavarral járna. Az elmúlt öt év legitimálta a kancellári (erős miniszterelnöki hatalmú) parlamentáris rendszert, de nyilvánvalóvá tette azokat a fogyatékosságokat is, amelyek e rendszernek mindenütt velejárói. A hatalmi ágak nem egyensúlyozzák ki egymást, az egy kézbe simuló végrehajtó hatalom könnyen túlsúlyba kerül. A magyar alkotmány számára – már 1989-ben és még inkább 1990-ben – a német szolgált mintául. A német tartományoknak azonban maradtak bizonyos elvonhatatlan vagy elvonni elmulasztott jogai, továbbá a tartományok Szövetségi Tanácsa nemcsak a közvetlenül választott Szövetségi Gyűlés jogalkotását korlátozza, hanem a végrehajtó hatalommal szemben is vannak jogosítványai. Ilyesfajta ellensúlyokat kellene beépíteni a magyar alkotmányos rendszerbe is. A nehézség az, hogy ehhez hiányoznak a megfelelő közjogi alanyok (tartományok).

Intézményi ellensúlyok

Az egykamarás országgyűlést kell erősíteni – részben az alkotmányon kívüli szabályozási technikákkal. A kinevezési jogkörök, továbbá a végrehajtó hatalom közvetlen, parlamenti ellenőrzése komoly eszköz ehhez. Gyengítendő viszont a végrehajtó hatalom – de nem a hatékonyság rovására – mérséklendő, továbbá a kancellári hatalmú miniszterelnök fontossága – de nehogy a stabilitás lássa kárát. A köztársasági elnök átvehet a kormányfőtől jogokat, legalábbis az ún. semleges hatalmak tekintetében. Tehát a köztársasági elnök felügyelete alá kerülnének azok az intézmények, amelyek a mindennapi politikától függetlenedve hatékonyabban képesek működni. Ilyen a központi jegybank, a közszolgálati média. Egyes országokban a külpolitikát és a fegyveres erőket is ide sorolják (bár a honvédelmet a költségvetés révén az Országgyűlés is érdemben befolyásolhatja). A kiterjesztett elnöki hatalom ellen szólhat, hogy a köztársasági elnök, politikai tevékenységéért, nem vonható felelősségre. Az bizonyos, hogy a jelenleginél pontosabban kell meghatározni az elnöki hatásköröket.

Vajon az elnöki hatalom ezen igen mérsékelt változása szükségessé teszi-e a köztársasági elnök közvetlen választását? Eltekintve attól, hogy a közvetlen választást a korábbi népszavazás elutasította, nehéz érveket hozni a közvetlen választás ellen. A közvetlen választással megerősített elnök a rendkívüli helyzetekben kellő legitimációval rendelkezik, és nagyobb függetlenséggel, hihetőbben közvetíthet pártközi vagy más konfliktusok esetén, mint olyasvalaki, akit egy pillanatnyi parlamenti többség választott. E megoldás esetén azonban hosszabb időre célszerű elnököt választani.

A kancellári hatalmú miniszterelnök súlyát tovább mérsékelheti, ha az egyes miniszterekkel szemben közvetlenül felvethető a bizalmatlanság.

Az alkotmányos egyensúlyi rendszerek harmadik eleme az igazságszolgáltatás. A végrehajtó hatalomtól való teljes függetlenítésen, a bíróságok önkormányzatán túl azt is biztosítani kell, hogy ne lehessen az ügyek érkezése után rendelni a perhez a bírát.

Az elmúlt években bebizonyosodott, hogy az alkotmánybíráskodás az alkotmányosság megőrzésének lényeges tényezője. Az Alkotmánybíróság korábbi javaslataival összhangban a politizálódás veszélyét hordozó eljárásokat, mint amilyen az elvont alkotmányértelmezés vagy az előzetes normakontroll, meg kell szüntetni. A politikai átmenet lezárása után az elvont utólagos normakontroll állampolgári kezdeményezése is fölösleges. Ugyanakkor lehetővé kell tenni, hogy az Alkotmánybírósághoz lehessen fordulni, ha az alapjogokat jogerős ítélet sérti, például téves bírói jogértelmezés miatt. Hogy az Alkotmánybíróság ne légüres térben járjon el, az eljárás kontradiktórius elemeit erősíteni kell, vagyis esetenként a felek vitájának, érvelésének is szerepet kell biztosítani. Ugyanakkor az előzetes normakontroll helyett egy független testület előzetes, nem kötelező állásfoglalása továbbra is kívánatos lehet a kormányjavaslatokkal kapcsolatban – a francia Államtanács mintájára.

A polgári és a szociális jogok

Az alkotmányosság csak az alapvető polgári és politikai jogok védelme esetén lehet teljes. A jelenlegi szövegezés hibája, hogy semmiféle támpontot nem ad arra, milyen esetekben fogadható el az alapvető jogok törvényi korlátozása. Ehhez kapcsolódott a kétharmados törvények körüli vita is. Az Alkotmánybíróság szerint, ha egyszer meghoztak egy alapjogot érintő kétharmados törvényt, az esetleges további, nem lényeges korlátozás vagy szabályozás már egyszerű többséggel hozott törvényben is lehetséges. Az ehhez hasonló megoldások kiszolgáltathatják az alapvető alkotmányos jogokat a mindenkori parlamenti többségnek. Ha nincs valamilyen bonyolultabb törvényhozási eljárás (két ház vagy legalább kétszeri olvasat, hat hónapi várakozás után), a minősített (kétharmados) többség mai rendszerének fenntartása indokolt. Az alkotmányos szinten nem rendezhető alapjogi kérdéseket továbbra is különleges törvényhozási eljárási biztosítékokkal kell megerősíteni. Az államszervezet felépítésére vonatkozó törvényeknél ez a biztosíték fölösleges. Ami különleges garanciára az államberendezkedéssel kapcsolatban szükség lehet, annak be kell kerülnie az alkotmányba. Ahol megoldható, magába az alkotmányba kell kerüljenek az alap-jogbiztosítékok is, mint például a személyes szabadság korlátozásának feltételei.

Elképzelhető, hogy a szociális jogok körül – mint amilyen a munkához való jog is – éles ideológiai vita alakul majd ki. Bár egyes kelet-európai államokban ragaszkodnak e jogok egy részének alkotmányos alapjogként való deklarálásához, Magyarország gazdasági fejlettsége és modernizációja azt indokolja, hogy ebben a kérdésben Nyugat-Európát tekintsük mértéknek. A német szövetségi alkotmányban lényegében nincsenek ilyen jogok, egyes német tartományok alkotmányában pedig inkább deklaratív formában szerepelnek. Spanyolországban a jóléti „jogok” az állami politika céljaként jelennek meg: minden ezen túlmenő, a szociális jogokat bíróság előtt kikényszeríthetőnek tekintő felfogás az alapvető szabadságjogok korlátozását és az államháztartás csődjét kockáztatja. Stílusában a spanyol vagy akár a hatályos magyar megoldás lehet csak irányadó, kibővítve bizonyos részvételi jogokkal.

A szakma képes gyorsan és magas színvonalon rendezni a rendezendőket. Az alkotmányjogászok az elmúlt négy évben folyamatosan vizsgálták az alkotmányozás kérdéseit. Minden esztendőben volt legalább egy átfogó értekezlet a témában. Ha mindezek után a hazai alkotmányjogászok egy része – hirtelen elbizonytalanodva – mégis további tisztázást tartana szükségesnek, erre csak azt mondhatjuk, hogy 1787-ben Philadelphiában összehasonlíthatatlanul nagyobb viszályok közt, sokkal forróbb és párásabb levegő terhével küzdve 49 nap alatt sikerült egy egész tűrhető alkotmányt készíteni, holott az amerikai alkotmány szerzőinek még azt is ki kellett találniuk, mi az alkotmányosság. Nekünk legfeljebb el kellene olvasnunk, amit mások már leírtak.

Nemzetközi tapasztalat szerint alkotmányszövegeket a magyarországinál sokkal heterogénebb politikai erők is képesek voltak néhány hét alatt kialakítani. Az 1787-es amerikai példa mellett említhető, hogy a politikai egyetértés birtokában, villámgyorsan elkészült a német alaptörvény vagy a spanyol alkotmány szövege. Ha az Országgyűlés alakuló ülésén kiküldi az alkotmányozó bizottságot, még a nyáron megkezdődhet a szakmai összegzés, szeptemberben pedig a parlamentben a pártok már ütköztethetik az alkotmányra vonatkozó elvi álláspontjukat. Ennek kialakításához sincs szükség hosszú időre, elvégre nem is érdemelné meg a politikai párt nevet az a szervezet, amelyik nem tudja, miféle alkotmányos berendezkedést kíván. A pártprogramok alapján – talán a kisgazdákat kivéve – e tekintetben egyetértés körvonalazódik. Az országgyűlés határozatba foglalt elvi iránymutatása alapján az alkotmányozó bizottság az ősz végén az Országgyűlés elé terjeszthet egy egységes szöveget, melynek részletes vitája véget érhet 1995 tavaszán. Az alkotmánytervezetről még az 1985-ös nyári vakáció előtt népszavazás dönthet. Késlekedésre nincs idő, nemcsak mert egyébként az egész folyamat hitelét veszti, hanem mert legkésőbb 1995 augusztusában köztársasági elnököt kell választani. Az pedig ízléstelen és ezért megengedhetetlen, hogy előbb tudjuk, ki az elnök, azután a személyéhez szabjuk a funkciót.

Elég a fazonigazításból

Folytathatjuk persze az eddigi gyakorlatot és foltozgathatjuk az alkotmányt. De folt hátán folt egy idő után rongy, nem ruha. Az állandó változtathatóság érzéki izgalmának búcsút kell intenünk: az új alkotmány legfontosabb eleme az, hogy csak kivételesen és csak politikai kockázattal változtatható. Ebből a szempontból a holland megoldás a legfigyelemreméltóbb. A holland alkotmány módosításához az azt elfogadó országgyűlésnek le kell mondania. Ahhoz, hogy a módosítás hatályba léphessen, az újonnan választott országgyűlésnek kell elfogadnia az előző országgyűlés javaslatát. Ebben a rendszerben egyszerűen lehetetlen a választások utáni pillanatnyi alkukat alkotmányba illeszteni.

De hol lesz ebben az új alkotmányban az a szellem, amely a nemzeti konszenzus és a nagy történelmi változás ihletét lehelné az elkészítendő okmányba? Lehet-e alkotmány alkotmányos pillanat nélkül? Az alkotmányok hagyományosan a forradalmak lezárását szolgálják – forradalmi körülmények közt. 1989–90-ben tudatosan utasították vissza az akkori elitek a végleges alkotmány kialakítását. A kelet-közép-európai átmenet attól különleges, hogy – több értelemben is – ellenforradalmi akart lenni, vagyis került minden forradalmit. Az is lehet, hogy az átmenet félt bármilyen is lenni. Minden azonosulás a lehetőségek kizárása. Utólag nézve posztmodern forradalom volt, azaz a határozatlanság cselekedeteinek sorozata. Az is lehet, hogy lassított forradalomban éltünk, de ezt a lassított mozgást is le kell zárni. A múlt nem lehet referencia. Erre, vagyis a permanens forradalom vagy permanens ellenforradalom vagy permanens bizonytalanság megszüntetésére szolgál az alkotmány. Nincs benne forradalmi pátosz: cserébe lesz szolid polgári hitele. Nem a francia forradalom frígiai sapkája díszíti, hanem melegítő polgári hálósipka. Egy hálósipka poézise talán csekélyebb, mint a koronáé vagy a frígiai sipkáé, de ha egyformán melegít mindenkit, talán a fejünkhöz nő, s ki tudja – talán szívünkhöz is.

• Gazdaság és társadalom