André Szász

Nyomtatóbarát változat

1999. január elsején megkezdte működését az európai Gazdasági és Pénzügyi Unió (EMU). A tagországok még néhány évig tovább használják nemzeti bankóikat és váltópénzeiket, ám ezek ma már csupán az euró „helyi értékét” fejezik ki – a nemzeti valuták és az euró közti átváltási kurzust ugyanis folyamatosan rögzítik, a monetáris politika pedig az Európai Központi Bank (ECB) szintjén dől el.

Az EMU megalakulásával eddigi tetőpontjára jutott az ötvenes évek elején megindult integrációs folyamat. A tagországok e hosszú távú következményekkel járó lépésének magyarázatakor általában a gazdasági okokat szokás hangsúlyozni:

– az átváltási kurzusok bizonytalanságainak kiküszöbölésével és más akadályok elhárításával az EMU létrehozza belső piacát,

– megszűnik a valutaváltásoknál felmerülő tranzakciós költség,

– a monetáris unió ösztönzi a nemzetgazdaságok fejlődését, s ezzel Európa esélye nő a globális versenyben.

Valószínű tehát, hogy a tagországok gazdaságilag profitálni fognak az EMU-ból, feltéve persze, ha jól fog működni. Ez utóbbi pedig attól függ, milyen politikát folytatnak majd a tagországok. Ez tehát bizonytalan, és a várható haszon is hosszú távon jelentkezik. A költségek azonban biztosak, óriásiak, s azonnal fizetni kell őket. Ezért kétlem, hogy a tagállamok beleegyeztek volna e messzire vezető lépés megtételébe, ha a gazdasági megfontolások lettek volna döntőek.

A döntő ok

Az európai integráció folyamatában valójában kezdettől fogva a politikai szempontok domináltak. A döntő ok az ötvenes években az volt, hogy mindenképpen megakadályozzanak egy újabb, Németország és Franciaország közötti háborút. E határozott háborúellenes törekvéstől indíttatva hat európai ország – Franciaország, Németország, Olaszország és a három Benelux-állam – kiemelt két, a hadviseléshez nélkülözhetetlen nemzetgazdasági szektort, nevezetesen a szénbányászatot és az acélipart, amelyeket aztán az Európai Szén- és Acélközösség létrehozásával egy szupranacionális döntéshozó testület fennhatósága alá rendelt.

A szovjet expanziós fenyegetés elkerülhetetlenné tette a háború utáni újrafelfegyverkezést Európában, s ezen belül is a Német Szövetségi Köztársaságban. Hogy a német fegyverkezés a szomszédos nyugati országok számára is elfogadható legyen, René Pléven francia miniszterelnök áthidaló javaslatot tett: tereljék e folyamatot egy Európai Védelmi Közösség medrébe. Ez a közösség a Szén- és Acélközösséghez hasonlóan szupranacionális jellegű lenne, s korszakos lépést jelentene az Európai Politikai Unió létrehozása felé. A francia nemzetgyűlés azonban 1954-ben elvetette a javaslatot.

Ez a döntés eltorlaszolta az európai politikai integráció felé vezető közvetlen utat. Ekkor álltak elő – kerülőutat keresve – a Benelux-államok egy gazdasági integráció gondolatával, amely, mivel szupranacionális elemeket tartalmaz, elvezethet a végső politikai integrációhoz. Az új irányvonalat a Szén- és Acélközösség tagországainak külügyminiszterei léptették életbe a közösség 1955 júniusában tartott messinai konferenciáján.

A franciák protekcionista tradíciói és az importvám eltörlésével kapcsolatos állandó vonakodásuk miatt az Európai Gazdasági Közösségről folyó tárgyalások már eleve kudarcot vallhattak volna, ha nem jönnek közbe bizonyos politikai események. Az 1956-os szuezi brit–francia intervenció világosan megmutatta, hogy mindkét ország elvesztette nagyhatalmi státusát. A két ország különbözőképpen reagált erre. Nagy-Britannia, bár zokon vette, hogy az Egyesült Államok nem támogatta, külpolitikáját mégis az amerikainak rendelte alá. Franciaország viszont szoros együttműködésre lépett Németországgal (a szuezi válság idején Adenauer kancellár nyíltan kifejezésre juttatta szolidaritását, ami Eisenhower amerikai elnöknek eszébe sem volt), és felgyorsította az Európai Gazdasági Közösségről folyó tárgyalásokat.

Utak Róma felé

A Európai Gazdasági Közösség, ahogyan azt az 1958-ban hatályba lépett Római Szerződés előrevetítette, nem terjedt ki a pénzügyi integrációra. Maga a téma már a hatvanas években fölmerült, hogy aztán soha ne is kerüljön le a napirendről. És ennek számos oka volt.

Az egyik: a nemzetközi pénzügyi rendszerben egyre súlyosbodó feszültséget idézett elő az, hogy az Egyesült Államok a vietnami háború következtében növekvő fizetésimérleg-hiánnyal küszködött. Ez erősen kétségessé tette, hogy a stabil átváltási rátát biztosító Bretton Woods-i rendszer még sokáig érvényben tud maradni. Az Európai Gazdasági Közösség tagországait ez arra indította, hogy készüljenek egy európai monetáris megállapodásra: elvégre nem engedhetik meg maguknak az árfolyamok egymással szembeni szabad lebegtetését, miközben mind jobban függenek egymástól.

Még fontosabb volt az Európai Gazdasági Közösségen belüli feszültség: Németország gazdasági nagyhatalmi státusra tett szert, ami a német márka fokozatos erősödésében tükröződött. A francia frank viszont érezhetően gyengült, különösen az 1968. májusi, De Gaulle ellen irányuló diákmegmozdulások után. Az Adenauer távozását követően amúgy is egyre hűvösebbé váló francia–német kapcsolatok ekkorra még inkább megmerevedtek. Willy Brandtra, az 1969 októberében hivatalba lépő új német kancellárra várt a feladat, hogy orvosolja a helyzetet. Ráadásul mivel Willy Brandt politikai programjának egyik legfontosabb pontja az Ostpolitik, az új keleti politika, tehát a szocialista blokkhoz fűződő viszony normalizálása volt, nyugati szövetségesei, különösen az USA és Franciaország eleve gyanakvással kezelte a Kelet irányában tett német gesztusokat, miközben a német parlamentben ez a kezdeményezés ugyancsak erős ellenzékre talált. Brandt belátta, hogy a keleti politika csak akkor lehet sikeres, ha a nyugati szövetségesek is elfogadják. Ebben a kontextusban kell értelmezni az 1969 decemberében lezajlott hágai európai csúcstalálkozót. A csúcstalálkozón a résztvevők kinyilvánították: egyetértenek egy Gazdasági és Pénzügyi Unió fokozatos megteremtésének gondolatával. Németország elvileg készséggel vállalta az erős német márka és a többi tagország valutájának fúzióját, hogy ezzel is csillapítsa a francia aggodalmakat, különösen a növekvő német monetáris erő miatt.

Ezzel a fejleménnyel a politikai játszmák olyan sémája alakult ki, amely azután később is újra meg újra működésbe lépett. A pénzügyi integráció valójában csak Németország számára igazi engedmény, mivel csak ez az ország veszti el ténylegesen is monetáris önállóságát e lépés következtében. A pénzügyi unió kialakulási folyamata mindig akkor gyorsult fel, amikor Németországnak szüksége volt Franciaország támogatására valamely, Németország számára létfontosságú ügyben.

– 1978-ban Helmut Schmidt kancellárt a Carter-kormányzat kiszámíthatatlansága miatti aggályai indították arra, hogy szorosabbra vonja a német–francia kapcsolatokat, ami végül is az európai monetáris rendszer létrejöttét eredményezte.

– 1988-ban Franciaország javaslatára megkezdődött az Európai Központi Bank létrehozásának vitája. Németország pozitívan reagált. Gorbacsov 1985-ös hatalomra kerülése új lendületet adott a patthelyzetben lévő kelet–nyugati kapcsolatok kibontakozásának. Németország nem akart kimaradni ebből a folyamatból, bár a keleti nyitást nagyon szerette volna kiegyensúlyozni azzal, hogy Nyugaton legalábbis ugyanolyan dinamizmussal halad az európai integráció. Ennek eredményeként jött létre a Delors Bizottság, amelynek jelentése végül is a Maastrichtban tető alá hozott szerződés gerincét képezi.

– 1989 végéhez közeledve a német egyesülés hirtelen karnyújtásnyi távolságba került. Franciaország némi habozás után kész volt a támogatásra, azzal a feltétellel, ha ezzel felgyorsul az integráció folyamata. Németország a támogatásért cserébe elfogadta a Kormányközi Konferencia megnyitásának időpontját: erre azért volt szükség, hogy módosítsák a Római Szerződést, amely a Gazdasági és Pénzügyi Unió megalapításának előfeltétele volt.

Franciaországnak köszönhető tehát, hogy a pénzügyi integráció ennyire központi szerepet játszik az európai integrációban. A franciák nehezményezték, hogy Németország domináns pozíciót élvez a pénzügyi döntéshozatalban. Mivel azonban semmilyen más módon nem tudták a kívánt eredmény reményében befolyásukat érvényesíteni, az alábbi következtetésre jutottak: csak akkor érhetnek el változást, ha a pénzügyi döntéshozatal nemzeti szintről európai szintre, a megalapítandó Európai Központi Bankhoz kerül. A Gazdasági és Pénzügyi Unió alternatívája valamilyen, a német márka uralta övezet kialakítása lett volna, ahol is a német érdekek alapján születő Bundesbank-döntések, vagyis egyedül a németországi helyzet határozta volna meg az egész európai unió pénzügyeinek alakulását. Franciaország számára hosszú távon politikailag elfogadhatatlan lett volna, hogy belpolitikáját lényegében külső kényszerek határozzák meg.

Német engedmény – francia igény

Németország szempontjából, mint föntebb megállapítottuk, a Pénzügyi Unió igazi engedmény. Olyan engedmény, amelybe beleegyezett – vagy legalábbis beletörődött. Németország – centrális földrajzi helyzete és közelmúltbeli történelme miatt – elsődleges fontosságot tulajdonít a további politikai integrációnak. Ennek azonban, Franciaország szemszögéből tekintve, előfeltétele a pénzügyi integráció. A német közvélemény jelentős részét viszont nagyon érzékenyen érintette a német márka feladása. Jól emlékeznek a század két katasztrofális inflációjára, s épp a márkát tekintették a háború utáni prosperitás és sikertörténet kulcsának. Az EMU csak akkor lesz elfogadható számukra, ha biztonsági garanciát kapnak arra, hogy nem kerül veszélybe a pénzügyi stabilitás. E biztosíték érdekében Németország két feltételhez ragaszkodik:

– A jövőbeli Európai Központi Bank az árak stabilitását tekinti a legfőbb céljának, ugyanakkor nem engedi, hogy ez politikai utasítások vagy politikai nyomás eszköze legyen

– A kormányokat szerződés kötelezi arra, hogy akadályozzák meg vagy mérsékeljék a közszféra túlságosan nagy deficitjét.

Ezeket a feltételeket elfogadta a többi EU-ország is. Ugyan nem mindegyik meggyőződésből tette ezt, de belátták, hogy a német közvélemény máskülönben nem fogadná el az EMU-t. Különösen Franciaország szempontjából vetődött fel a kérdés: nem áll-e ellentétben saját céljaival és érdekeivel egy olyan EMU, amelyen belül megengedhetetlen az Európai Központi Bankra történő nyomásgyakorlás, az egyes nemzeti közkiadások mértékét illetően pedig szigorú korlátozások vannak érvényben. Ezt a helyzetet két ponton próbálták orvosolni:

– Franciaország számos alkalommal ragaszkodott ahhoz, hogy a maastrichti szerződés amolyan laza, kompromisszumos nyelven íródjék, így lehetőség nyílik arra, hogy a franciák a szerződés végrehajtásakor saját értelmezésüket helyezzék előtérbe.

– Franciaország szigorúnak aligha nevezhető módon értelmezte a szerződésbe foglalt konvergenciakritériumokat, amikor megegyezésre kellett jutni arról, hogy mely tagországok nyerjenek felvételt az EMU-ba. Ez volt a biztosíték arra, hogy az EMU nem egy Németország körüli szűk elitklubként fog indulni, hanem jóval nagyobb csoportként, amelyben a német befolyás jóval kisebb, és a német álláspont leszavazható.

Ugyanebben a megvilágításban kell vizsgálnunk azt is, miért ragaszkodik annyira Franciaország ahhoz, hogy az Európai Központi Bank élére francia nemzetiségű elnököt válasszanak. Pierre Moscovici, az európai ügyek minisztere egy az International Herald Tribune-ben 1998. május 14-én megjelent interjújában két tényezővel indokolta ezt az óhajt. Egy francia ECB-elnök – mondta – beleillik az európai csúcsvezetők széles alapokon nyugvó egyensúlyi modelljébe, ami jótékonyan hat a francia–német kapcsolatokra és az integrációs kilátásokra. Franciaország azt is hangsúlyozni akarta – tette hozzá –, hogy az ECB elnökét az állam- és kormányfok nevezik ki, s nem egyszerűen csak a többi központi bankos kéri föl erre a munkára. Más szóval az volt a céljuk, hogy helyrebillentsék a francia–német egyensúlyt, s hogy – francia szemszögből nézve – megfelelő kapcsolatot alakítsanak ki az Európai Központi Bank és a kormányok között.

Egyensúlyi kényszerek

Az igazi kérdés persze az, hogyan fog funkcionálni az EMU a későbbiekben. Az átmenet meglehetősen simán lezajlott. Ha az EMU bevezetése nem lett volna rövid időn belül várható, valószínű, hogy az ázsiai, oroszországi és latin-amerikai gazdasági problémák Európában is árfolyam-ingadozásokat idéznek elő. Mindez azonban nem történt meg, ami tekinthető akár az EMU születés előtti sikerének is. Ám az igazi teszt majd csak később kezdődik, eredménye pedig attól függ, megoldódik-e a meglévő problémák sokasága – s ha igen: hogyan.

A Stabilitási és Növekedési Paktumban a tagállamok megállapodtak: a közpénzeket az egész ciklus alatt az egyensúlyhoz közel kell tartani, vagy többletet kell képezni, hogy teljesíthessék a túlságosan nagy deficit elkerülésére vállalt kötelezettséget. Ez a kötelezettség az EMU működésének lényeges eleme. A részt vevő országok csak ennek érvényesülése esetén kerülhetik el a dilemmát: vagy restriktív intézkedéseket hoznak a ciklikusan visszatérő gazdasági visszaesések idején, hogy deficitjük ne léphesse túl a GDP 3 százalékában megállapított plafont, vagy pedig megszegik a plafonérték betartására vállalt kötelezettséget. Jelenleg gazdasági lassulás várható, bár ennek mértéke bizonytalan. S mivel a legtöbb ország nem tudta megteremteni a költségvetési egyensúlyt az EMU létrejötte előtt, a fönti dilemmával talán nemsokára szembe kell nézniük.

Óhatatlanul befolyásolja az EMU működését az a tény is, hogy távolról sem olyan homogén összetétellel kezdi meg ténykedését, mintha a konvergenciakritériumokat szigorúan alkalmazták volna. Ami a monetáris politikát illeti: ha majd a kamatláb növekedése szükséges lesz, ez jóval nagyobb mértékben fogja sújtani azokat a tagországokat, ahol az államadósság aránya és mértéke nagyobb. Ami pedig a költségvetési politikát illeti: a Stabilitási és Növekedési Paktum értelmében szankciókat alkalmazhatnak azokkal az országokkal szemben, ahol a közszféra deficitje túlságosan nagy, mégsem korrigálják. Mindig is kétségesnek tűnt ellenben, bevetik-e valaha is ezeket a szankciókat: ezek célja inkább a megelőzés, mintsem a baj kezelése. De mennél heterogénebb az EMU, annál kevésbé valószínű, hogy a prevenció működni fog.

Politikai bázis nélkül

Végezetül egy alapvető kérdés, amelyre valójában sohasem adtak választ. Képes-e az unió hosszú távon működni politikai unió nélkül, azaz megfelelő politikai bázis nélkül? Nincs precedens arra, hogy összemérhető súlyú országok megosztották volna nemzeti valutájukat anélkül, hogy valamiféle politikai egységet hoztak volna létre. Az Európai Unión belül is gyakran a további politikai integráció felé vezető lépésként kezelik az EMU-t, de ez vitatott. Európai szuperállam még jó ideig nem jöhet létre, hiszen hiányzik a szükséges politikai és köztámogatottság. Továbbra is nyitott kérdés: miféle politikai bázisra van szüksége a Gazdasági és Pénzügyi Uniónak ahhoz, hogy életképes legyen?

Franciaország és Németország, az európai integráció eddigi motorjai, a jelek szerint egyetértenek abban, hogy a folyamatot a jövőben ki kell terjeszteni a politikai szférára, valamint körül kell bástyázni kül- és biztonságpolitikával. Abban azonban eltérnek nézeteik, hogy ez milyen formában valósítható meg. Franciaország, Nagy-Britanniához hasonlóan, inkább a kormányközi jellegű kooperációt szorgalmazza ebben a szférában, de – s ebben eltér a szigetországtól – nem ad hoc, hanem állandó és intézményesített kooperációt kívánna. Németország az integrációs folyamaton belül hagyományosan előnyben részesíti a szupranacionális elemeket. Mindkét ország figyelembe veszi, hogy ha a gazdasági unió működőképes, akkor az a maga dinamizmusa révén megkönnyítheti a szóban forgó különbségek áthidalását.

Legvégül pedig néhány szót a „mélyítés” és a „bővítés” közötti kapcsolatról. A „bővítésnek”, azaz az EU-tagság közép-európai országokra való kiterjesztésének hagyományosan Németország a fő szószólója: arra helyezi a hangsúlyt, hogy ez a lépés hozzájárulhatna a közép-európai politikai stabilitáshoz. Ugyanakkor azonban úgy vélte, hogy ha a „bővítésre” „mélyítés” nélkül kerül sor, akkor az Európai Unió puszta vámunióvá csökevényesedik, s elveszti egységesítő befolyását. Franciaország kezdetben vonakodva reagált az Európai Unió északi, majd keleti irányú bővítésére, attól tartott, hogy egy ilyen kibővített unióban marginalizált helyzetbe kerülhet. Az új tagok felvételét mint elkerülhetetlen lépést végül úgy fogadta el, hogy a „mélyítést” a „bővítés” alapfeltételeként kezelte – épp a marginalizálódás veszélyének ellensúlyozására.

A Gazdasági és Pénzügyi Unió megalapítása a háború utáni Európa történelmének egyik legfontosabb fejleménye és – ez idáig – az európai integrációs folyamat kulminációs pontja. Óhatatlanul nagy horderejű következményekhez vezet mind a gazdasági, mind a politikai szférában. Legfontosabb motívumai azonban inkább politikai, mintsem gazdasági jellegűek. Egy hosszabb folyamat nélkülözhetetlen részét képezi, melynek célja az, hogy Európa politikai stabilitását garantálja. Csak akkor éri el ezt a hatást, ha működőképesnek bizonyul, s ez csak akkor várható, ha a tagállamok készek lesznek elfogadni és betartani az EMU-szerződés alapjául szolgáló elveket és szabályokat. Csak ekkor lehet az EMU egyesítő s nem megosztó erő. Más tekintetben pedig hatása attól függ, egyetértenek-e a tagországok azzal, hogy az integráció hosszabb folyamat, melynek az EMU csak egyik állomása.

• Euróra