Hack Péter

Nyomtatóbarát változat

Kormányzati preferenciák

A számok bűvöletében élő politikai elemzők igazán elégedettek lehetnek, hiszen az Országgyűlés ez év első félévében 24 új törvényt, 10 törvénymódosítást, 26 országgyűlési határozatot és 1 állásfoglalást alkotott. Az elfogadott törvények és törvénymódosítások számánál azonban többet mond, hogy mely kérdések szabályozásáról született törvény, és melyek azok a területek, amelyeknek törvényi szabályozása – bár a kormány által is tudottan sürgős feladat – mégis későbbre halasztódik. Ezeknek a tényeknek az elemzése elvezethet annak megállapításához, hogy valójában mit tart fontosnak az országot kormányzó koalíció.

Különösen érdekes szemügyre venni, hogy a kormány által eltervezett törvényhozási programból mennyit sikerült elérni ebben a fél évben. A miniszterelnök először január 31-én foglalta össze a kormány célkitűzéseit. Az Országgyűlés elnökéhez írt levelében februárra hat, márciusra 17, áprilisra 15, májusra 11, júniusra 9 törvény benyújtását ígérte. Március 5-ére megváltoztak az elképzelések, ekkor az első félévre négy csoportra osztva 69 törvény elfogadását tartotta kívánatosnak a kormányfő. Végül június 6-án kelt levelében már csak a rendkívüli ülésszakra vonatkozóan kérte a kormány nevében 15 törvény elfogadását.

Pusztán a számok egybevetésével is megállapítható, hogy a kormány tervei nélkülöztek minden realitásérzéket (erre egyébként már a tervek elkészültekor többen felhívták a figyelmet). Ami a számoknál is fontosabb, hogy a végül elfogadott törvények egy része nem is szerepelt az eredeti tervekben, mint például a szovjet csapatok által okozott károk bírósági úton történő érvényesítéséről vagy a kitüntetésekről szóló törvény, nem is szólva a közkegyelemről szóló törvényről. Így a végül elfogadott törvények csak meglehetősen hézagosan fedik a kormány elképzeléseit. A kormány tagjai a felelősséget mindezért szívesen hárítják az Országgyűlésre, mondván, a kormány a maga részéről minden tőle telhetőt megtesz a rendszerváltás érdekében, de az Országgyűlés lassúságával szemben a kormány tehetetlen. Ezzel szemben a valóság az, hogy az Országgyűlés azt tárgyal, amit a kormány tárgyalni akar (erre jó példa az úgynevezett „ügynöktörvény”, ahol a kormánypárti képviselők pillanatnyi habozás nélkül szavazták meg az ügyrendi bizottságban, hogy az ugyanabban a témában nyolc hónappal korábban benyújtott ellenzéki javaslatot megelőzve először a kormány törvényjavaslatát kell tárgyalni).

Megállapítható tehát, hogy hiába térnek el egymástól a kormányzati tervek és az országgyűlési megvalósítás, az Országgyűlés olyan kérdésekben hozott döntést, amelyeket a kormány fontosnak tart a maga szempontjából, és olyan törvényeket halasztott őszre, amelyek a kormány megítélése szerint kevéssé fontosak.

Mi az, ami megvalósult a tervekből, és mi az, ami nem?

A meghozott törvények közül feltétlen elsőbbséget élvez a két kárpótlási törvény: az állampolgároknak és az egyházaknak juttatott kárpótlás. Ezek a törvények határozták meg az Országgyűlés munkájának első félévét, hiszen a kárpótlási törvényt a tavaszi ülésszak első napján, február 4-én fogadta el. (Egyesek szerint kárpótlási jellegű az önkormányzati vagyonról szóló törvény néhány rendelkezése is, amelyek részint az államhatalmat birtokló kormánypártokat „kárpótolják” azzal, hogy az állami vagyon egy részét nem juttatja önkormányzati tulajdonba, részint a köztársasági megbízottakat kárpótolja az önkormányzatok terhére azért, hogy nem lehetett belőlük főispán.)

A kárpótlási törvények vitájában a kormánypártok részéről közel 100 hozzászólás hangzott el, miközben mindenki számára nyilvánvaló volt, hogy a törvények sorsa nem a parlamentben, hanem a koalíciós pártok színfalak mögötti tárgyalásain dől el. Meglehetősen abszurd helyzet jött létre annak következtében, hogy a kormány úgy nyújtotta be a törvényjavaslatot, hogy azt előzetesen nem egyeztette a koalíciós pártokkal sem. Így az Országgyűlés plenáris ülésén derült ki, hogy a törvényjavaslatot tulajdonképpen senki nem támogatja, mindez egy olyan kérdés kapcsán, amelyről a naiv szemlélő azt hihette volna, hogy már a koalíció létrejöttekor megszületett az erre vonatkozó megállapodás.

Az egy évvel korábban elmaradt megállapodást most a három koalíciós párt frakcióvezetője által aláírt módosító indítvány kívánta pótolni. Ezekről azonban hamarosan kiderült, hogy ellentétesek az alkotmánnyal. Így jött létre az a helyzet, hogy az Alkotmánybíróság döntése folytán az Országgyűlés újból kénytelen volt tárgyalni a kárpótlási törvényt. A kormány a bíróság döntése után igyekezett elhárítani a felelősséget, és úgy nyilatkozott, hogy az alkotmányellenes passzusok a képviselői módosító indítványok következtében kerültek bele a végleges szövegbe. Az ügyben többször is megszólaló igazságügy-miniszter azonban elfelejtette megemlíteni, hogy a törvény szövegébe csak olyan módosító indítványok kerültek bele, amelyeket a kormány nevében az országgyűlési határozathozatal során ő maga is támogatott.

A kárpótlási törvény vitájában a kormánypártok vezérszónokai többször kifejtették, hogy őket egyedül és kizárólag a 40 évvel ezelőtt sárba tiport igazság helyreállításának szándéka vezeti. Ezekkel a hangzatos szólamokkal szemben a politikai elemzők már a vita menetében is kimutatták, hogy a kormány elsődleges célja hatalmi bázisának kiterjesztése, a potenciális támogatók megnyerése.

Ez a cél vezette az állampolgároknak nyújtott kárpótlási törvény előterjesztőit, ezért mondta Kónya Imre egy nyilatkozatában, hogy a kárpótlási törvény vitájában nyilvánvalóvá vált, hogy a koalíciós pártok kívánnak valamit adni a „népnek”, míg az ellenzéki pártok nem. (Kónya Imre azt már nem magyarázta meg, hogy szerinte, hogyha a kárpótlási törvény – mint ahogyan ezt egy másik nyilatkozatában kijelentette – kb. 2 millió embert fog közvetlenül érinteni, akkor a tízmillióhoz hiányzó nyolcmillió vajon hová tartozik, ha már olyan elegánsan kirekesztette őket a nép fogalmából.)

Jelenleg nehezen eldönthető, hogy a kormánynak a kárpótlási törvény elfogadtatásával sikerült-e céljait elérni? Az elkövetkezendő hónapokban fog nyilvánvalóvá várni, hogy a kárpótlási törvény által előnyben részesített egykori tulajdonosok elégedettek lesznek-e azzal a kárpótlással, amit kapnak és ahogy ehhez hozzájutnak, és ha igen, ez az elégedettség arra fogja-e őket vezetni, hogy elkötelezzék magukat a kormánypártok támogatására.

Az egyházi ingatlanok tulajdonjogi helyzetének rendezéséről szóló törvénnyel kapcsolatban azonban már most előre látható, hogy a kormánynak nem sikerült elérnie azt a célt, amit a törvényjavaslat beterjesztésekor maga elé tűzött. Hiszen a törvényjavaslat vitájában nyilvánvalóvá vált, hogy a javaslat szövege olyan megoldásokat tartalmaz, amelyek alkotmányossági szempontból tarthatatlanok. Ezeknek az alkotmányos kifogásoknak egy részét képviselői módosító indítványokon keresztül kiküszöbölték. Így azonban a törvény szövege értelmében az önkormányzat tulajdonából az egyházak tulajdonába kerülő ingatlanokért az államnak teljes és azonnali kártalanítást kell fizetni, aminek pénzügyi fedezetét csak más érdekcsoportok rovására lehet megteremteni. Így végül is hiába kívánt a kormány a jóságos adakozó szerepében tetszelegni, ezt többnyire nem fogja tudni megtenni. Az egyházak ingatlani igényeinek rendezése végső soron az önkormányzatok kezében lesz.

Miközben a kárpótlási vitában kormánypárti oldalról többször hangoztatták, hogy a kárpótlás kérdésének rendezésén keresztül vezet az út a privatizációhoz, azt láthatjuk, hogy éppen a kárpótlási viták akadályozták meg a kormányt, hogy eredeti tervei ellenére elkészítse a privatizációról szóló törvényjavaslatot, amelynek benyújtását májusra ígérte. Nem születhetett törvény a szövetkezetekről, a pénzintézetekről, elmaradt az adótörvények korszerűsítésére vonatkozó koncepció vitája, hogy csak a privatizációhoz szükséges legfontosabb törvényeket említsük. A kárpótlási vita nagyban hozzájárult ahhoz, hogy őszre halasztódott a társadalombiztosítás reformja, a csődtörvény, az államháztartásról szóló törvény, a nemzeti és etnikai kisebbségekről szóló törvény, a sajtóról szóló törvény. Ezeknek a törvényeknek a késlekedése ma még beláthatatlan következményekkel járhat.

A kormány és az önkormányzatok

1990 nyarán az önkormányzati törvény vitájában az ellenzék részéről többször megfogalmazódott az a követelés, hogy az önkormányzati választások előtt kellene elfogadni az önkormányzatok vagyonáról szóló törvényt, valamint rendezni kellene az önkormányzatok hatáskörét. Ezekre a kívánalmakra a kormánypártok részéről annyi válasz született, hogy akik az önkormányzati választások elhalasztását sürgetik, azok a rendszerváltás nagy ügyének akadályozói, „a kommunisták szekértolói”. A helyhatósági választások óta eltelt hónapok mindenkit meggyőzhettek az ellenzéki szervek jogosságáról. Hiszen hiába ígérte egy évvel ezelőtt az akkori belügyminiszter, hogy az önkormányzatok megalakulásáig meg fognak születni a szükséges törvények, ezeknek a törvényeknek az elfogadására csak a választásokat követő 7-9 hónappal később került sor.

Az eltelt idő szemmel láthatóan jól jött a kormánynak két szempontból is. Egyrészt volt ideje átalakítani korábbi elképzeléseit, és olyan törvényeket elkészíteni, amelyek egészen máshogyan kívánják az önkormányzatok helyzetét rendezni, mint ahogyan azt az egy évvel ezelőtti álláspontokból következtetni lehetett. Másrészt az elmúlt hónapokban „gúzsba kötve táncolni akaró” ellenzéki többségű önkormányzatok látványos kínlódásai könnyen kelthették azt a látszatot, hogy az ellenzék sem tud mit kezdeni a megszerzett hatalommal.

Az önkormányzatok helyzetét rendező három fontos törvényjavaslatból (a hatásköri törvényből, a vagyoni törvényből és a fővárosi törvényből) nyilvánvalóvá vált, hogy a választási eredmények tükrében a kormánynak nem érdeke az önkormányzatok megerősödése, sőt épp ellenkezőleg, kifejezetten előnyös számára, ha az önkormányzatok olyan helyzetbe kerülnek, hogy minden lényeges ügyben rá vannak szorulva a kormányzat támogatására.

Az önkormányzatokról szóló törvények ismeretében az a ma már közhelyszerű kijelentés, hogy a kormány a hatalom centralizációjára törekszik, könnyen igazolható. Ezeknek a törvényeknek a vitájában az a rendkívül sajátos helyzet is létrejött, hogy a kormánypárti többség olyan módosító javaslatok ellen szavazott, amelyeket a kormány támogatott. Így a kormánypártok fosztották meg a fővárosi rendeletalkotási jogától, vagy szavazták ki az önkormányzati vagyonról szóló törvényből a Fővárosi Lakás Alap létrehozására vonatkozó rendelkezéseket, s ezzel nagymértékben megnehezítették a szociális célú lakásépítési programok megvalósulását.

A kormány és az ellenzék

Miközben a kárpótlási törvények és az önkormányzati törvények körül rendkívül éles vita alakult ki a kormánypártok és az ellenzéki pártok között olyannyira, hogy sok elemző a kormány és az ellenzék közötti rossz viszonyt már destabilizáló hatásúnak látja, a valóságban a két fél viszonya sokkal összetettebben alakul. Az említett kérdésekben valóban a szembenállás elemei hangsúlyozódtak, a törvényhozás más területein – ugyan sokkal kevésbé látványos módon, de – tulajdonképpen meglehetősen jó együttműködés tapasztalható. Meglehetősen nagy összhangban voltak a parlamenti pártok olyan fontos törvények megalkotásakor, mint a számvitelről szóló törvény vagy a társadalombiztosítást érintő törvénymódosítások, de idesorolhatnánk a külföldiek magyarországi befektetéséről szóló törvénymódosítást vagy a helyi önkormányzatok céltámogatásáról szóló törvényt.

Kifejezetten szakmai vita folyt a parlamentben – a közvélemény nem túlzottan nagy érdeklődésétől kísérve – a koncesszióról szóló törvényről, a közigazgatási bíráskodásról és az ügyvédségről. Ezek a törvények azt példázzák, hogy a törvényalkotás menetében az ellenzék a rendszerváltáshoz szükséges minden segítséget kész megadni a kormánynak, ha az olyan törvényeket terjeszt az Országgyűlés elé, amelyek valóban a gazdasági válság kezelését szolgálják, vagy egyéb módon járulnak hozzá a demokratikus viszonyok megteremtéséhez.

Az ellenzék és a kormánypártok közötti viszony sajátos vonása, hogy úgy tűnik, a többpártrendszerű parlamenti demokrácia új korszakának második évében sem vált el egymástól kellőképpen a kormányzati felelősség és az ellenzéki felelősség. Erre jó példa, hogy a kárpótlási törvény Alkotmánybíróság általi érvénytelenítését követően a kormány részéről is és a kormánypártok részéről is azt hangsúlyozták, hogy a hibás törvényt „az Országgyűlés hozta”. Ezzel sikerül elmosni az ellenzék és a kormánypártok közötti felelősség különbségét. Ennek az érvelésnek rendkívüli veszélye, hogy mindazok, akik a többség akaratából megszülető döntésekkel elégedetlenek, nem pusztán ezzel a többséggel kerülnek szembe, hanem az Országgyűléssel, mint intézménnyel. Ha ebben a folyamatban nem következik be változás, akkor a kormánypártok kudarca a parlamenti demokrácia kudarcát is fogja jelenteni Magyarországon. (Ennek a veszélynek bizonyos jeleit felfedezhetjük a közvélemény-kutatások eredményében vagy az időközi választások eredménytelenségeiben.)

Az elmúlt fél év egyik legaggasztóbb jellemzője, hogy úgy tűnik, az Országgyűléssel szembeni ellenérzések erősödését nem sikerült megállítani. Ennek egyik alapvető oka az, hogy a magyar Országgyűlés feladatainak csak töredékét látja el, kizárólag mint törvényhozó testület funkcionál. Így jogosan fogalmazódik meg a lakosság széles köreiben az a kritika, hogy az Országgyűlés nem foglalkozik azokkal a kérdésekkel, amelyek az emberek érdeklődésének középpontjában vannak. Ha sikerülne elérni, hogy az Országgyűlés ne csak „törvénygyárként működjön”, hanem ellátná a végrehajtó hatalom ellenőrzését is, akkor a lakosság azt tapasztalhatná, hogy minden fontos üggyel foglalkozik az Országgyűlés vagy annak valamelyik bizottsága. Az, hogy ez nem így van, úgy gondolom, nem véletlen. A fél év során kétszer történt, hogy az Országgyűlés ezt az ellenőrző funkcióját megpróbálta gyakorolni. Az egyik eset a jugoszláviai fegyvereladás ügye volt, ahol a kormánypárti képviselők minden tőlük telhetőt megtettek az ügy elsimítására, bár a tény, hogy az Országgyűlés foglalkozott a kérdéssel, már önmagában is nagy jelentőségű. A másik eset az emberi jogi bizottság által kiküldött vizsgálóbizottság látványos kudarca volt, amikor is más parlamenti demokráciákban elképzelhetetlen módon a kormány egyik tagja gyakorlatilag önhatalmúlag megakadályozta, hogy az Országgyűlés bizottsága a minisztérium által őrzött iratokba betekintsen.

Ezek a jelenségek nem túl sok optimizmusra adnak okot. Ilyen feltételek mellett csak vágyálom maradhat, hogy ha az országban valami fontos, sokakat foglalkoztató esemény történik – pl. szakszervezeti vezetők akarják magukat vélt vagy valós sérelmek miatt nyilvánosan felgyújtani, előzetes letartóztatásban lévő katonákat ért súlyos sérelem és sorolhatnám az elmúlt fél évben a közvéleményt foglalkoztató eseményeket – akkor ezt követően az Országgyűlés valamely bizottsága nyilvános meghallgatásokat végezne vagy vizsgálatokat folytatna, érzékeltetve ezáltal a közvéleménnyel, hogy a képviselők számára ugyanazok a problémák fontosak, mint a választópolgárok számára.

A kormány hatalmának korlátai

Az elmúlt fél év abból a szempontból is fontos volt, hogy a kormány tapasztalatokat szerezhetett hatalmának alkotmányos korlátairól. Míg 1990 őszén, a taxisblokádot követően a kormánypárti képviselők nyugtatgathatták magukat azzal az érvvel, hogy hatalmukat az alkotmányosság keretein kívülről jövő támadás érte, így ezzel a kritikával nem kell érdemben foglalkozni. Idén tavasszal több esetben is kénytelenek voltak szembenézni azzal a ténnyel, hogy hatalmuknak, akaratuk érvényesülésének az alkotmány is korlátokat szab. Ezeknek az alkotmányos fékeknek a működése több ízben is hatékonynak bizonyult a fél év során. Előfordult, hogy maga az Országgyűlés korlátozta a kormány akaratát. Erre éppen a rendkívüli ülésszak végén meghozott önkormányzati vagyonról szóló törvény határozathozatala lehet példa, amikor két ízben is nagyon fontos kérdésben (az ezer négyzetméternél nagyobb alapterületű irodák önkormányzati tulajdonba adása, illetve a belterületi földek hasznosításából származó bevétel önkormányzatnak juttatása) az országgyűlési képviselők többsége a kormány akaratával ellentétesen szavazott.

Szembesülnie kellett a kormánynak hatalma korlátaival a kétharmados többséget igénylő törvények esetén is, amikor is az Országgyűlésben nem nyerte el a kívánt támogatást a kormánynak az a javaslata, amely a rendőrség és a honvédség irányítását az önkormányzati hatásköri törvényben kívánta szabályozni.

A legnagyobb csapás azonban, ami a kormányt az elmúlt hónapokban érte, az Alkotmánybíróság döntése volt, amely a kárpótlási törvény ügyében született. Ez a bírói döntés arra ad reményt, hogy a polgári demokráciákban szokásos módon a bírói hatalom a törvényhozó és a végrehajtó hatalomtól elkülönülten önálló ágként tud és akar működni.

Azt hiszem, nem túlzás azt állítani, hogy a demokrácia jövője függ attól, hogy a jelenlegi hatalom hogyan szembesül hatalmának ezen korlátaival. El tudja-e fogadni azt a tényt, hogy a választás eredményeként nem egyszer s mindenkorra és nem minden feltétel nélkül került kezébe a hatalom, és hogy ezt a hatalmat nem használhatja arra, amire akarja.

• Beszélő