Kökényessy József

Nyomtatóbarát változat

Amikor közhatalmi, közigazgatási szempontú elemzést adunk a kistérségi feladatokról, az azokat meghatározó tényezőkről, egy gondolat erejéig vissza kell tekinteni az előzményekre is. A térségi szervezetrendszerek vizsgálatánál gyakran nem vagyunk tekintettel egy nagyon fontos kérdésre: történeti perspektívából mi a tulajdonképpeni funkciója a kistérségnek Közép-Európában és különösen Magyarországon? Vagy még egyszerűbben: mi a funkciójuk a településeknek?

Politológiai és szociológiai megközelítésben van egy nagyon sajátos fejlődési trend a magyar történelemben. Nevezetesen, hogy amikor a társadalom nagy történelmi korszakváltásokhoz érkezett – különösen a XX. században –, akkor a közigazgatás ezekre a politikai és gazdasági rendszerváltásokra azzal reagált, hogy újjászervezte, átalakította a közigazgatást a legkisebb települési szintig. 1919-ben a Tanácsköztársaság tervei között szerepelt, hogy Nemesmedvestől a fővárosig tanácsokat (szovjeteket) kell létrehozni. 1950-ig aztán a legkisebb település szintjéig kiépültek a tanácsok, hogy 1990 után az önkormányzatok foglalják el helyüket. Ha úgy tetszik, a közigazgatás polarizálta, atomizálta a teret, és olyan igazgatási egységeket hozott létre, amelyek a méretgazdaságossági követelményekkel nem mindig voltak összhangban.

Vagyis a politika a rendszerváltások időszakában félreteszi a hatékonyság, az ésszerűség, a gazdasági racionalitás követelményeit. A feladat ilyenkor egyszerűen az, hogy a rendszerváltást, az új politikai attitűdöket nagyon gyorsan el kell juttatni az egyes állampolgárhoz is. Ennek viszont egyenes következménye, hogy irracionálisan szerveződik meg az a tér, amelynek kereteit a közigazgatás megpróbálja követni, leképezni – különösen így van ez a közszolgáltatások körében. Egy jóléti társadalomban egyre több közszolgáltatás jelenik meg állami feladatként – minél gazdagabb egy állam, egy társadalom, annál könnyebben vállal fel ilyen feladatokat. Ebből következően a gazdasági fejlődéssel Magyarországon – és máshol is – szinte automatikusan együtt járt a gazdasági térszerkezet fejlődése és a közigazgatási szerkezetfejlődés.

Ha tehát elfogadjuk, hogy a települési és a térségi szerveződések egymáshoz való viszonyát a politika közvetlenül meghatározza, a gazdaság pedig jelentősen befolyásolja, akkor azt kell megvizsgálnunk, hogy a harmadik évezred első évében vajon át lehet-e lépni a politikai szükségszerűség diktálta atomizáltságból egy racionálisabb, megalapozottabb, méretgazdaságosabb közhatalmi területszervezési egységrendszerbe. Úgy tűnik, hogy igen. A kérdés azonban az, hogy milyen módszereket válasszon ehhez a politika.

Ma már egyre erőteljesebben fogalmazódik meg a közhatalmat gyakorlók körében is, hogy az elaprózott önkormányzati rendszer irracionalitása, gazdaságtalansága és eredménytelensége következtében működésképtelenné vált. Mivel az önkéntes társulások csak nehezen születnek meg, kézenfekvő, hogy kötelező társulásokat kell létre hozni, és bizonyos közszolgáltatásokat, közfeladatokat a törvény által kötelezően előírt társulási formákba kell átvinni. Az állam most még nagyon szégyenlősen bánik ezzel a problémával, és csak addig jutott el, hogy a városokhoz vagy nagyobb településekhez rendelt bizonyos önkormányzati vagy államigazgatási feladatokat. A következő lépés – mint az az önkormányzati törvény felülvizsgálatára vonatkozó koncepció vázlatából is kiderül –, hogy a településeken megjelenő szükségletek kielégítését térségi szintre emeljék, azaz egy keretigazgatási egységben oldják meg ezeket a feladatokat.

Ezen a ponton le kell szögeznünk, hogy a térségi, kistérségi feladatok fogalomrendszerében meglehetősen nagy zűrzavar uralkodik. A kistérség fogalmának létezik közgazdasági, szociológiai, településtudományi, jogi és más megfogalmazása is, csakhogy ezek hol egymásba csúsznak, hol elbeszélnek egymás mellett. A területfejlesztésről szóló törvény meghatározása szerint a kistérség a települések közötti összes funkcionális kapcsolatrendszer alapján behatárolható területi egység. Ha ezt alaposan végiggondoljuk, rájövünk, hogy ez a meghatározás valójában nem mond semmit. Szerepel a törvényben az is, hogy ennek a kapcsolatnak intenzívnek kell lennie. Ez is egy érdekes gumikategória, miután a jogszabály nem ad további magyarázatot, hogy mit is értsünk „intenzív” alatt. Mindehhez hozzáteszi még azt is, hogy a kistérség önszerveződő egység. Ezzel a jelenleg hatályos alkotmányban és az önkormányzati törvényben rögzített autonómiaigényt szándékozik megragadni – csakhogy ez az önszerveződés egyúttal egyfajta magára hagyottságot is jelent. A törvény ráadásul egymással határos településekről beszél, ami megint csak pontatlanság, hiszen nyilván nem arról van szó, hogy mindenki mindenkivel legyen határos.

További problémát jelent a kistérségi feladatok pontos meghatározásának hiánya. Mit értünk azalatt, hogy kistérségi feladat? Mitől lesz egy feladat kistérségi? És egyáltalán milyen típusú feladatokról van szó? A közjog, a jogi megközelítés általában azt tekinti kistérségi – vagy térségi – feladatnak, amiben az állam megjelenik. Holott nagyon jól tudjuk, hogy ennél lényegesen tágabb területet ölel fel a kistérségi tevékenység, hisz a kistérségben található civil szerveződésektől és gazdasági szervezetektől kezdve az állami szervek együttműködésén át egészen az egyes emberek közötti együttműködésig terjed az a skála, amelyet értelmezni kell ebben a kistérség fogalomban.

Ha azonban elfogadjuk ezt a közjogi szempontot, akkor az a kérdés, hogy az állam milyen feladatokkal jelenik meg a kistérségekben. Célszerűnek tartom, hogy legalább három csoportot különítsünk el a térségi feladatok között. Az egyik ilyen csoport az úgynevezett körzeti feladatoké. Ezek tulajdonképpen olyan kötelező kistérségi feladatok, amelyeket ráoktrojáltak egy településre. A másik ilyen térségi feladatkört – szerintem ezek igazán településközi feladatok – azok a közszolgáltatások jelentik, amelyeket egy város vagy más település a saját közigazgatási határain túlnyúló illetékességgel lát el. Tehát én az igazi településközi vagy településkörnyéki, kistérségi feladatoknak azokat a közszolgáltatásokat tartom, amelyeket nem célszerű, nem racionális vagy egyszerűen nem is lehet települési – főleg kistelepülési – szinten megszervezni. A harmadik nagy feladatkör az úgynevezett szomszédsági feladatok, ami alatt az alkotmányból következően állampolgári jogon járó közszolgáltatásokat értem – az oktatástól a temetésig. Azt gondolom, az lenne a helyes közjogi magatartás, ha az önkormányzati törvény e feladatok címzettjeként a település mellett egyenrangú partnerként ismerné el a szomszédsági szerveződéseket is.

Ez azonnal fölvet egy kérdést is. Vajon a – közhatalmi, közszolgáltatási típusú – térségi feladatok ellátása igényel-e önálló közigazgatási egységet, önálló közigazgatási szintet, vagy sem? Egyszerűbben fogalmazva: célszerű-e visszahozni az oly nagy hévvel megszüntetett járási tanácsokat, járási hivatalokat – vagy más, ezeknek megfelelő közigazgatási egységeket, szervezeteket? Én azt gondolom, hogy belátható időn belül erre aligha kerülhet sor, aminek alapvetően politikai, és nem feltétlenül racionális okai vannak. Bízom benne, hogy önkéntes alapon mégis létrejönnek majd ezek a térségi együttműködések, megvalósul egyfajta forráskoordináció. Ehhez ma viszonylag széles kapukat nyitott ki a jog. A társulásokról szóló törvény megalkotásával a parlament rendkívül nagyot lépett előre, mert olyan társulási formák létrehozását is lehetővé tette, amelyekre önkormányzati feladatok, hatáskörök ruházhatók át. Sőt, vagyon ruházható át ezekre a társulásokra, amelyek így önálló költségvetéssel is gazdálkodhatnak – vagyis az érintett települések szabad társulással létrehozhatják a maguk kis járási tanácsait. Ez a szabad társulásos forma belátható időn belül alkalmas szervezeti keretet nyújthat ahhoz, hogy a térségben megjelenő feladatokat koordinálja, összefogja, és a gazdasági fejlesztést is segítse.

• Euróna