Macskafogó

„A honvédelmi bizottság az ország házőrző kutyája kellene hogy legyen, de a magyar parlament honvédelmi bizottsága még csak nem is öleb. Az legfeljebb az ország házőrző macskája.”
Király Béla

Van-e ma Magyarországon civil kontroll a hadsereg felett? Ahhoz, hogy választ adhassunk erre a kérdésre, vizsgáljuk meg először azt, mik a civil kontroll összetevői a jól működő demokráciákban.

Véleményem szerint ennek két lényeges összetevője van; egyfelől létezik egy jogszabályokkal vagy annál is erősebb szokásokkal jól körülbástyázott intézményes garanciarendszer, amely a politikai élet szereplői számára teljesen természetessé vált. Másfelől ott van az a tény, hogy ezek a hadseregek benne élnek a társadalomban. A hivatásos katonák büszkék szerepükre, a társadalom tisztában van fontosságukkal, a sorkatonák pedig (már ahol vannak…) ha nem is rajonganak a szolgálatért, többé-kevésbé elfogadják annak szükségességét. (És persze az is természetes, ha valaki ezt esetleg másként gondolja, szíve joga ezt szabadon kifejteni.) …Léteznek-e ezek az elemek ma Magyarországon? Nézzük sorra:

A kormány

…Azt hihetnénk, az Alkotmánybíróság más elemeiben dodonai döntése itt tiszta helyzetet teremtett; a honvédség egyértelműen a kormány kontrollja alatt áll. Jogilag talán így is van. Ma már kevésbé áll fenn az az ex lex helyzet, amikor kétséges vagy legalábbis vitatott volt az, honnan várhatta a honvédség a parancsokat, és ellentétes vagy egymástól eltérő politikai szándékok esetén a katonai vezetés mérlegelhette, melyik az inkább kedve szerint való. Ma sem lehet azonban egyértelműen azt állítani, hogy a kormány vagy a honvédelmi miniszter teljes egészében saját döntési kompetenciájába vonta a honvédséget, mennyire operatív ma irányítási jogköre a vezérkar felett. Teljes mértékben igazat adok Király Bélának abban (is), hogy bármiféle civil ellenőrzés, még a politikai ellenfeleink által gyakorolt ellenőrzés is jobb, mint ha senki nem ellenőrzi a sereget. (Az más kérdés, hogy milyen garanciákkal rendelkezünk, ha politikai ellenfeleink esetleg vissza akarnak élni ezzel a jogkörrel. Hozzátenném, véleményem szerint erről ma nincsen szó.)

Attól tartok azonban, semmiféle kormánymódosítás sem oldaná meg tökéletesen ezt a problémát. Nem jogi okokra vezethető vissza elsősorban az, hogy a kormány valójában nem irányítja a hadsereget. Véleményem szerint a fegyveres erők és a kormány kapcsolata ideális esetben úgy néz ki, hogy a kormány által meghatározott és a honvédelmi miniszter által közvetített politikai szándékokat transzformálja a vezérkar szakmai döntésekké, amelyeket első fokon szintén a miniszter ellenőriz. (Ehhez elengedhetetlen az, hogy a miniszter ne katona legyen. Hiba lenne felülni annak az érvelésnek, hogy azért kell a katonák közül választani a minisztert, mert ők, úgymond, értenek a dologhoz. Ez semmiképpen nem így van, a katonák nem értenek jobban a civil kontrollhoz, mint a civilek, sőt…) Ma ezzel szemben az a gyakorlat alakult ki – már amennyire ez kívülről megállapítható –, hogy a honvédség, illetve annak vezetői a minisztert használják fel arra, hogy az ő érdekeiket képviselje a kormány és a parlament felé. Ahogyan ezt valaki egy kicsit sarkosan megfogalmazta, csendes kompromisszum jött létre a katonai elit és a minisztérium politikai vezetése között: „a tábornokok” elviselik a pántlikákat, azaz az új külsőségeket, cserében a miniszter nem avatkozik be a „szigorúan vett katonai kérdésekbe”. Ez a furcsa, felemás gyakorlat megítélésem szerint azért alakult ki, mert mind a miniszter, mind a jelenlegi politikai államtitkár, mind a közigazgatási államtitkár helyettese (a tárca élén álló három civil…) úgy került jelenlegi pozíciójába, hogy semmiféle előzetes tapasztalattal nem rendelkeztek ezen a területen. Hozzáteszem, nem is nagyon lehetett volna olyan személyt találni a volt ellenzéki pártok háza táján (de még talán az MSZP-nél sem), aki az újságolvasó átlagpolgár szintjénél jobban el tudott volna mélyülni ebben a témakörben. Vagyis a tárca politikai vezetése már teljes felelősséget viselt a minisztériumért, amikor ismerkedni kezdett a rá bízott, válságokkal küzdő, radikális átalakításra szoruló területtel. Erről tehát nem tehetnek, de arról már mindenkeppen, hogy a tárca élén eltöltött másfél év alatt sem történt semmi előrehaladás a Honvédelmi Minisztérium „civilizálásában”. Ez mindenképpen magában hordja az egyoldalú tájékozódás veszélyét. A napi döntések meghozatalakor nem lehet megkerülni a tárca apparátusát, de ha a vezető nem találkozik alternatívákkal, fennáll a veszély, hogy egyoldalúan dönt.

A parlament, illetve a honvédelmi bizottság

Vajon ellenőrzése alatt tartja-e a honvédelmi bizottság a hadsereget? Véleményem szerint sajnos nem, mégpedig több okból sem. Először is, Magyarországon nem létezik a bürokrácia feletti parlamenti ellenőrzés hagyománya. Ez azután néha egészen különös szereptévesztésekhez vezet. Előfordult például, hogy a tárca szakapparátusának egyes tagjai megsértődtek, amikor szóba került az, hogy ellenőrzés híján nem kizárt a visszaélés lehetősége. Márpedig az államapparátus tagja, különösen, ha egy bizonyos felelősségi szint felett van, hogy úgy mondjam, alkotmányjogilag nem áll abban a helyzetben, hogy túl érzékeny legyen. A képviselő pedig, aki közpénzekért visel felelősséget, ab ovo nincs abban a helyzetben, hogy bárkiben is megbízzon, ha nincsenek az illető szubjektív becsületességén és morális intaktságán túl szilárd, intézményesített garanciái.

De még ha lennének is élő hagyományai ennek az ellenőrzési rendszernek, úgy tűnik, a parlament egyszerűen nincs abban a helyzetben, hogy de facto ellenőrizze a végrehajtó hatalmat. Többek között annak köszönhetően, hogy egyfajta rosszul – átpolitizáltan – értelmezett szolidaritás él a koalíció képviselőinek jelentős részében a kormány iránt. A lojalitás persze elvárható a kormány mint politikai szándékok megfogalmazója, mint politikai tényező iránt. Nem szabad azonban összekeverni a kormányt annak saját érdekekkel is rendelkező és ezek érvényesítésére törekvő apparátusával. Szociológiai tény az, hogy ez az önérdek még egy ennél lényegesen rutinosabb – ha tetszik, hozzáértőbb – kormány esetében is kimutatható a döntés-előkészítés mechanizmusában, sőt többé-kevésbé magukban a döntésekben is. Éppen ezért van szükség radikális szemléleti változásra: fel kell ismerni a különbséget a fent említett kétféle „kormány” között. Hozzáteszem: éppen a kormánypárti képviselők feladata nagyobb az apparátus, illetve a végrehajtás ellenőrzése terén: az államapparátus elvileg az ő politikai szándékaikat hajtja végre, avagy szabotálja el… Ráadásul az apparátus „balhéit is ők viszik el” politikailag.

Nem hagyhatjuk figyelmen kívül azt a tényezőt sem, hogy a képviselők kb. 90 százaléka (a honvédelmi bizottság esetében ez 100 százalék) újonnan választott, nincsen ilyen gyakorlata, sőt, túlnyomórészt semmiféle katonai alapismerettel nem rendelkezik(zünk). Még a kivétel (Kéri Kálmán és Király Béla) sem igazi kivétel ebben a tekintetben, hiszen valóban imponáló tapasztalatuk, tudásuk egyrészt nem teljesen kompatíbilis a 90-es évek magyar hadseregével, másrészt gyakorlati ismereteiket nem a hadsereg feletti civil ellenőrzés témakörében gyűjtöttek.

Információhiány

Mindezek következtében az a helyzet állt elő, hogy ma (még?) a bizottság nem úgy működik, mint a honvédség feletti politikai kontroll legfőbb szerve – ha tetszik, „az ország házőrző kutyája” –, hanem mint a hadsereg érdekeinek legfőbb lobbystája. (Így fordulhatott elő az, hogy a tárca gazdálkodásával kapcsolatos bizottsági vitában egyesek nem azt nehezményezték, hogy a minisztérium gazdasági establishmentje éveken keresztül orránál fogva vezette (ezt) a parlamentet (is), hanem azt, hogy ez a vita úgymond gyengíti a honvédség költségvetési alkupozícióit…) Ezt persze a tárca e területen rutinos apparátusa könyörtelenül és a saját szempontjából nézve érthetően ki is használja. Egészen a közelmúltig (?) a minisztérium határozta meg, mikor miről tárgyaljon a bizottság, amihez annak kisgazdapárti vezetője készséges partner volt. Egy, a megfelelő helyről telefonon eljuttatott kérés, és a bizottság napirendjére máris felkerül az a pont, amit a Pálffy György utcában – méghozzá nem is feltétlenül a miniszter irodájában – fontosnak tartanak. Mire a honvédelmi bizottság tagjai tudomást szereznek a döntésről, már be van „rendelve” (vagy engedve?) az adott kérdésről referáló tábornok. A bizottság pedig van annyira lovagias, hogy ha már ott vannak, meghallgatja őket. Információk, előzetes felkészülési lehetőség, illetve az ellentétes vélemények meghallgatása híján azután könnyű akármit elhitetni vagy legalábbis elfogadtatni a bizottsággal. De hát vannak-e egyáltalán ellentétes vélemények? Léteznek-e olyan, a honvédségtől egzisztenciálisan és szakmailag független szellemi műhelyek, think tankok, amelyekre támaszkodni lehetne? Egy-kettő már talán van (mint például a Biztonságpolitikai és Honvédelmi Kutatások Központja, vagy amivé a Védelmi Kutatóintézet válhat, ha véglegessé válik a minisztériumról való „leválása”), de szavuk nem nagyon vagy csak esetlegesen jut el oda, ahol talán hasznos lenne azt meghallgatni. Nem azért, mert biztosan igazuk van, hanem azért, mert mást mondanak, máshogyan gondolkodnak, és több, egymással rivalizáló vélemény egybevetése közelebb vezethet az igazsághoz. Ha egyáltalán van objektív igazság.

Nagyon sok információ ugyanis, amely az ellenőrzéshez szükséges lenne, egész egyszerűen nem létezik, legalábbis nem abban a formában, ahogy az a döntéshozatalhoz szükséges. Hogy ne menjünk messze, vajon meg tudja-e bárki mondani, mennyit költ az ország valójában a védelemre. Tehát nem azt, hogy mennyit mutatnak be ebből a költségvetési törvényben, hanem azt, hogy ténylegesen mennyi kiadás az, amit effektív védelmi tevékenységre fordítanak. (Egyáltalán: tudja azt valaki, mit is sorolhatunk a „védelmi tevékenység” kategóriába? Valóban kiképzés-e például az, amikor a kiskatonák sorfalat állnak mondjuk a máriapócsi mezőn – merthogy e tevékenységet ilyen címen számolják el.)

Ezek a tényezők vezettek el a Szentesi György által kitűnően diagnosztizált „önirányított hadsereg” szindrómához. (Külön vizsgálódás tárgyát képez(het)i az, hogy ez mennyiben volt a hadsereg vezetésének kedve szerint való.) Állítom, hogy ma nem a kormány és nem a parlament dönti el, mi legyen a hadsereggel hosszú távon, hanem egy rendkívül szűk katonai elit.

Védelmi koncepció

Milyen gondolatmenet mentén haladva lehetne kialakítani az ezredforduló magyar hadseregét? Attól tartok, még nem közhely: szükséges egy széles – lehetőleg hatpárti – konszenzuson alapuló biztonságpolitikai koncepció, majd egy arra épülő – tehát azt követően kialakítandó – védelmi doktrína, amely a politika által a hadseregre kiszabott feladatokat taglalja. Ennek részeként kell a feladatrendszerből leképezni a haderő új struktúráját (ez az ún. „haderőreform”). Ekkor és csak ekkor lehet nekikezdeni a szükséges jogszabályok, mindenekelőtt az új honvédelmi törvény vitáinak. Ahhoz, hogy az ily módon definiált feladatok hosszú távú finanszírozása megnyugtatóan biztosítható legyen, nem lehet „megspórolni” egy alapvetően új költségvetési gazdálkodási szisztéma kidolgozását sem. Csak ezek után lehet elérni azt, hogy az éves költségvetési vita ne redukálódjon formális procedúrává, egyszerű bizalmi szavazássá.

Ezzel szemben mi történik ma? Egymással párhuzamosan folynak a biztonságpolitikai koncepció (a Külügyminisztériumban), illetve az elvileg erre építendő védelmi doktrína (a Honvédelmi Minisztériumban) műhelymunkái. Koncepcionális viták folynak a leendő honvédelmi törvény szerves részét képező törvényekről, de az alaptörvény tervezete még sehol nem látható. Nyakunkon az új költségvetés, amiben már nemcsak hivatkoznak az elkerülhetetlennek mondott haderőreform által támasztott igényekre, de konkrét milliárdokat is kérnek e célra. Pedig még az sem tudható, folyik-e a haderőreform vagy sem. Látszólag igen, hiszen alakulatok települnek át innen oda, változik a létszám stb. De ebből a tevékenységpuzzle-ból nem áll össze egységes kép, a részracionalitások nem szerveződnek logikai sorrendbe.

Ennek az összevisszaságnak persze vitathatatlan előnyei vannak „a katonák” szempontjából. Először is, ha a döntéseket nem egymás után hozzák a parlament, a honvédelmi bizottság, a kormány vagy ki tudja, melyik döntéshozatali fórum elé, elvész a finom korrekció lehetősége, az alapelvek bármilyen kismértékű megváltoztatása ugyanis romba döntheti az egész „felépítményt”. (Például egy kis hangsúlyeltolódás a biztonságpolitikai prioritásokban teljesen más rendszerű hadsereget rejthet magában.) A két anyag várható egyidejű beterjesztése esetében vagy egyszerű ügyrendi hibáról van szó, vagy arról, hogy az előterjesztők nem számítanak érdemi vitára, és az egész játékot eleve lefutottnak tekintik. Másodszor pedig, ha a szélesebb társadalmi nyilvánosság által is megvitatandó koncepcionális kérdéseket és a technikai részleteket egy olvasatban tárgyaljuk, ürügyet lehet találni arra, miért kell az egész anyagot titkosítani.

Végezetül pedig egy általános érvényű megállapítás. A civil kontroll működésének alapja, hogy az állampolgárok számára hozzáférhető legyen mindaz az adat, vélemény, aminek nyilvánossága nem veszélyezteti kifejezetten az ország biztonságát. A civil kontroll pedig, amint az fentebb kifejtésre került, a politikai kontroll alapfeltétele. Ezért van nagy jelentősége ennek a vitának, amely – immár nem először – a Beszélő hasábjain a honvédelem ügyeivel kapcsolatban kibontakoz(hat)ott.